Административное право России (стр. 1 )

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Уральский юридический институт

Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Кафедра административного права
и административной деятельности органов внутренних дел

АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРАВО РОССИИ

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Курс лекций

Екатеринбург

2008

ББК 67.401

Т666

Курс лекций основан на актуальных нормативных актах (с учетом новейших изменений) и большом количестве иных источников разнообразного характера, что позволит сориентировать учащихся в законодательстве и литературе по каждому конкретному вопросу. Темы сконструированы и взаимосвязаны в переходе от более общих к специальным. Курс лекций позволяет сформировать у обучающихся систематизированные знания об основных административно-правовых институтах. Курс лекций практически ориентирован на деятельность органов внутренних дел, что является несомненным плюсом. Курс лекций составлен в соответствии с рабочими учебными программами по дисциплине и предназначен для курсантов и слушателей очной и заочной формы обучения УрЮИ МВД России, а также студентов внебюджетного факультета.

Обсуждена на заседании кафедры УрЮИ МВД России (протокол № 12 от 01.01.01 г.).

Рекомендована к изданию редакционно-издательским советом УрЮИ МВД России (протокол № 4 от 01.01.01 г.).

ББК 67.51

© , , 2008

© Уральский юридический институт МВД России, 2008

Содержание

Тема 1. Государственное управление
и исполнительная власть

Вопросы лекции:

1. Понятие, содержание и виды управления.

2. Понятие государственного управления.

3. Понятие и характерные черты исполнительной власти.

1. Понятие, содержание и виды управления

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Представители различных наук – философы, социологи, правоведы, политологи, экономисты – вкладывают в это понятие свой специфический смысл. Однако верным является и утверждение, что процесс управления во многом универсален, и даже в весьма различных сферах и отраслях он подчинен одним и тем же закономерностям.

Управление – это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта управления выступают различные явления и процессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты.

Управление как процесс воздействия субъекта на объект управления немыслимо без системы управления, под которой, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, т. е. множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе управления элементы объединяются в систему при помощи информационных связей, конкретнее – по принципу обратной связи[1].

Исходя из этого под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления с целью создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений.

Любому управленческому процессу свойственны следующие характерные черты: а) необходимость создания и функционирования законченной системы; б) целенаправленное воздействие на систему, результатом которого становится достижение упорядоченности отношений и связей, способных выполнять поставленные задачи; в) наличие субъекта и объекта управления в качестве непосредственных участников управления; г) информация как главное связующее звено между участниками управления; д) наличие иерархии в структуре управления (элементы, подсистемы, отрасли, области); е) использование различных форм подчинения объекта управления субъекту управления, в рамках которых используются различные приемы, формы, способы, методы и средства управления.

Традиционно выделяются следующие типы управления: 1) механическое, техническое управление (управление техникой, машинами, технологическими процессами); 2) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов); 3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями). Каждый из данных типов управления отличается назначением, качественным своеобразием, специфическими особенностями, интенсивностью совершаемых управленческих функций и операций.

Основные черты, характеризующие управление полностью, приемлемы и для понимания управления в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения. Весьма точное определение управления в государственно-социальном смысле дал [2]: управление – это целеполагающее, т. е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.).

Социально-организационные отношения – характерная черта человеческого бытия, люди входят в организацию с целью решения задач посредством процессов управления[3]. Организация – это сознательное объединение людей, характеризующееся началами системности, разумной организованности, структурированности, и преследующее достижение определенных социальных целей и решение общественно значимых задач. В каждой организации имеют место управленческие процессы, необходимые для достижения ее целей и задач.

Под социальным управлением понимается управление в сфере человеческой деятельности, управление общественными отношениями и процессами в обществе, управление поведением людей и их коллективами, управление организациями, в которых трудятся люди. Совместная общественная деятельность людей осуществляется в различных областях: например, в процессе производства и потребления материальных благ, в социально-политической, идеологической (в том числе и этической), культурной, семейной сферах. Протекающие в указанных областях процессы, отличающиеся порой особой сложностью и важностью, требуют руководства, т. е. приведения отношений в законченную систему, создания упорядоченности общественных связей. В каждой сфере, обладающей качественным своеобразием, приемлемы лишь специальные системы управленческой организации[4].

Содержанием социального управления является упорядочение общественных отношений, регулирование организации и функционирования социального порядка и общественных объединений, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Во всех этих случаях объектом управления становятся социально-волевые связи, поведение человека и его действия. Однако человек – это и субъект социального управления, которое осуществляется им в отношении других людей. В каждом конкретном случае субъектом социального управления выступают как отдельные личности, так и организации: государственные, общественные, международные.

