а) нормы-определения (дефиниции);
б) нормы-принципы;
в) нормы-цели;
г) нормы-режимы;
д) нормы-предписания;
е) нормы-стимулы (поощрения);
ж) нормы-запреты;
з) нормы-санкции;
и) технико-юридические нормы.
Важно подчеркнуть: нормы побуждают к разным действиям, и соответствующие реакции исполнителей надо предвидеть. Нормы создаются и существуют не изолированно друг от друга. Должна быть обеспечена связь между: разными нормами внутри одного правового акта - закона, постановления и др., с одной стороны, и нормами разных законов, регулирующих однородные отношения, - с другой. Правильные комбинации и соотношения норм обеспечивают комплексное и согласованное правовое регулирование. Предотвращаются юридические коллизии, которые служат "лазейкой" для коррупционеров.
Мы нарисовали идеальную нормативную картину. Но на практике возникает много отклонений от правовых моделей и требований к подготовке и формированию правовых норм. Для удобства анализа и оценки их можно сгруппировать в две большие группы. Первая включает юридические ошибки, совершаемые неумышленно и вследствие невысокой правовой квалификации разработчиков, экспертов, государственных и муниципальных служащих, депутатов. Ко второй группе отклонений следует отнести коррупционные факторы, допускаемые сознательно или по небрежности и порождающие риск коррупционных проявлений. Рассмотрим их подробнее.
Обратимся к рекомендациям ученых <1>.
--------------------------------
<1> См.: Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Международный научно-практический круглый стол. М.: Проспект, 2009. С. 1096 - 1103.
Наиболее типичные виды правотворческих ошибок внешнего оформления:
громоздкость наименования правового акта, содержащего несколько искусственно связываемых предложений, не позволяющих сразу и точно определить предмет законодательной регламентации;
неверное определение предмета законодательной регламентации;
неточное или неверное установление темпоральных (хронологических) параметров;
неверное указание реквизитов в ссылках на нормативные правовые акты, ошибки в перечнях источников официального опубликования.
Весьма распространенными стали ошибки в определении условий, необходимых для подготовки к вступлению законов в силу, наличия политико-правовых, финансово-экономических, организационных ресурсов, призванных обеспечить их реализацию.
Среди содержательных ошибок выделяются:
использование политических или этических деклараций, лозунгов, образцов, штампов;
неопределенность субъектов, на которых рассчитаны правовые предписания;
неопределенность прав и обязанностей субъектов;
неурегулированность сопутствующих вопросов, возникающих в ходе реализации норм;
отсылка к несуществующим актам;
использование слов "нередко", "другие", "в случае необходимости", "и т. д.";
неопределенность санкций, применяемых вследствие нарушения нормы;
ошибки в использовании понятий.
В законодательных текстах должны использоваться простые термины, известные и общеупотребляемые обороты и по возможности короткие фразы. Однако внутренняя логико-лексическая структура многих законов усложнена до предела. Применяются сложные грамматические конструкции, не всегда к месту употребляются причастные и деепричастные обороты, используются сложноподчиненные предложения.
Отрицательную роль играют оценочные понятия, характеризующиеся употреблением наречий и прилагательных типа "разумный", "добросовестно", "качественно", "полезный". Как ошибка должны квалифицироваться примеры определения неизвестного через неизвестное, при котором одно понятие определяется через другое, признаки которого неизвестны и которое само подлежит определению. К терминологическим ошибкам также относятся: употребление неизвестных терминов в общеизвестном значении; употребление общеизвестных терминов в новом значении; отсутствие расшифровки специфических терминов; употребление метафор и образных выражений; использование архаизмов, диалектизмов, жаргонизмов, использование иностранных слов и терминов.
Острой проблемой остаются ошибки понятийной согласованности: между понятиями внутри отрасли законодательства; между понятиями различных отраслей законодательства; между понятиями законодательства и общераспространенными (социальными) понятиями.
