В идеале права и обязанности государственных (муниципальных) служащих реализуются в рамках строго определенных административных процедур, содержащих сроки, условия и основания совершения административных действий. Наилучшей является ситуация, когда административные процедуры устанавливаются законом, хотя допустимо закреплять их и на подзаконном уровне.

Ответственность должна стать неотъемлемым элементом статуса государственных (муниципальных) служащих. Отсутствие нормативно установленной, а также фактической ответственности соответствующих должностных лиц поощряет коррупционные проявления.

Уголовная и административная ответственность государственного (муниципального) служащего может устанавливаться исключительно законом. Но в законодательных актах, как правило, отсутствуют нормы об ответственности служащего либо законодатель ограничивается формулой "несет ответственность в установленном законом порядке" <1>.

--------------------------------

<1> , Южаков первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. . М.: Центр стратегических разработок; Статут, 2007. С. 56.

Меры ответственности должны соответствовать выполняемым должностным лицом полномочиям и установленным для него запретам и ограничениям. Для определения этого соответствия требуется установить, способны ли указанные меры повлиять на отрицательную мотивацию деятельности служащего, повысить риск коррупционного поведения.

Если в нормативном правовом акте имеется формулировка "несет ответственность в установленном законом порядке", она должна быть предусмотрена в соответствующих статьях Уголовного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях. При подготовке ведомственного нормативного правового акта рекомендуется использовать установление дисциплинарной ответственности и других мер реагирования (например, лишение премии);

3) проверка соблюдения баланса интересов (отсутствие в проекте нормативного правового акта необоснованного превалирования интересов отдельных групп и лиц, а также ущемления прав иных лиц и групп).

Одним из распространенных проявлений коррупциогенности нормативных правовых актов является нарушение баланса интересов, когда в результате его принятия выигрывает только одна группа субъектов права (крупный и средний бизнес, предприниматели, страховые организации и т. д.).

Каждый нормативный правовой акт, в том числе подзаконный, является носителем интересов (общего, группового, а также частного характера). В процессе оценки подзаконного нормативного правового акта необходимо установить, какие конкретные интересы он отражает.

В случае ущемления определенных частных или групповых интересов надлежит установить, соблюдается ли при этом критерий публичного интереса (общего интереса, предусмотренного Конституцией РФ, законами, международными договорами). Кроме того, необходимо установить лиц и структуры, могущие извлечь выгоду из принятия нормативного правового акта, а также тех, чьи интересы могут быть ущемлены. Информация об указанных лицах может быть извлечена как непосредственно из предписаний нормативного правового акта, так и из данных, содержащихся в его обосновании. В том случае, когда такой анализ не дает результата, целесообразно определить этих лиц посредством симуляции применения.

Если разработчики нормативного правового акта ссылаются на публичный интерес, необходимо оценить возможности его соблюдения и соответствие публичного интереса избранным средствам его достижения.

Для преодоления указанного недостатка при подготовке подзаконного нормативного правового акта целесообразно руководствоваться разумным балансом интересов субъектов общественных отношений, регламентируемых таким актом. Необходимо учитывать и основные принципы отраслевого регулирования.

Для нейтрализации коррупциогенности, состоящей в нарушении баланса интересов, к подготовке нормативного правового акта предлагается, в частности, привлекать как можно более широкий круг заинтересованных лиц и экспертов - представителей общественных организаций, объединений предпринимателей, работодателей, профсоюзов, саморегулируемых организаций.

При подготовке нормативных правовых актов подзаконного уровня не всегда возможно обеспечить наличие этих условий. Чтобы исключить нарушение баланса интересов, целесообразно обеспечить соответствие целей принятия подготавливаемого подзаконного нормативного правового акта установкам нормативного правового акта большей юридической силы, на основании которого он принимается.

Нарушение баланса интересов на стадии реализации нормативных правовых актов легко обнаружить путем анализа правоприменительной практики, в том числе судебной <1>, в отношении рассматриваемых нормативных правовых актов в процессе применения метода опережающей информации и социологического метода;

--------------------------------

<1> См., например: Постановления Конституционного Суда РФ: от 14 июля 2005 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа"; от 18 июля 2003 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 35 Федерального закона "Об акционерных обществах", статей 61 и 99 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданина , ЗАО "Медиа-мост" и ЗАО "Московская независимая вещательная корпорация" и т. д.