Характерной чертой социального управления является проблема власти (подчинения). Властность социального управления проявляется в различных формах. Соблюдение надлежащего порядка в общественном объединении базируется на выработанных социальных нормах, моральных ценностях, традициях и правилах, установленных самим объединением. Добровольное подчинение этой власти – та основа, на которой создано само объединение. Государственное управление характеризуется реализацией властных (порой принудительных) полномочий, принятием административных актов, использованием установленных законом процедур. Осуществление власти в коммерческих организациях исходит из необходимости выполнения установленных законом предписаний и базируется на моральных нормах, а также на созданных самой организацией механизмах экономической мотивации работников.

Таким образом, социальное управление представляет собой общественные отношения между субъектом и объектом управления, сущностью которых является властное, организующее либо регулятивное, воздействие субъекта управления на поведение (деятельность) людей и их организаций, являющихся участниками социально-управленческой деятельности.

Социальное управление характеризуется тем, что оно: а) возникает в связи с потребностью организации и регулирования деятельности людей и их организаций, а также установления стандартов их поведения и действий; б) направлено на достижение целей и решение задач управления, заключающихся в удовлетворении публичных интересов путем осуществления совместной деятельности людей; г) использует имеющиеся властные полномочия и функции; д) осуществляется на началах подчиненности участников управленческой деятельности единой управляющей воли субъекта управления (лица, коллектива, организации).

Социальное управление включает несколько видов, различающихся по целям, задачам, функциям, субъектам и их полномочиям, а также процедурам управления: 1) государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти); 2) местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное управление); 3) общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях); 4) коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками).

2. Понятие государственного управления

Государственное управление – разновидность социального управления, с функционированием которого традиционно связано формирование особой правовой отрасли – административного права.

указывает на три обязательных свойства государственного управления: 1) управленческое воздействие опирается на силу государственной власти; 2) распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность); 3) системность[5].

С точки зрения своего назначения, государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. Исходя из этого основополагающего признака, К. С. Вельский определяет государственное управление как основанную на законе организующую юридически-властную деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управления), состоящую в непосредственном руководстве социально-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством[6]. Автор справедливо подчеркивает, что государственное управление включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координирование и контроль.

С организационной точки зрения, государственное управление – это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядитель-ная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающие вышеизложенные положения.

1. Государственное управление в широком понимании – это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, прокуратуры, судов, и т. д.)[7]. Статья 10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Иначе говоря, государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.

2. Государственное управление в узком понимании – это административная деятельность, т. е. деятельность органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. Такая трактовка поддерживается рядом научных разработок, а также Конституцией Российской Федерации и другими законодательными актами. Административное право рассматривает государственное управление лишь в узком понимании.

К государственному управлению в узком смысле относится практическая деятельность Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, центральных органов федеральной исполнительной власти (федеральных министерств, агентств и служб), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам исполнительной власти, реализующим функции управления, относятся и органы местного самоуправления, местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного управления; они также осуществляют функции административного принуждения, привлечения к административной ответственности виновных в совершении административных правонарушений. В деятельности именно этих органов с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие государственному управлению как особому виду государственной деятельности.

Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки.

1. Государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию. Государственное управление – это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление)[8]. Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

3. Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества – хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

4. Государственное управление – это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи, осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации и образуют систему органов государственного управления. Их деятельность не должна противоречить и подзаконным нормативным правовым актам, изданным самими органами государственного управления. Иными словами, управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции[9].

6. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления.

7. Для государственного управления характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма.

8. Государственное управление реализует в том числе полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти рассмотрения дел и споров.

3. Понятие и характерные черты исполнительной власти

Исполнительная власть одна из трех ветвей власти. «Исполнительная власть:

1) представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны;

2) самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или ее механизма;

3) непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований;

4) как и любое другое проявление властных полномочий, есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле. Ее отличительным признаком является то, что власть реализуется в отношении к различным (коллективным или индивидуальным) элементам государственно-организованного общества, т. е. в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера;

5) являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть – сущностное выражение таковой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, т. е. категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности;

6) выражается в особом виде государственной деятельности и по своей сути правоприменительна. Это ее принципиальное качество и назначение. Для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, т. е. прямое исполнение требований законодательства прежде всего в целях организации нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т. п.;

7) имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно, исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти;

8) характеризуется тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия и иные воинские формирования (например, внутренние войска), милиция, службы внутренней и внешней безопасности, уголовно-исполнительные учреждения и др.;

9) в процессе реализации выступает как организованный институт. Это естественно, так как организация есть не что иное, как внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия относительно самостоятельных частей целого (например, субъектов управления, управляемых и др.), т. е. то, что составляет сущность управления. Организация означает, что, во-первых, весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов; во-вторых, этот механизм должен быть сам необходимым образом организован. Организация, следовательно, обеспечивает упорядоченность управленческой работы»[10].