Допускаются следующие ошибки при вступлении в действие правовых актов:
отсутствие синхронизации официального опубликования;
несовпадение сроков вступления в силу изменяемых и изменяющих актов;
несовпадение сроков приведения актов в соответствие с актом большей юридической силы;
несоответствие (недостоверность) опубликованной информации первоисточнику.
Устранение существующих и предупреждение новых правотворческих ошибок должны опираться на научно обоснованную концепцию <1>. Ее содержание образуют:
--------------------------------
<1> См.: Там же.
принципы эффективной правотворческой политики, включающей заинтересованное и активное взаимодействие государства с институтами гражданского общества в стратегии и тактике правотворческого планирования и прогнозирования;
типовые перечни функциональных полномочий правоприменительных структур и должностных лиц по выявлению и предоставлению информации о правотворческих ошибках уполномоченным субъектам для устранения;
федеральные и региональные механизмы мониторинга фактических предпосылок появления ошибок, перспективной оценки и учета ошибок, допущенных на проектной стадии правотворчества;
формы нормативного закрепления в законах способов исправления ошибок;
особые (оперативные) правотворческие процедуры устранения ошибок;
меры юридической и иной ответственности за результаты ошибочной правотворческой деятельности;
информационное обеспечение деятельности по выявлению и устранению правотворческих ошибок. Придание электронным документам статуса официального источника опубликования позволит значительно расширить круг экспертов, оценивающих качество правотворческих актов;
образовательные профессиональные программы по проблемам правотворческих ошибок для субъектов правотворчества <1>.
--------------------------------
<1> См.: Там же.
Вторая группа включает типичные коррупционные факторы нормативных правовых актов и их проектов. Приведем их классификацию на основе апробированной методики <1>.
--------------------------------
<1> См.: Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. . М.: Центр стратегических разработок; Статут, 2007. С. 96.
1. Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти.
1.1. Широта дискреционных полномочий.
1.2. Определение компетенции по формуле "вправе".
1.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.
1.4. Злоупотребление правом заявителя.
1.5. Выборочное изменение объема прав.
1.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.
1.7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.
1.8. Принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти "сверх компетенции".
1.9. Заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.
2. Типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов.
2.1. Наличие пробела в правовом регулировании.
2.2. Отсутствие административных процедур.
2.3. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.
2.4. Отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности.
2.5. Отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения.
2.6. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и государственными (муниципальными) служащими.
2.7. Нарушение режима прозрачности информации (отсутствие информации).
3. Типичные коррупционные факторы системного характера.
3.1. Ложные цели и приоритеты.
3.2. Нормативные коллизии.
3.2.1. Коллизия нормативного правового акта и Конституции РФ или конституции (устава) субъекта РФ.
3.2.2. Коллизия нормативного правового акта органа исполнительной власти и закона.
3.2.3. Коллизия нормативного правового акта органа исполнительной власти и другого нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.
3.3. "Навязанная" коррупциогенность.
4. Проявления коррупциогенности.
4.1. Формально-техническая коррупциогенность.
4.1.1. Несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти.
4.1.2. Несоблюдение (нарушение) порядка принятия нормативного правового акта органа исполнительной власти.
4.2. Непринятие нормативного правового акта (бездействие).
4.3. Нарушение баланса интересов.
Эти факторы включены в Методику проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196.
Большую работу проводит Министерство юстиции РФ. Так, в Обзоре законодательства субъектов Российской Федерации в целях выявления в законодательных актах субъектов Российской Федерации положений, способствующих проявлению коррупции (по состоянию на 1 ноября 2008 г.), отмечаются следующие факты.
По информации территориальных органов Минюста России, в настоящее время на территории Российской Федерации (Центральный и Приволжский федеральные округа) действуют более 100 нормативных правовых актов, регулирующих вопросы борьбы с коррупцией. Так, Закон Тамбовской области от 27 декабря 2007 г. N 330-З "Об областной целевой программе "Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти Тамбовской области на 2008 - 2010 годы" направлен на снижение уровня коррупции при выполнении исполнительными органами государственной власти Тамбовской области государственных функций и предоставлении государственных услуг гражданам и организациям.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 |
