--------------------------------
<1> См. подробно: Правоприменение: теория и практика. М.: Формула права, 2008.
Необходимо наладить систематическое изучение и наблюдение за реализацией законов и иных актов. Этому помогает знание основных принципов их реализации.
Во-первых, этот процесс должен быть непрерывным и включать все стадии: информирование, знание закона, принятие решения "во исполнение", применение норм, контроль, оценку эффективности.
Во-вторых, для выполнения законов необходимо использовать комплекс средств - юридических, экономических, социально-психологических, организационных. Нельзя ограничиться каким-либо одним средством, поскольку это не позволит выявить весь потенциал закона.
В-третьих, в реализации закона должны участвовать все субъекты, предусмотренные его нормами, - представительные органы, администрация, исполнительные органы, суды, предприятия и учреждения, граждане и их общественные объединения, средства массовой информации и др. Нельзя ограничивать круг участников отдельными органами либо органами одного уровня.
В-четвертых, реализация закона должна быть системной, то есть охватывать ряд однородных законов и их норм, согласовывать меры по их выполнению. Изолированное применение норм одного закона гораздо менее эффективно и может привести к неверному пониманию его смысла.
Важен социально-психологический аспект реализации закона.
Большое значение имеет информированность населения в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <1>.
--------------------------------
<1> Вступает в силу с 1 января 2010 г.
Важное значение имеет принятие решений в соответствии с законом. Рекомендуется дать оценку собственных решений, актов с точки зрения соответствия их принятому закону, отменить или изменить устаревшие решения и их отдельные пункты; подготовить и принять на основе закона местные регламентирующие акты. Эти акты не должны противоречить друг другу, а решения в последующем необходимо принимать в соответствии с ними.
Целесообразно принимать конкретные меры по реализации закона, относящегося к сфере деятельности представительного органа, администрации, предприятия, организовывать его изучение, вносить коррективы в положения о структурных подразделениях, должностные инструкции, издавать приказы с выработкой плана мероприятий по линии всех или многих служб, давать конкретные поручения, проводить инструктаж и т. п.
Для обеспечения системности в применении законов необходимо:
а) держать в поле зрения все акты и нормы, относящиеся к данной теме (вопросу);
б) применять нормы во взаимосвязи;
в) составлять целевые комплексные программы для реализации однородных законов и их норм;
г) давать верное толкование схожих законодательных положений;
д) своевременно выявлять противоречия норм.
Общественное свойство закона диктует и еще одно требование к реализации его норм. Имеется в виду правильное регулирование одного фактического отношения двумя и более нормами разных законодательных актов. А такое совпадающее или совмещенное регулирование встречается довольно часто вследствие обширности законодательного массива, принятия законов в разные периоды, неодинаковых взглядов, позиций законодателей. Возникает коллизия правовых норм как отношение между нормами, выступающее в форме различия или противоречия при регулировании одного фактического отношения. Каковы причины коллизий? Есть объективные, не зависящие от воли законодателя, например динамика правоотношений во времени, в пространстве, реальное изменение отношений, множественность нормотворческих органов. Есть и субъективные - нечеткость определения правотворческой компетенции, явная нехватка информации об урегулированности тех или иных отношений и др.
Один из способов разрешения юридических коллизий - коллизионные нормы, то есть нормы, специализирующиеся в так называемой коллизионной сфере. С их помощью разрешаются прежде всего коллизии, возникающие в правовой системе, в законодательстве по объективным причинам; устраняется также столкновение норм как следствие ошибок, непоследовательности действий нормотворческих органов.
Поэтому важны порядок реализации закона, подзаконных актов и способы оценки эффективности деятельности государственных органов и организаций, служащих. Рекомендуется использовать следующие источники информации для оценки действия законов и подзаконных актов:
- доклады Совета Федерации о состоянии и развитии законодательства;
- доклады о состоянии законодательства субъектов РФ;
- доклады о выполнении показателей деятельности Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти;
- отчеты и информации государственных органов о выполнении законов;
- данные государственной статистики;
- функциональные информационно-аналитические материалы МВД России, Генеральной прокуратуры, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Счетной палаты РФ, контрольно-надзорных органов;
- рекомендации научных учреждений;
- обобщенные данные социологических опросов, итогов рассмотрения жалоб, обращений граждан, публикации в СМИ;
- обобщенные данные судебной статистики, публикуемые в Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ, Бюллетене Верховного Суда РФ, Вестнике Конституционного Суда РФ. Информация о деятельности судов общей юрисдикции доступна с помощью автоматизированных систем и баз данных.
