2. Следующей группой являются управленческие отношения внутриорганизационного управленческого характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, органов прокуратуры и иных органов государственной власти, не являющихся исполнительными (например, прохождение службы, дисциплинарная ответственность и т. п.). Данная группа отношений обособленна ввиду того, что с одной стороны данные отношения носят управленческий и организационный характер и урегулированы нормами административного права, с другой стороны складываются вне системы органов исполнительной власти[14].
3. Еще одной относительно обособленной группой административно-правовых отношений являются так называемые «административно-юрисдикционные» отношения, то есть связанные с рассмотрением дел и споров, вытекающих из управленческих отношений, и принятием по таковым индивидуальных решений. В данном случае речь идет о делах об административных правонарушениях, делах о дисциплинарных проступках и делах, связанных с рассмотрением обращений (прежде всего, жалоб) граждан. Яркой особенностью данных отношений является то, что в этих случаях должностные лица органов исполнительной власти, по сути, осуществляют судебную функцию по рассмотрению дела или спора и принятию обязательных к исполнению решений. Однако, данная ситуация целесообразна и объективно обусловлена большим количеством рассматриваемых дел, их относительной простотой и очевидностью, необходимостью оперативности принятия решений и функциональной специализацией (а значит и компетентностью) соответствующих органов исполнительной власти и их должностных лиц.
4. Так же следует отнести к административно-правовым отношениям управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что к административным будут относиться лишь отношения, непосредственно связанные с реализацией органами местного самоуправления административно-распорядительных функций и полномочий, в том числе делегированных государственными органами. Отношения же, связанные с формированием, функционированием местного самоуправления, территориальными основами местного самоуправления, непосредственным участием граждан в решении вопросов местного значения и тому подобным является предметом муниципального права[15].
Во всех названных видах управленческих отношений участвует тот или иной государственный управленческий орган (или негосударственное образование от его имени). Без исполнительных органов управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительном варианте государственную власть. Поэтому такого рода отношения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Отношения между государственными организациями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью[16].
Часто к предмету административно-правового регулирования относят и иные специфические группы или разновидностей правоотношений, что не противоречит приведенной здесь точке зрения.
Важно понимать, что управленческая деятельность органов государственной исполнительной власти всепроникающая и пронизывает практически все публично-правовые, а в ряде случаев и частноправовые отношения. Поэтому предмет административного права очень тесно соприкасается со сферами правового регулирования других отраслей права. Так, например, вопрос избрания Президента Российской Федерации конституционно урегулирован, а его полномочия в сфере исполнительной власти являются предметом административно-правового регулирования. Так же в ряде случаев реализация отдельных властных полномочий органов исполнительной власти урегулирована специальными нормативными актами, являющимися источниками обособленных отраслей права. Например, нормами Земельного Кодекса Российской Федерации установлены полномочия органов государственной исполнительной власти по предоставлению земельных участков[17].
Кроме того в учебной и иной литературе часто классифицируют административно-правовые отношения по разнообразным признакам и основаниям (горизонтальные и вертикальные; основные и неосновные и т. п.), что позволяет более глубоко проиллюстрировать все разнообразие данных правоотношений, но условно и непринципиально с точки зрения характеристики содержания отношений, составляющих предмет административного права.
Таким образом, предметом административного права Российской Федерации являются правоотношения, которые возникают в процессе формирования государственных органов исполнительной власти и реализации ими своих управленческо-властных полномочий (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при реализации любыми уполномоченными субъектами государственно-властных административных функций и иных мер административно-правового воздействия.
2. Метод административного права
Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. При этом метод регулирования выступает в роли определяющего критерия при разграничении правовых отраслей.
Проблема методов правового регулирования дискуссионна. До сих пор имеются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: а) каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод; б) все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права.
Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования три метода правового регулирования: предписание, запрет, дозволение.
Предписание – возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запрет – фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволение – юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.
Каждая отрасль права использует все данные методы с учетом особенностей предмета данной отрасли, в различной степени их сочетая. Так, например, для гражданского права характерно преобладание дозволения, для уголовного права характерно преобладание запретов, но это не означает, что для этих отраслей не характерны два других метода правового регулирования.
Метод административно-правового регулирования преимущественно «императивен», то есть используется чаще всего метод предписания, прямого, однозначного и категоричного, что обусловлено предметом данной отрасли. Осуществление государственного управления просто немыслимо посредством дозволения. «Административное право – юридическая форма, модель формирования и функционирования государственной администрации. Оно закрепляет юридическое неравенство субъектов властеотношений»[18].