4) определить, проводились ли при подготовке акта консультационные процедуры. Если такие процедуры проводились, необходимо обеспечить получение всех материалов (отзывов, заключений, ответов на отзывы) с целью их анализа. При производстве данного действия целесообразно руководствоваться методом экспертных оценок;

5) оценить наличие/отсутствие свободного доступа к информации о разработке проекта нормативного правового акта.

Коррупционные риски можно выявить, если в нормативном правовом акте (его проекте) отсутствуют предписания и процедуры, обеспечивающие:

- информирование лиц об их правах и обязанностях;

- доступ лиц к информации, необходимой для исполнения их прав и обязанностей;

- доступ неограниченного круга лиц к информации, касающейся реализации подзаконного нормативного правового акта;

- отчетность по результатам деятельности, осуществляемой органами власти;

- информационную прозрачность государственных органов посредством использования современных технологий (интернет-страницы, возможность дистанционного взаимодействия в связи с обращениями граждан и организаций).

О наличии такого коррупционного фактора, как нарушение прозрачности информации, также свидетельствуют нормы, закрывающие информацию, значимую для принятия решения по конкретному делу, равно как отсутствие в нормативном правовом акте норм, устанавливающих возможность и порядок получения такой информации. В проведении рассматриваемого действия основную роль играют метод опережающей информации и нормативный анализ;

6) оценка соблюдения порядка принятия нормативного правового акта.

Нормативные правовые акты должны приниматься с соблюдением и в рамках определенных процедур, предусматривающих проведение правовой экспертизы, разного рода согласований, виз и т. д.

Нарушения порядка принятия нормативного правового акта, выявляемые посредством нормативного анализа, могут выражаться:

- в принятии подзаконного нормативного правового акта без обязательного согласования (визы) другого органа государственной власти;

- в принятии нормативного правового акта без обязательной экспертизы, когда ее проведение необходимо в силу закона (ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе");

- в принятии нормативного правового акта без учета мнения профсоюзов в установленных законом случаях (ст. 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности");

- в издании одностороннего ведомственного нормативного правового акта вместо совместного;

- в нарушении внутреннего порядка принятия ведомственного нормативного правового акта;

- в нарушении порядка вступления в силу нормативного правового акта;

- в принятии нормативного правового акта структурным подразделением или территориальным органом федерального органа исполнительной власти;

- в подписании подзаконного нормативного правового акта не руководителем либо лицом, исполняющим его обязанности, а иным лицом;

- в нарушении установленной структуры и реквизитов подзаконного нормативного правового акта;

- в издании нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти в виде писем и телеграмм.

Далее необходимо оценить, может ли нарушение порядка принятия нормативного правового акта способствовать реализации коррупциогенных норм;

7) проверка нормативного правового акта на юридико-лингвистическую коррупциогенность.

Эксперту необходимо методом нормативного анализа оценить качество проекта нормативного правового акта на наличие юридико-лингвистической коррупциогенности. Такую коррупциогенность создают:

- использование неясных, не устоявшихся формулировок, терминов и понятий;

- наличие в проекте нормативного правового акта категорий оценочного характера;

- обозначение одних и тех же явлений разными терминами;

- неопределенность порядка выполнения нормативного требования;

8) установление возможных коррупционных практик, основанных на коррупционных факторах, выявленных в проекте нормативного правового акта.

Действия по установлению возможных коррупционных практик являются факультативными. Вместе с тем они нередко усиливают результаты проведенного анализа указанием на конкретные проявления коррупции, которые может повлечь наличие коррупционных факторов в тексте нормативного правового акта. Рассматриваемые действия следует проводить с использованием метода экстраполяции.

В настоящее время методики анализа коррупционных практик, основанных на несовершенстве законодательства, еще не получили достаточного распространения. Здесь должен помочь главным образом опыт эксперта. Так, определяет следующие возможные виды анализа коррупционных практик:

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35