- законодательство о банкротстве (институциональный конфликт функций регулирующего органа, несовершенство процедуры банкротства, широкие полномочия регулирующего органа);
- законодательство, регулирующее импортно-экспортные операции (стремление преодолеть завышенные требования нормативных актов);
- таможенное законодательство (несовершенство таможенных процедур, порядка привлечения правонарушителя к ответственности, избыточные таможенные процедуры);
- законодательство о валютном контроле (стремление преодолеть завышенные требования нормативных актов) <1>.
--------------------------------
<1> См.: , , Южаков эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / Под ред. . М.: Статут, 2004. С. 51.
По нашему мнению, указанный перечень должен быть расширен, прежде всего за счет нормативных правовых актов, регламентирующих отношения по распределению бюджетных средств. По данным Генеральной прокуратуры, практика прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего закупки для государственных и муниципальных нужд, свидетельствует, что в этой сфере существуют серьезные предпосылки для коррупционных проявлений <1>. По этой причине законодательство о закупках для государственных и муниципальных нужд также должно быть включено в перечень потенциальных источников коррупции.
--------------------------------
<1> См.: Стенограмма круглого стола Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по безопасности на тему: "Законодательные и иные меры предупреждения коррупции в системе закупок для государственных и муниципальных нужд". Здание Государственной Думы. Зал 830. 11 сентября 2007 г. 11 ч.
Серьезные предпосылки для коррупционных проявлений могут содержаться в законодательстве, регламентирующем оказание бесплатных государственных услуг, а именно в законодательстве об образовании (доступ к учебе), о социальном обеспечении (полномочия по становлению льгот, субсидий, допуску к медицинской помощи, доступу на рынок труда и т. д.).
Несовершенство норм корпоративного законодательства повлекло возникновение такого негативного фактора социально-экономической жизни, как рейдерство; а оно сопровождается покрывательством незаконных действий рейдеров, давлением на собственника имущества, являющегося объектом недружественного поглощения, затягиванием процесса восстановления прав и т. д.
В случае если анализируемый проект нормативного правового акта предусматривает регламентацию отношений, агентами в которых выступают чиновники, а контрагентами - граждане и организации, а также отношений, связанных с распределением бюджетных средств, оказанием бесплатных государственных услуг, эксперту посредством функционального анализа следует:
- определить все полномочия государственного органа, которые могут быть связаны с наложением на граждан и юридических лиц требований и ограничений;
- определить все полномочия государственного органа, которые могут быть связаны с распределением бюджетных средств, оказанием бесплатных государственных услуг;
- оценить, какие из полномочий предоставляют государственному служащему возможность выбора альтернативных вариантов поведения; проверить наличие четких критериев выбора того или иного варианта поведения;
4) нарушение правил юридической техники. Эксперту (специалисту) необходимо методом нормативного анализа оценить качество проекта с позиции соблюдения в нем правил юридической техники.
К числу основных общих правил юридической техники чаще всего относят:
а) наиболее полное, адекватное выражение воли законодателя;
б) рациональную организацию и логическую последовательность изложения нормативных предписаний;
в) отсутствие пробелов и противоречий в нормативных правовых актах и во всей системе законодательства;
г) краткость и компактность изложения правовых норм при достаточной глубине и всесторонности содержания;
д) ясность, простоту и доступность языка нормативных правовых актов, точность и определенность используемой терминологии;
е) сведение к минимуму количества нормативных правовых актов по одному и тому же вопросу в интересах лучшей обозримости материала, облегчения пользования им;
ж) своевременное обнародование и вступление в силу законов и других правовых актов в соответствии с установленным порядком <1>.
--------------------------------
<1> См.: Денисов техника: теория и практика // Журнал российского права. 2005. N 8. С. 86 - 96.
Вместе с тем качество норм проектов не всегда соответствует указанным требованиям. В ряде случаев использование формулировок с неясным содержанием детерминирует коррупционные проявления. Недочеты лингвистического характера позволяют чиновнику варьировать свое усмотрение в зависимости от сложившейся ситуации.
По завершении общей оценки проекта нормативного правового акта эксперту следует зафиксировать недостатки, указывающие на его коррупциогенный потенциал.