Специфика метода административно-правового регулирования (его императивность) выражается в следующем:
– большая часть административно-правовых норм являются обязывающими;
– административные отношения возникают чаще по инициативе государственно-властного субъекта;
– юридически закреплено неравенство участников административно-правовых отношений (различен объем их прав и обязанностей) и др.
– однако для административного правового регулирование характерна и доля дозволительных норм, имеют место и административные договоры, отношения могут возникать и по инициативе гражданина или юридического лица, а также в результате наступления событий.
3. Система административного права
Традиционным для большинства отечественных отраслей права является система из двух крупных взаимообусловленных блоков: общая часть и особенная часть. Для многих отраслей подобное устройство системы закреплено законодательно и напрямую вытекает из структуры основного источника соответствующей отрасли. Так, система уголовного права, базис которого – Уголовный кодекс РФ, состоит из двух четко оговоренных в нем частей: Общей и Особенной[19].
Система административного права как отрасли законодательства (а именно в таком аспекте и целесообразнее ее рассматривать) напрямую связана с особенностями системы источников административного права.
В административном праве отсутствует основной, базовый нормативный акт, система источников крайне разнообразна, отдельные правовые институты существенно обособленны, а порой бессвязны и фрагментарны, поэтому четко определить структуру отрасли затруднительно.
Тем не менее, сформировался традиционный подход к делению системы административного права на общую и особенную части, что является крайне условным допущением. В свою очередь, эти части состоят из ряда правовых институтов, сформировавшихся в сфере государственного управления.
По сложившейся традиции в рамках Общей части административного права выделяются институты, определяющие:
– предмет и метод правового регулирования отрасли;
– характеристику административно-правовых норм;
– особенности административно-правовых отношений;
– иерархию источников административного права;
– статус участников административно-правовых отношений;
– основу организации и деятельности органов исполнительной власти;
– формы и методы реализации исполнительной власти, в том числе правовые акты управления;
– механизм обеспечения законности в сфере исполнительной власти, в том числе порядок обжалования неправомерных действий;
– вопросы административной ответственности и административного принуждения.
Структура Особенной части административного права обусловлена разделением на отдельные сферы государственного управления и состоит из норм, регулирующих:
– управление административно-политической сферой;
– управление финансово-экономической сферой;
– управление социально-культурной сферой.
Тема 3. Нормы и источники административного права,
административно-правовые отношения
Вопросы лекции:
1. Административно-правовые нормы (структура, виды и особенности).
2. Источники административного права.
3. Административно-правовые отношения.
1. Административно-правовые нормы (структура, виды и особенности)
Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различными средствами, а также применением в отношении тех, кто их не соблюдает, мер юридического принуждения. Подобные черты в полной мере присущи административно-правовым нормам. Однако в административных нормах проявляются определенные характерные особенности, обусловленные спецификой самой отрасли. С учетом предмета административно-правового регулирования можно определить административно-правовую норму как установленное государством правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере функционирования механизма исполнительной власти, государственного управления.
определил следующие специфические черты (особенности) административно правовых норм:
а) своей целью имеют обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления, обеспечение должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти;
б) определяют тот или иной вариант должного, т. е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы;
в) в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них – административное принуждение (равно как и дисциплинарное). С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного);
г) во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, не являющихся административными. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного и т. п.;
д) достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами, поэтому носят преимущественно подзаконный характер[20].
Существуют различные критерии классификации административно-правовых норм.
По содержанию различаются нормы:
а) материальные – определяют права и обязанности субъектов правоотношений, таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности;
б) процессуальные – регулирующие порядок совершения определенных управленческих действий, регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений.
В рамках административного права органично связаны его материальная и процессуальная части и разделение в современных политических условиях этих частей организационно невозможно.
Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от метода административно-правового регулирования:
а) обязывающие, т. е. предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия;
б) запрещающие, т. е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой;
в) уполномочивающие, или дозволительные нормы, в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению, отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты;
г) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений;
д) рекомендательные нормы (чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований).
По срокам действия можно подразделить нормы на срочные и бессрочные. Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная. Постоянные нормы действуют неопределенное время, срок их действия заранее не определяется, они имеют силу до тех пор, пока не будут отменены. А срочная норма, если ее досрочно не отменят, прекращает действие автоматически, когда наступает заранее названная дата.