Вместе с тем, исполнительная власть не может пониматься только лишь как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность. Из положений Конституции РФ не вытекает, что единая система органов исполнительной власти и есть сама исполнительная власть. Она получает свое выражение в их практической повседеневной деятельности. Государственное управление – это форма осуществления исполнительной власти, т. е. деятельность по осуществлению исполнительной власти (ее можно также назвать исполнительно-распоряди-тельной деятельностью). Государственное управление – это государственная деятельность, обеспечивающая надежную и слаженную работу государственного механизма; необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждения, регулирование и т. д.

Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительную власть можно считать производной от государственного управления и эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем, исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления. Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, на поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур. Нет таких органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, которые не осуществляли бы в определенном объеме управленческие и регулирующие функции.

Тема 2. Административное право, его предмет,
метод и система

Вопросы лекции:

1.  Предмет административного права и административно-правовые отношения, его составляющие.

2.  Метод административного права.

3.  Система административного права.

1. Предмет административного права и административно-правовые
отношения, его составляющие

Административное право является базовой, одной из основных отраслей российского законодательства наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом.

Как и другие отрасли права, административное право выступает в качестве организатора общественной жизни, регулятора общественных отношений. Особенным и специфичным же является предмет правового регулирования данной отрасли, то есть то, какие отношения регулируются нормами административного права. Исторически сложилось так, что в целом административное право регулирует управленческую, распорядительную деятельность самого государства, его органов и должностных лиц, а также связанные и вытекающие из этого отношения. Древние римляне данную деятельность государства называли – administratio, что означает руководство, управление, поэтому данная отрасль получила наименование «административное», управленческое право. Поэтому особое значение данной отрасли заключается в том, что она призвана юридически регулировать повседневную государственно-управленческую деятельность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие отношения. А их можно без труда обнаружить в самых разнообразных сферах (оборона, безопасность, юстиция, внутренние дела, социальное обеспечение и т. п.). При этом административное право регулирует как собственно деятельность государственных органов управления и администрирования (а это чаще всего органы исполнительной власти), так и процедуру взаимодействия граждан и их объединений с этими органами.

Важно подчеркнуть, что под регулирующее воздействие норм административного права соответственно подпадают те общественные связи, в которых непременным участником является государственная администрация, представляемая органами государственного управления федерального и регионального (республики, края, области и т. п.) уровня.

Так, по мнению Ю. М. Козлова, «административное право – это совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти»[11]. А. П. Коренев полагает, что «административное право... предназначено регулировать... общественные отношения в... сфере государственного управления, деятельности исполнительной власти»[12]. Л. Л. Попов считает: «административное право – отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании – в процессе осуществления государственно-управлен-ческой деятельности)»[13]. Следует констатировать, что подобные точки зрения являются типичными для теории административного права. Однако вследствие сложности современной структуры общества и государства, а также сложности и многообразия конкретных управленческих отношений, а также сфер управления, предмет административного права не так однороден, его составляют различные группы отдельных специфичных правоотношений, поэтому нагляднее обозначать предмет административного права посредством перечисления типичных групп правоотношений, его составляющих. К таким отношениям относятся следующие группы.

1. Отношения, связанные с формированием и функционированием аппарата государственного управления (органов государственной исполнительной власти). Данные отношения являются «ядром» предмета административного права, так как именно в рамках данных отношений органы исполнительной власти реализуют свои управленческие, распорядительные функции, осуществляют администрирование в различных отраслях и сферах. К данным отношениям следует отнести и те, что охватывают управленческую деятельность таких органов власти, как Центральный банк Российской Федерации (Банк России), Счетная палата Российской Федерации (Счетная палата), Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (Судебный департамент), которые, формально не являясь органами исполнительной власти, фактически же осуществляют именно управленческую, административно-распорядительную деятельность, характерную именно для органов исполнительной власти. В свою очередь, в рамках данной группы отношений традиционно выделяют так называемые «внешние» и «внутренние» управленческие отношения. Внешними в данном случае будут являться те, которые связаны с осуществлением органами исполнительной власти своих управленческих функций в отношении физических и юридических лиц, то есть собственно та деятельность, ради которой и создаются данные органы власти, и состоят в непосредственном воздействии на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, контроль и надзор в сфере налогов и сборов, миграции, обеспечение государственной безопасности, общественного порядка, распоряжение государственной собственностью, совершение регистрационных действий и т. п.). Внутренними или внутриорганизационными, внутрисистемными являются те, которые связаны с организацией деятельности самой системы органов исполнительной власти, формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т. п. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22