Братусь ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.206

как в праве на иск, так и в праве на жалобу надо различать два явления – материально-правовое и процессуальное. Не следует смешивать право на жалобу с правом на ее предъявление (подачу)[307][17].

Реализация права на жалобу регламентирована существующим порядком рассмотрения жалоб. Однако регламентация менее совершенна, более зыбка и менее определенна, чем осуществление права, регулируемое гражданско-процессуальными нормами. Здесь нет необходимости аргументировать это положение, оно общеизвестно, рассмотрено и обосновано в юридической литературе. Это признают и административисты, специально исследовавшие проблему соотношения административной и судебной юрисдикции в области охраны прав граждан СССР[308][18].

Несмотря на улучшения, наметившиеся в последние годы после принятия Указа от 12 апреля 1968 г. в организации рассмотрения жалоб, результативности принятых по ним мер, недостатки, отмеченные в Указе, в полной мере не устранены. Проверки, проведенные после вступления Указа в силу, показали (это видно также из публикуемых в прессе материалов), что нередко установленные законом сроки рассмотрения жалоб нарушаются, в ряде учреждений и ведомств плохо осуществляется проверка исполнения принятых по жалобам решений, имеют место случаи

Братусь ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.207

нарушения требования о запрете передачи жалобы на рассмотрение органов и должностных лиц, на действия которых принесена жалоба; вместо глубокого проникновения в существо дела наблюдаются факты формальной отписки по жалобам.

Недостатки административного порядка разбирательства жалоб уже давно привлекли к себе внимание. На протяжении ряда лет в литературе неоднократно выдвигались предложения расширить круг административных дел, подведомственных суду. Многие юристы пришли к правильному выводу, что лучшей формой проверки законности действий должностных лиц и органов в области административного управления является судебная проверка[309][19].

Необходимость расширения круга административных дел, подлежащих судебной юрисдикции, признают не только теоретики права, но и ряд административистов. Среди сторонников этого мнения наметилось два направления. Одни предлагают решить вопрос радикальным образом— передать на рассмотрение суда все жалобы, в которых содержится требование о восстановлении права, нарушенного незаконными, по мнению жалобщика, действиями администрации, и тем самым

Братусь ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.208

упразднить административный порядок проверки законности индивидуальных административных актов[310][20].

Другие авторы предлагают лишь расширить перечень административных споров, рассматриваемых в судебном порядке. Они признают, что судебный порядок в большей мере гарантирует права и интересы граждан и в большей степени, чем административный, содействует укреплению законности в государственном управлении, но лишь по определенному кругу дел, которые, по мнению сторонников этой точки зрения, созрели для судебного рассмотрения.

Предлагают, в частности, подчинить судебной юрисдикции обжалование решений: о назначении пенсий; о выплате пособий беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям; по налогам и налоговым льготам; об отказе в прописке в жилых помещениях; об отказе в предоставлении жилого помещения в связи с нарушением жилищным органом порядка очередности (что нередко должно быть связано с признанием судом недействительным ордера, выданного с нарушением этого порядка); о наложении иных (кроме штрафа) административных взысканий; о лишении права пользования земельным участком и некоторых других решений административных органов[311][21].

Иное дело, если бы на суд была возложена функция проверки целесообразности оспариваемых актов, хотя и принятых в рамках закона, но с учетом

Братусь ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.209

того, что закон предоставляет органу, в компетенцию которого входит принятие акта, известную самостоятельность в выборе того или иного решения. Конечно, и в этом случае фактический состав определенной ситуации мог бы также послужить критерием признания или непризнания акта законным.

Нельзя, однако, отрицать, что решение спора о целесообразности акта могло бы поставить суд над администрацией, а это было бы неправильно. Во всяком случае, в настоящее время ставить вопрос о таком расширении компетенции суда преждевременно.

Иное дело – подчинение суду споров о законности акта. Никаких оснований опасаться того, что суд будет в этих случаях вмешиваться в деятельность администрации, нет, ибо решается лишь один вопрос – о соответствии или несоответствии акта закону[312][22].