В зависимости от обстоятельств и условий, с которыми связанно принятие норм права, их можно подразделить на нормальные и чрезвычайные. Преобладающее число норм действует в нормальных условиях. Но наряду с ними существуют нормы, которые вступают в силу в чрезвычайных, форсмажорных обстоятельствах. А значит, есть нормы обычные и экстраординарные.
Можно выделить множество и иных критериев для классификации административно-правовых норм, что охарактеризует их с каких-либо специфических сторон.
Реализация административно-правовых норм, т. е. практическое воплощение содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования управленческих общественных отношений, осуществляется традиционными способами: путем соблюдения, исполнения, использования, применения.
2. Источники административного права
Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения. Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Обычно в качестве формально-юридического источника права рассматриваются форма внешнего выражения и способ юридического закрепления нормы права. При этом, как правило, в качестве формально-юридических источников права (применительно к системе романо-германского права, к которой относится российское право) называют: нормативно-правовой акт, нормативный договор, юридический обычай. К числу источников, по поводу которых отсутствует единство во взглядах, относится юридический прецедент.
Однако имеются и альтернативные точки зрения на систематизацию и классификацию источников права.
Так, например, Р. А. Ромашов выделяет основные и производные источники, а также источники первичного и вторичного характера[21]. Основным и вместе с тем первичным источником национального права является нормативно-правовой акт (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера). К числу производных источников следует отнести так называемые прецеденты толкования или нормативные интерпретационные акты (постановления Президиума Верховного Суда, интерпретационные акты Конституционного Суда России). Данные акты обладают признаками нормативных, однако не являются самозначимыми и действуют лишь до тех пор, пока действует акт, с интерпретацией которого связаны соответствующие прецеденты. Вторичными источниками являются международные акты, нормативные договоры, правовые обычаи. В данном случае вторичность источника заключается в том, что статус акта в качестве источника права закрепляется на уровне первичного источника – нормативно-правового акта[22]. Обычай делового оборота признается источником гражданского права в ст. 5 ГК РФ и т. д.
Система законодательства, таким образом, может быть представлена следующими группами:
– материальное, процессуальное, комплексное (не предполагающее четкой дифференциации на материальное и процессуальное, что и характерно для административного права) законодательство;
– отраслевое, межотраслевое законодательство;
– федеральное, региональное законодательство;
– текущее, чрезвычайное законодательство.
Определившись с общетеоретической характеристикой системы формально-юридических источников права, перейдем к рассмотрению собственно источников административного права.
Особенностью административного права является разнообразие и множество (огромное количество) источников юридических норм. Это обусловлено особенностями предмета данной отрасли: разнообразием и большим числом административных управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования вновь возникающих социальных процессов и т. п. Для правовой регламентации управленческой деятельности требуется большое число законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов. Характерно также наличие множества «смешанных», многоотраслевых источников, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).
В зависимости от субъектов, принявших нормативно-правовой акт, а следовательно, и в зависимости от их юридической силы, источники административного оправа можно условно подразделить на несколько групп:
I. Акты Российской Федерации.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.)[23].
2. Федеральные конституционные законы (например, Федеральный конституционный закон от 17.12.97 «О Правительстве Российской Федерации»[24]), федеральные законы, в том числе кодифицированные (например, Федеральный закон от 06.10.99 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[25]; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 01.01.2001 [26]) и законы Российской Федерации (например, Закон РФ от 18.04.91 № 1026-1 «О милиции»[27]).
3. Подзаконные акты:
а) акты Президента Российской федерации – указы и распоряжения (например, Указ Президента РФ от 23.05.96 № 000 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[28]);
б) акты Правительства Российской Федерации – постановления и распоряжения (например, Постановление Правительства РФ от 13.08.97 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[29]);
в) ведомственные акты – постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения федеральных министерств, государственных комитетов, а в некоторых случаях и федеральных служб (например, Приказ МВД России «Об утверждении Типового положения о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации»[30]);
г) акты Центрального Банка Российской Федерации – указания, положения и инструкции (например, Приказ ЦБ РФ от 15.09.97 № 02-395 «О положении Банка России о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России»[31]; Положение о Правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации (утв. ЦБ РФ 05.12.2002 )[32]).
II. Акты субъектов Российской Федерации.
1. Основные законы субъектов Российской Федерации (например, Устав Свердловской области[33]).
2. Законы субъектов Российской Федерации (например, Закон Свердловской области от 04.11.95 «О Правительстве Свердловской области»[34]).
