Вследствие указанных выше и других недостатков нормативный массив перегружен «неработающими» актами и в то же время имеет множество пробелов, что затрудняет правовое обеспечение военно-социальной политики и пользование нормативными актами. Сложившаяся ситуация объясняется многими причинами, и прежде всего тем, что сама деятельность по упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в соответствие с позднее принятыми актами бессистемна. В юридической литературе отмечается, что этой проблеме недостаточное внимание уделяют и федеральные органы исполнительной власти. Как показывает практика, многие из них не проявляют инициативы в постановке вопросов об упорядочении законодательства, создании добротной правовой базы в сферах собственной деятельности, в частности, редко вносят предложения о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с их несоответствием позднее принятым актам. Существенным недостатком является и низкое качество предлагаемых решений[124].
Нормотворческая деятельность в сфере военно-социальной политики весьма активна. Однако ускоренная подготовка новых законов и иных нормативных правовых актов в ряде случаев негативно сказывается на их качестве. Действующее законодательство в данной сфере характеризуется нестабильностью, федеральные законы принимаются в новых редакциях, подвергаются частым изменениям и дополнениям[125], в них отсутствует единая терминология, одни и те же понятия формулируются по-разному. О качестве принимаемых законов можно судить по количеству законодательных актов с названием «О внесении изменений и дополнений в …». Например, из 172 законов, принятых Государственной Думой в 2000 г., лишь 46 являются своего рода «самостоятельными» законами, остальные приняты в связи с ратификацией международных договоров и внесением изменений и дополнений в действующее законодательство. В 2001 г. из 204 принятых законов лишь 56 являются что называется «новыми»[126]. «Законодательство трактуется скорее как процесс законотворчества, когда все — и депутаты, и ученые, и специалисты, и руководители — одержимы идеей подготовки и принятия законов, — отмечает по этому поводу профессор . — Сам факт их принятия стал рассматриваться как синоним эффективности законодательства. Плохо реализуемое законодательство превращается в “библиотеку законов”, которой никто не пользуется»[127].
Как отметил Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 г., «… сегодня наша нормативно-правовая база, с одной стороны, избыточна, с другой — неполна. Законов принято даже слишком много. Многие из них дублируют друг друга, но в целом ряде случаев — так и не решают поставленных задач, поскольку приняты под давлением узких — групповых или ведомственных — интересов»[128]. Эта же мысль прозвучала и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2002 г.: отметив, что для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся условиям, нам приходится принимать много законов, Президент Российской Федерации подчеркнул, что это не может оправдать того, что многие законы противоречат друг другу, а будучи принятыми, — не исполняются. Кроме того, они постоянно подвергаются изменениям, иной раз — даже не вступив в силу[129].
Вполне очевидно, что нестабильность законодательства порождает ряд негативных явлений, последствия которых для общества порой могут быть необратимыми. Во-первых, подрывается сам авторитет закона. Во-вторых, бесконечные поправки, изменения и дополнения, которым подвергаются действующие законы, порождают такую ситуацию, когда рядовому гражданину, а порой и правоприменителю, не удается найти окончательный вариант текста того или иного нормативного акта, а тем более понять, чем же нужно руководствоваться[130].
к числу типичных недостатков правового регулирования отношений по социальному обеспечению относит: бессистемность; противоречия, дублирование и пробелы норм; большое количество отсылочных норм[131].
В обобщенном виде высказываемые в адрес законодателя критические замечания сводятся специалистами к трем дефектам: бессистемность законодательства; внутренняя противоречивость; излишняя множественность нормативных правовых актов[132]. Все это затрудняет ознакомление с ними и их использование для защиты прав и интересов граждан и юридических лиц. С достаточной долей вероятности можно предположить, что мы можем оказаться в своего рода законотворческом тупике.
Каким же видится выход из складывающейся ситуации? Выход из тупика, как известно, всегда есть только один — это вход в него. Поэтому необходимо, на наш взгляд, изменить сам принцип подхода к социальному законотворчеству. Необходим единый кодифицированный нормативный правовой акт, регулирующий сферу военно-социальной политики Российской Федерации.