Требуется проводить анализ судебных исков в адрес органа, его реакции на удовлетворенные иски, анализ собственных исков к другим органам (организациям) и реакции на них.
Для обеспечения реализации закона необходимо использовать комплекс средств.
Социально-психологические средства включают достоверную правовую информацию, понимание цели закона, знание норм закона, установку действовать в соответствии с законом, мотивацию правомерного поведения.
Организационные средства - изменение структуры органа, организации, штатного расписания, повышение квалификации кадров, совершенствование связей структурных подразделений, взаимоотношений с другими органами (организациями), разработку планов реализации закона.
Функциональные средства - уточнение состава функций органа, их распределение, объем и характер полномочий, использование норм закона как способа решения задач.
Юридические средства включают: правильный выбор закона и норм, относящихся к решению задачи или рассматриваемому вопросу; изменение и отмену подзаконных актов; соблюдение пределов принятия ведомственных актов; обеспечение условий принятия локальных актов; определение оснований выбора вариантов правомерных действий; последовательную реализацию статусов юридических лиц и граждан; использование административных регламентов и иных процедур.
Материально-финансовые средства включают выделение финансовых средств, целевое бюджетное финансирование, привлечение иных средств, правильное использование государственного и муниципального имущества.
Важны позитивные показатели действия закона. К таковым можно отнести использование норм закона:
- для определения статуса органа и разработки положения, планов и программ, административных регламентов;
- для установления статусов государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов;
- для определения границ служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;
- для обеспечения участия граждан и общественных объединений в обсуждении проектов решений, контроле и т. п.;
- для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах компетенции;
- как оснований совершения юридических действий.
Реализация подзаконных актов означает:
- строгое соблюдение норм закона и принятие актов в соответствии с его целями и содержанием, конкретными предписаниями, по собственной инициативе в пределах компетенции, по поручению вышестоящих органов, по обращениям граждан и организаций, по материалам контроля и правового мониторинга;
- содействие принятию правомерных локальных актов;
- строгую подзаконность оперативных указаний, распоряжений и устных решений;
- подготовку, оформление и использование юридических документов (финансовых, аналитических и расчетных материалов, отчетов и т. п.);
- совершение управленческих и иных действий в соответствии с компетенцией (совещания, заседания, выезды на места, координация, проверки, финансовые операции и т. п.);
- обеспечение условий деятельности подведомственных и иных организаций (учреждений) по оказанию публичных услуг;
- заключение и выполнение соглашений с бизнес-структурами;
- предоставление публичной информации о деятельности и доступ к ней;
- реагирование на внешние правовые акты (в том числе прокурорские и судебные решения) и материалы общественных институтов.
Для анализа результатов действия закона целесообразно выявить типичные нарушения законов:
а) принятие решений вопреки закону;
б) неверное толкование норм;
в) действия вопреки закону;
г) вмешательство в компетенцию;
д) ограничения прав граждан;
е) неиспользование норм закона;
ж) непринятие решений в соответствии с законом;
з) ошибочное применение норм;
и) неполное, несистемное применение.
Важно установить причины нарушений законов:
а) экономические факторы;
б) политическая нестабильность;
в) плохая работа государственных органов;
г) неприменение мер ответственности;
д) низкое качество норм закона;
е) бессистемное принятие законов;
ж) невысокая правовая культура граждан.
Необходимо проводить анализ служебного поведения работников государственных и муниципальных органов, учреждений и предприятий. Не допуская абсолютизации сугубо документальных аспектов анализа коррупциогенности нормативных правовых актов, особо выделим поведенческий аспект. Речь идет об анализе и оценке служебного поведения лиц, участвующих в подготовке, принятии и реализации правовых актов, и лиц, причастных к этой деятельности. Здесь оправданны три критерия.
Во-первых, правильное и четкое правовое регулирование статуса государственных служащих в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статуса муниципальных служащих в соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Реализация положений названных Законов и норм Трудового кодекса РФ служит основой для разработки должностных и служебных контрактов, в которых наиболее важно - закрепление их прав и обязанностей и обеспечение соблюдения законодательства. Недооценка этого элемента статуса служащих служит потенциальным фактором коррупциогенности.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 |