3. Подзаконные акты субъектов Российской Федерации:
а) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций) (например, Указ губернатора Свердловской области от 01.01.2001 «О Правительстве Свердловской области и исполнительных органах государственной власти Свердловской области»[35]);
б) постановления и распоряжения правительств субъектов Российской Федерации (например, Постановление Правительства Свердловской области от 01.01.01 г. «Об утверждении Положения о Министерстве общего и профессионального образования Свердловской области»);
в) акты центральных органов отраслевой компетенции субъектов Российской Федерации (например, Приказ Минздрава Свердловской области от 01.01.2001 «О порядке проведения контроля качества лекарственных средств на территории Свердловской области»[36]).
III. Международно-правовые акты (например, «Конвенция о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения» вместе с «Перечнем нарушений Правил дорожного движения» заключена в г. Москве 28.03. 97[37]).
IV. Акты СССР и РСФСР (например, Постановление Совмина СССР от 10.05.84 № 000 «Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан в СССР и Правил транзитного проезда иностранных граждан через территорию СССР»[38]; Приказ МВД СССР от 30.05.85 № 000 «Об утверждении Положения о медицинском вытрезвителе при горрайоргане внутренних дел и Инструкции по оказанию медицинской помощи лицам, доставляемым в медицинские вытрезвители»[39]). Следует иметь в виду, что данная группа актов действует лишь в части, не противоречащей современному законодательству Российской Федерации.
V. Акты органов местного самоуправления в части, касающейся реализации государственно-властных функций (например, Постановление Главы города Екатеринбурга «Об утверждении новой редакции устава Управления образования администрации г. Екатеринбурга»[40]).
VI. Акты судебных органов (например, Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[41]). Следует четко понимать, что акт правоприменения не является источником права (в общетеоретическом смысле понятия), поэтому к источникам административного права судебные акты относятся условно и носят разъяснительный, рекомендательный характер, хотя фактически исполняются как органами судебной власти, так и иными правоприменителями.
Данная классификация является типичной для учебной литературы, хотя и не единственной, она в большинстве своем повторяет традиционные подходы к пониманию источника административного права, носит обобщенный характер и может быть применена к классификации источников любой отрасли права.
Некоторые ученые-административисты относят к источникам отрасли административный договор (соглашение), технико-юридические нормы, административный обычай и др. Данные точки зрения являются неоднозначными, хотя заслуживают внимания и наглядно иллюстрируют всю сложность и многообразие источников административного права.
Применительно к источникам административного права следует осознавать ряд особенностей, присущих данной отрасли.
Во-первых, административное законодательство представлено огромным количеством конкретных нормативных актов (преимущественно подзаконными) которые регулируют отдельные специфические стороны государственного управления и деятельности исполнительных органов в самых разнообразных сферах управления. Отсутствует какой-либо основной нормативный акт или группа основных. Нормативные акты в целом разрознены, их можно условно объединить в группы в зависимости от предмета правового регулирования (например, акты по вопросам лицензионной деятельности, регулирующие прохождение государственной службы и т. п.).
Во-вторых, административное законодательство очень изменчиво, что объясняется сложностью и большим количеством конкретных управленческих отношений и возможностью органов исполнительной власти принимать подзаконные акты и участвовать в законодательном процессе.
В-третьих, в настоящий период отсутствует система кодифицированного административного законодательства. Основной причиной сложившейся ситуации является нежелание аппарата государственной бюрократии устанавливать законодательные ограничения в сфере собственной жизнедеятельности. При этом кодификация административного права является объективной необходимостью, от реализации которой зависит не только оптимизация современного административного законодательства, но и дальнейшая демократизация российской государственности[42].
Большинство авторов отмечают, что административное право кодифицировано лишь частично, называя в качестве объективной причины сложившейся ситуации наличие «огромного числа административно-правовых норм»[43]. Однако вряд ли причину подобного рода можно считать объективной. Ведь иностранный опыт свидетельствует о возможности кодификации в том числе и в данной сфере правового регулирования. В частности, наличие развитого, кодифицированного материального и процессуального законодательства в административно-правовой сфере характерно для Франции, Австрии, Италии, Польши[44]. Представляется, что число административно-правовых норм в названных странах сопоставимо с Россией, и то, что в этих странах были найдены возможности для кодификационной деятельности в сфере административного законодательства, позволяет говорить о том, что и в российских условиях это возможно.
