Формирование местных бюджетов в современных условиях (стр. 4 )

В доходах городских и сельских поселений более половины (51,3%) занимают межбюджетные трансферты (без учета средств из фондов компенсации). В этой связи их бюджеты являются наиболее зависимы от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

В доходах муниципальных районов играют наибольшую роль субвенции, поступающие из фондов компенсаций. Таким образом, основная доля субвенции из региональных фондов компенсации, в том числе субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти поступает в бюджеты муниципальных районов и городских округов, из чего следует, что указанные полномочия закрепляются за данными типами муниципальных образований.

Основной объем поступлений налоговых доходов за 9 месяцев 2006 г. обеспечивается за счет налога на доходы физических лиц и составляет 84% от общего их объема.

В рамках межбюджетного регулирования субъектами Российской Федерации активно используется такой инструмент, как закрепление на долгосрочной основе единых нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, что регламентировано статьей 58 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно данным мониторинга средний норматив отчислений от налога на доходы физических лиц составил 16%, что говорит о том, что субъекты РФ, закрепили за местными бюджетами нормативы отчислений 10 и более процентов, тем самым выполняя требования бюджетного законодательства.

Согласно данным мониторинга в бюджетах 36% субъектов Российской Федерации из числа обследованных предусмотрены доходы от применения самообложения граждан. Однако погоды они не делают. Доля указанных средств составляет от 0,1 (Краснодарский край) до 38 (Липецкая область) процентов неналоговых доходов местных бюджетов, полученных за 3 квартал 2006 г.

В целях улучшения финансовой обеспеченности муниципальных образований, целесообразно рассмотреть возможность внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ, предусматривающих:

–внесение дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающих введение главы 32 «Налог на недвижимое имущество» (введение местного налога на недвижимость);

– увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований.

– повысить роль и значение налога на имущества физических лиц, так как доля поступлений от этого налога остается незначительной;

- закрепление за муниципальными бюджетами доли отчислений от налога на прибыль;

– отнесение транспортного налога к местным налогам и зачисление поступлений от данного налога в бюджеты муниципальных районов и городских округов по нормативу 100%, т. к. вопросы содержания и строительства транспортных инженерных сооружений в границах поселения, муниципальных районов, городского округа, за исключением дорог общего пользования федерального и регионального значения, являются их полномочиями[4];

– компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с установлением в Налоговом кодексе РФ льгот по уплате региональных и местных налогов;

– сокращение перечня налогоплательщиков из числа юридических лиц, которые освобождаются в Налоговом кодексе РФ от уплаты земельного налога в отношении используемых ими земельных участков;

– установление нормативов отчислений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения организациями и индивидуальными предпринимателями, в бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений (по 45%).

Данные предложения носят рекомендательный характер, кроме первого. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2007 г.» была поставлена задача «завершить разработку и принятие нормативных правовых актов, устанавливающих основы и процедуры массовой оценки недвижимости в целях обеспечения введения единого местного налога на недвижимость взамен существующих ныне земельного и имущественного налогов (с физических лиц и организаций) с 2009 года».

Вместе с тем, в целях введения налога на недвижимость необходима разработка проекта федерального закона, предусматривающего создание единого государственного кадастра объектов недвижимости. Кроме того, важно определить порядок проведения массовой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения.

Без обеспечения роста доходной базы муниципальных образований проблему устойчивого развития местного самоуправления в России решить не удастся.

Одним из ключевых моментов, внесенных новым бюджетным законодательством в практику организации бюджетных отношений, который должен лечь в основу разграничения бюджетных полномочий, планирования и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, является понятие «расходные обязательства»

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам
, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).

Расходное обязательство следует рассматривать как совокупность обязательств публичной власти:

по правовому регулированию (рамочному или детальному);

финансированию;

предоставлению тех благ и (или) услуг, которые данным расходным обязательством предусмотрены.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам;

принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Таким образом, расходные полномочия органов местного самоуправления включают полномочия по решению вопросов местного значения, т. е. собственные полномочия, и переданные государственные полномочия, федеральные и региональные.