При этом необходимо иметь в виду следующее. Некоторые авторы предлагают расширить круг рассматриваемых судом административных дел путем включения в него гражданских дел, связанных с требованием, предъявляемым истцом к органу управления, или с требованием органа управления к ответчику. В качестве примеров приводят: иски об аннулировании ордера, выданного на занимаемое другим лицо, м жилое помещение; на обжалование в судебном порядке отказа в согласии жилищного органа на обмен; иски, связанные с отказом наймодателя заключить договор жилищного найма с совершеннолетним членом семьи или с отказом заключить договор с граждани-

Братусь ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.210

ном, проживающим в одной квартире, в случае объединения их в одну семью и т. д.[313][23]

Правы не эти авторы, а те цивилисты-процессуалисты, которые подчеркивают, что осуществляемая в приведенных случаях проверка законности действий администрации необходима для решения судом спора о праве гражданском (в других случаях – о праве семейном, трудовом и т. д.). Поэтому никаких дополнительных указаний в законе об отнесении указанных споров к судебной юрисдикции по делам, возникшим из административных правоотношений, не требуется. Эти споры разрешаются как споры о праве гражданском в порядке искового производства. Иное дело – контроль, осуществляемый судом за законностью и обоснованностью акта управления, порождающего лишь административное правоотношение.

Детальному рассмотрению подверглись предложения, направленные на расширение круга споров, подлежащих судебной юрисдикции по делам, возникающим из административных правоотношений, в обстоятельной монографии об административной юстиции. Он убедительно показал, что дела, осложненные лежащими в их основе гражданскими правоотношениями, решаются в порядке обычного искового производства, ибо речь идет о споре гражданском, о защите субъективных гражданских прав, хотя при этом рассматривается вопрос о действительности или недействительности административного акта, являющегося, если он правомерен, юридическим фактом для возникновения спорного правоотношения (Чечот юстиция. Л., 1973, с. 91—92). «Всякое нарушение административными дей-

Братусь ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.211

ствиями прав, – правильно пишет , – может повлечь за собой возникновение спора о праве гражданском» (там же, с. 81).

– последовательный сторонник отнесения к судебной юрисдикции лишь определенного круга дел, вытекающих из административных правоотношений. Такая юрисдикция распространяется на эти дела, когда затронуты субъективные права и охраняемые законом интересы граждан. Если же возникновение субъективных прав основано на свободном «усмотрении» администрации либо жалоба претендует на то, чтобы суд обеспечил реализацию правоспособности жалобщика в субъективные права, нет места для судебной юрисдикции. Отсюда делается вывод, что ни отказ в прописке, ни отказ органа, соответствующего по его усмотрению в назначении пенсии, ни отказ в трудоустройстве инвалида, в производстве капитального ремонта жилого помещения не могут быть обжалованы в судебном порядке (там же, с. 97—99).

Второй критерий, которым, по мнению , необходимо руководствоваться при решении вопроса о том, какие споры по административным правоотношениям должны быть отнесены к ведению суда, – это состояние законности в соответствующей отрасли государственного управления и значение нарушаемых субъективных прав на данном этапе развития социалистического общества. Там, где административный порядок обеспечивает охрану прав и интересов граждан и интересы государства, по мнению , нет необходимости прибегать к судебной юрисдикции. Там же, где наблюдается известное неблагополучие, например при рассмотрении жалоб о назначении пенсий, следует подчинить рассмотрение жалоб суду (там же, с. 100—103). В заключение своего анализа предлагает довольно продуманную классификацию жалоб, вытекающих из административных правоотношений, подлежащих судебному контролю (там же, с. 108—110).

Соглашаясь в основном с принципиальными соображениями, на которых основывает свои выводы и предложения, мы хотим высказать лишь два замечания. Едва ли будет правильно, руководствуясь состоянием дел (уровнем законности и значением нарушенных субъективных прав) на сегодняшний день, решать вопрос о подчинении или неподчинении суду споров по делам, возникающим из административных правоотношений. Сегодня отказы о зачислении детей в детские сады и интернаты почти отсутствуют, но завтра они могут появиться. Вопрос надо решать принципиально. Ведь споров в суде в связи с невключением в списки избирателей нет, однако отсюда неправильно делать вывод об отмене судебного порядка рассмотрения жалоб по этим делам. Второе замечание относится к административным актам, в основе которых лежит административное «усмотрение». Усмотрение тоже определено рамками закона. , например, возражает против рассмотрения судебной юрисдикции на жалобы об отказе в прописке. Но ведь основания для прописки с теми или иными отклонениями от общего правила определены в этом правиле. И было бы разумно и справедливо, если бы основания отказа в прописке в случае спора могли бы быть проверены судом.

Что же касается того, необходим ли для осуществления судебного контроля за законностью индивиду-

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44