На взгляд многих ученых-административистов, отсутствие кодифицированных источников административного права, и прежде всего административного кодекса (либо кодекса государственного управления), является одной из основных проблем отрасли и объясняется не столько техническими сложностями (хотя не стоит их отрицать), сколько причинами политического характера. «Ведь наличие законодательного акта, четко регламентирующего порядок формирования, структурирования и функционирования структур государственного управления, само по себе является фактом, ограничивающим возможности государственной бюрократии, связанные с произвольным толкованием объемов и видов властной компетенции. Наличие такого акта, кроме того, в определенной степени ограничивает полномочия главы государства – Президента в сфере исполнительной власти, не позволяя ему произвольно толковать положения Конституции в данной области. В условиях все большей концентрации государственной власти в руках партийно-хозяйственной номенклатуры, естественно, будут блокироваться любые попытки ограничить властные полномочия властвующей бюрократии»[45].
3. Административно-правовые отношения
Административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, разнообразных по характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Им свойственны все основные признаки любого правового отношения. Однако они обладают рядом особенностей, характерных только для них.
Во-первых, административно-правовые отношения являются властеотношениями.
Во-вторых, объектом административно-правового отношения являются поведение (действия) в сфере реализации исполнительной власти.
В-третьих, обязательным участником административно-правового отношения всегда является орган исполнительной власти (его должностное лицо).
В-четвертых, административно-правовые отношения чаще всего возникают по инициативе органа исполнительной власти по поводу осуществления исполнительными органами не любых функций, а исключительно управленческих. Однако административно-правовые отношения могут возникать по инициативе иных субъектов, функционирующих в сфере государственного управления, при наличии правомочий, представляемых административно-правовой нормой, либо при возложении ею же определенных обязанностей.
В-пятых, споры, возникающие в рамках данных отношений, могут разрешаться во внесудебном порядке, т. е. способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одной из функций государственно-управленческой деятельности.
В-шестых, для охраны данных отношений установлен особый вид ответственности – административная ответственность.
Одной из особенностей административно-правовых отношений являются юридические факты, т. е. обстоятельства, влекущие возникновение, изменение или прекращение данных правоотношений[46]. В качестве юридических фактов выступают, как Правило, действия, а в некоторых случаях – события. По характеру различаются правомерные и неправомерные действия. Особенностью юридических фактов по административному праву является то, что основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный, т. е. относящийся к конкретному адресату и делу, характер. Прямое их юридическое последствие – возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения[47].
Участниками административно-правовых отношений являются индивидуальные субъекты (граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, государственные служащие) и коллективные субъекты (органы государственной исполнительной власти, общественные объединения и т. п.).
Административно-правовые отношения можно условно подразделить на разновидности.
Так, можно выделить административно-правовые отношения:
а) внешние, возникающие в рамках внешней сферы управления, т. е. непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам;
б) внутриорганизационные, возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т. п.).
Также различают административно-правовые отношения:
а) субординационные, т. е. связанные с авторитарность (властностью) юридических волеизъявлений субъекта управления;
б) координационные – это, как правило, такие управленческие связи, в которых авторитарность отсутствует (например, отношения между несоподчиненными исполнительными органами).
Кроме того, различают административно-правовые отношения:
а) вертикальные типичны для государственно-управленческой деятельности между субъектом и объектом управления. У одной стороны (это соответствующий субъект исполнительной власти) есть юридически властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления);
б) горизонтальные – те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой. Конечно, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере государственного управления, как вертикальные.
Тема 4. Административно-правовой статус граждан
Российской Федерации
Вопросы лекции:
1. Нормативные правовые основы административно-правового статуса граждан Российской Федерации.
2. Права граждан Российской Федерации в сфере государственного управления.
3. Обязанности граждан Российской Федерации в сфере государственного управления.
4. Обращения граждан.
1. Нормативные основы административно-правового статуса
граждан Российской Федерации
Административно-правовой статус граждан Российской Федерации – это совокупность прав и гарантий их реализации, обязанностей и ответственности в сфере государственного управления. Административно-правовой статус является частью общеправового статуса граждан Российской Федерации.
Согласно Конституции, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Каждый гражданин России обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией.
Эти конституционные положения являются исходными для административно-правового статуса граждан, который определяется нормами конституционного, административного и других отраслей права путем предоставления гражданам прав, свобод и возложения на них обязанностей в сфере управления, а также установления ответственности граждан перед государством.
Административно-правовой статус граждан Российской Федерации устанавливается международными актами, Конституцией Российской Федерации, законодательством, в том числе субъектов Российской Федерации и конкретизируется в подзаконных актах.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 |