1.3.1 Вопросы местного значения и расходные полномочия

Возникновение расходных обязательств в нормативном правовом порядке на местном уровне должно быть установлено уставом муниципального образования, исходя из закрепленного в нем перечня вопросов местного значения, а также структуры и компетенции органов местного самоуправления. При этом необходимо учитывать, что вопросами местного значения являются именно организация предоставления бюджетных услуг или само предоставление этих услуг. Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг и результаты предоставления бюджетных услуг. Соответственно, мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является не только своевременность и объемы бюджетного финансирования, но и качество предоставленных бюджетных услуг.

Рассматривая вопросы местного значения необходимо отметить, что для их реализации могут применяться различные механизмы. То, что тот или иной вопрос отнесен к вопросам местного значения того или иного типа муниципалитетов, означает лишь, что никакие другие уровни власти заниматься решением этого вопроса не обязаны. Однако отнесение вопроса к компетенции, например, поселения не означает, что решение вопроса должно финансироваться из бюджета поселения. В законе вопросы местного значения сформулированы с использованием различных понятий - «обеспечение», «организация», «создание условий». Тем самым указывается, что полномочия по решению вопросов местного значения распространяются на большой круг мероприятий и не сводятся к прямому бюджетному финансированию.

Так, реализация части вопросов местного значения требует только правового обеспечения без предоставления финансовых средств из бюджета, т. е. выполнение только регулирующей и контрольной функций. К таким вопросам местного значения можно отнести:

1)  создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.

Механизм реализации другой части вопросов местного значения требует правового обеспечения и административного (организационно-распорядительного) регулирования. При этом выделение финансовых средств из бюджета поселения может как предусматриваться, так и нет. К таким вопросам местного значения можно отнести:

1)  создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения;

2)  создания условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания и т. д.

Строго говоря, наличие муниципальных организаций не противоречит законодательству, но нахождение их в муниципальной собственности целесообразно только в тех случаях когда отсутствуют развитые рыночные структуры в этой сфере деятельности. Более целесообразным представляются именно создание условий (благоприятного инвестиционного климата конкурентной среды) для привлечения к обслуживанию населения организаций других форм собственности.

В данном случае представительный орган поселения может поручить местной администрации заключить договора с хозяйствующими субъектами об оказании услуг населению, используя механизм муниципального заказа в крайнем случае для решения данных вопросов местного значения. Деятельность органов местного самоуправления в этом случае заключается в организации взаимодействия и координации деятельности рыночных структур и органов местного самоуправления в этих сферах.

Следующая группа вопросов местного значения требует правового обеспечения и выделения средств из бюджета поселения для их реализации. Это касается, прежде всего, вопросов местного значения по обеспечению безопасности проживания на территории МО, которые целесообразно рассматривать в комплексе.

Наиболее важная часть вопросов местного значения требует не только правового обеспечения, но и выделения средств из бюджета поселения на содержание учреждений социальной сферы, включающее содержание работников данных учреждений и содержание муниципального имущества. К ним можно отнести муниципальные учреждения образования, здравоохранения и культуры.

Решение этих вопросов невозможно без создания (принятия в собственность, сохранения в муниципальной собственности) соответствующих муниципальных учреждений. Поэтому местная администрация должна выполнять в данной сфере значительное количество функций: содержание учреждений (финансирование ремонта, коммунальных услуг, заработной платы, закупки инвентаря; возможно, выполнение функций централизованной бухгалтерии и т. п.), назначение их руководителей, текущее методическое обеспечение, и в целом выполнение всех функций собственника в отношении созданных ими учреждений.

Отдельные вопросы местного значения могут носить межмуниципальный характер.

Непременным условием признания расходного обязательства по вопросам местного значения является пункт в решении представительного органа муниципального образования (договоре) следующего содержания: «Вопрос местного значения (часть вопроса местного значения) является расходным обязательством поселения и финансируется из бюджета поселения».

Органы местного самоуправления могут брать на себя и иные расходные полномочия, если они не связаны с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в результате проводимой реформы местного самоуправления происходит сокращение функций муниципальных администраций районов за счет внедрения двухуровневой модели местного самоуправления, а главное, исчезает необходимость сохранения в муниципальной собственности районов значительного числа муниципальных предприятий и учреждений, не считая, конечно, муниципальных учреждений социально-культурной сферы.