2. Оценку проекта нормативного правового акта по существу предлагается проводить в составе следующих действий:
1) проверка соблюдения иерархии нормативных правовых актов. Результаты ее несоблюдения - принятие нормативного правового акта "сверх компетенции", а также могут быть нормативные коллизии. Принятие подзаконного нормативного правового акта "сверх компетенции" выражается в подзаконном регулировании вопросов, которые должны регулироваться либо на уровне закона, либо подзаконным нормативным правовым актом более высокого уровня.
Нормативные коллизии характеризуются противоречиями между различными правовыми актами, а также между отдельными правовыми нормами в рамках одного нормативного правового акта. Наличие нормативных коллизий позволяет должностным лицам произвольно выбирать норму, подлежащую применению в конкретном случае, что способствует коррупционным проявлениям. На данном этапе оценки на коррупциогенность следует применять метод системного анализа, что обусловлено необходимостью учета системных связей отдельных норм, положений, соединяющихся в рамках анализируемого нормативного правового акта;
2) проверка правильности определения компетенции органов власти и должностных лиц. В науке административного права компетенция определяется "как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел" <1>. В юридической литературе компетенцию рассматривают в качестве сложного явления, состоящего из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся: нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение <2>.
--------------------------------
<1> Тихомиров компетенции. М., 200. С. 55.
<2> См.: Тихомиров право и процесс: Полный курс. Изд. 2-е. М.: Изд-во , 2005. С. 188.
Проверку правильности определения компетенции целесообразно проводить с использованием метода функционального анализа.
Принятие того или иного нормативного правового акта органом государственной власти должно соответствовать его компетенции. Для проверки указанного соответствия необходимо проанализировать статутный акт, устанавливающий компетенцию органа исполнительной власти (закон, положение об органе).
При рассмотрении проектов подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов публичной власти, особое внимание следует уделять их компетенции. Коррупционными элементами являются:
- широкие регулирующие полномочия;
- завышенные полномочия;
- полномочия, допускающие неправомерные толкования;
- установление компетенции по формулам "вправе", "может";
- параллельные полномочия;
- совмещение полномочий по разработке нормативных правовых актов и контролю их применения;
- нечеткие основания и сроки принятия решений;
- завышенные требования для исполнения прав субъектами правоотношений (сложные/неопределенные условия, существенные затраты лиц, действующих в границах закона);
- отсутствие/неприменение административных процедур.
Коррупционным проявлениям способствует возможность расширительного толкования компетенции органа, расплывчатость при определении сферы его деятельности. Например, включение в подзаконные нормативные правовые акты формулировок "уполномочен по иным вопросам", "орган вправе", "и иные полномочия", "уполномоченное должностное лицо может". Приводимые формулировки могут относиться ко всем видам полномочий: контрольным, разрешительным, регистрационным, нормотворческим и т. д.
Право и обязанность для государственного органа образуют полномочие. Дробление прав и обязанностей в нормативных формулах создает иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его либо осуществлять по собственному усмотрению). Указанная иллюзия выражается в произвольном расширении пространства свободного усмотрения должностных лиц и способствует коррупции.
На практике достаточно часто встречаются примеры нарушения компетенции субъектов государственного управления. К типичным нарушениям компетенции относятся:
а) присвоение властных полномочий;
б) превышение полномочий;
в) прямое и косвенное вмешательство в компетенцию;
г) нарушение процедур;
д) ошибочные и незаконные решения;
е) невыполнение отдельных функций;
ж) непринятие решений, бездействие;
з) необеспеченность компетенции материально-финансовыми, кадровыми и иными ресурсами;
и) воспрепятствование деятельности, давление <1>.
--------------------------------
<1> См.: Правоприменение: теория и практика / Отв. ред. . М.: Формула права, 2008. С. 96.
Правовой статус государственных (муниципальных) служащих составляют их права, обязанности, гарантии, а также ответственность. На предотвращение коррупции направлена система запретов и ограничений, предъявляемых к государственным (муниципальным) служащим и установленных законодательством о государственной и муниципальной службе.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 |