В этих условиях местные администрации должны преимущественно осуществлять функции, свойственные всем органам публичной власти, а именно: регулятивные, административные (организационно-распоряди­тельные) и контрольные, а также предоставлять публичные услуги населению (выдача информационных материалов, справок, разрешений и других документов).

Однако при этом надо иметь в виду следующее. Расходные обязательства муниципального образования по вопросам местного значения возникают в результате принятия нормативно-правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения и заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам. (См. Приложение 2[5])

Муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер (см. статью 2 Закона ).

Иными словами, статьи 14-16 Закона определяют вопросы местного значения, относящиеся к компетенции органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов. При этом в условиях переходного периода до 1.01.09 г. субъекты Федерации имеют право на поэтапную – по мере готовности – передачу вопросов местного значения вновь образованным поселениям. (См модельный правовой акт субъекта РФ, разработанный Минрегионом – Приложение 3) Но финансовые обязательства у МО возникнут лишь по тем вопросам местного значения, по которым будут приняты соответствующие муниципальные правовые акты. Соответственно, и ответственность органов местного самоуправления будет ограничена вопросами местного значения, по которым приняты муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 3 статьи 7 Закона , муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, первостепенная задача органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, после принятия Уставов муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года , заключается в принятии решений представительных органов муниципальных образований об установлении расходных обязательств муниципального образования по вопросам местного значения.

Однако здесь не все так просто. Принятие Федерального закона от 01.01.01 г. , внесшего изменения в перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, привело к тому, что и поселения и муниципальные районы в настоящее время имеют ряд одинаковых полномочий.

Так, за поселениями в соответствии с данным Законом были сохранены либо дополнительно закреплены такие вопросы местного значения, как организация библиотечного обслуживания населения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития физической культуры и массового спорта, для развития местного традиционного народного художественного творчества; содействие в развитии сельскохозяйственного производства; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью. В то же время на уровне муниципальных районов были добавлены такие вопросы местного значения, как организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, а также создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, входящих в состав муниципального района; обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта и т. п.

Очевидно, что если, например, в случае библиотечного обслуживания населения еще возможно провести разграничение между межпоселенческими и поселенческими библиотеками (хотя в законодательстве подобного разделения не проводится), то в большинстве других вопросов местного значения четко разграничить полномочия между районом и поселением становится невозможным.

Аналогичные проблемы возникли и с разграничением полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это касается, например, полномочий в сфере сельскохозяйственного производства. В соответствии с принятыми поправками органы публичной власти поселений должны содействовать развитию сельскохозяйственного производства, муниципальных районов - создавать условия для развития, а субъектов Федерации - оказывать поддержку сельскохозяйственному производству. Такие трактовки явно требуют дальнейшего уточнения перечня вопросов.

Объективно это способствует размыванию ответственности за предоставление услуг населению. Кроме того, возникают проблемы при разграничении имущества, так как одно и то же имущество оказывается необходимым для реализации вопросов местного значения как поселениям, так и муниципальным районам. Чаще всего при разрешении этих вопросов ущемляются права местных органов власти поселений.

Кроме вопросов местного значения важную роль в формировании расходных полномочий МО играют переданные им полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления иных муниципальных образований.

1.3.2 Осуществление органами местного самоуправления полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления иных муниципальных образований

1.3.2.1 Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом от 6 октября 2003 года к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

По итогам мониторинга, проведенного Минфином, МО в 2006 году были переданы следующие полномочия.

Таблица 6

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемые в соответствии с законами субъектов РФ муниципальным образованиям (кол-во субъектов РФ)

По итогам первого полугодия 2006 г. расходы бюджетов муниципальных образований на исполнение отдельных государственных полномочий составили 35% всех произведенных расходов. В структуре расходов бюджетов МО доля расходов муниципальных районов на исполнение делегируемых полномочий значительно превосходит средний показатель и составляет около 40% всех расходов.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20