Кодификация (позднелатинское — codifiсatio, от лат. codex — собрание законов и faсio — делаю) — форма систематизации законодательства[133]. Применительно к кодификации норм военно-социального законодательства следует сказать, что это одна из форм систематизации его норм, содержащихся в федеральных законах, нормативных указах Президента Российской Федерации, нормативных постановлениях Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актах, имеющая целью создание нового, сводного унифицированного кодифицированного акта, направленного на укрепление правовых основ военно-социальной политики Российского государства. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность.
Систематизация законодательства чрезвычайно важна в первую очередь для самого законодателя. Она дает возможность учитывать действующие нормативные правовые акты при издании новых, содействует обеспечению согласованности нормативных актов, ликвидации повторений и отмене устаревших норм, способствует надлежащему выбору наиболее эффективных средств регулирования общественных отношений. Систематизация законодательства является важным средством уяснения смысла правовых норм и правильного их применения компетентными органами, содействует пониманию общих принципов и связей права в целом[134].
В нашей стране сложилась парадоксальная ситуация. Статья 7 Конституции Российской Федерации, как уже отмечалось выше, провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, главной задачей политики которого является достижение благосостояния человека и общества, обеспечение достойной жизни и свободного развития человека. Однако в нашем государстве, именующем себя социальным, нет социального кодекса, зато есть Воздушный, Земельный, Водный, Лесной и др. Налицо явное умаление всего того, что непосредственно связано с коренными интересами людей.
Вопрос о необходимости устранения указанного существенного изъяна в отечественном социальном законодательстве неоднократно поднимался в печати. Так, журнал «Государство и право» еще в 1995 г. отмечал, что «… до настоящего времени в России нет единого основополагающего акта в сфере социального обеспечения. Причем нужен не только акт кодификационного характера, который бы собрал воедино многочисленные нормы о правах граждан в этой сфере. Несомненно, нужен правовой акт, который четко сформулировал бы обязанности органов, осуществляющих государственную власть, по выявлению социальных приоритетов и определил бы пути их реализации»[135].
С учетом того, что реформирование основ общественных отношений, начатое в 80-х гг. ХХ столетия, еще не закончено и ведется не всегда строго последовательно, а в несколько этапов, поочередно разными политическими силами, законы и иные нормативные правовые акты, принятые в разные годы, расходятся между собой весьма существенно. Многие ученые и специалисты видят выход из сложившегося положения в подготовке и принятии Свода законов Российской Федерации, при формировании которого предполагается устранить как существующие противоречия и несогласованности между законами, так и их внутренние недостатки[136]. В соответствии с указами Президента Российской Федерации «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» от 6 февраля 1995 г. № 94 и «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» от 01.01.01 г. № 000 такая работа уже началась. В результате подготовки Свода бессистемный, неупорядоченный массив правовых актов, изданных различными органами в разное время, опубликованных в различных источниках, должен быть превращен во взаимосвязанную, внутренне согласованную систему[137].
По нашему мнению, в указанный Свод законов целесообразно включить специальный раздел, посвященный вопросам правового обеспечения военно-социальной политики. «Нам давно нужна уже систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно “размытые” в последние годы»[138] — подчеркнуто в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2001 г.
О необходимости разработки в России единого социального кодекса шла речь на состоявшейся в мае 2003 г. научно-практической конференции «Социальная политика: новое качество роста». При этом в Министерстве труде и социального развития Российской Федерации намереваются писать указанный кодекс, используя структуру Европейской социальной хартии[139]. А на состоявшемся 10 ноябре 2003 г. «круглом столе» по проблемам формирования социального государства в России было заявлено, что принятие социального кодекса — дело ближайших полутора лет[140].
Значительный вклад в теоретическое обоснование необходимости разработки единого кодифицированного нормативного правового акта в сфере социальной политики внесла , которая отмечает, что разработка и принятие такого акта позволят не просто упорядочить законодательство в области социального обеспечения и устранить противоречия, порождаемые отсутствием системного подхода, но и поднять на более высокий качественный уровень содержание нормативного материала. По мнению указанного автора, кодекс социального обеспечения Российской Федерации должен решить следующие задачи:
1) объединить в максимально возможной степени в одном акте нормы, регулирующие весь комплекс разнообразных отношений по социальному обеспечению. Это существенно упростит правоприменительную деятельность, а также сделает информацию о правах в области социального обеспечения более доступной для населения;
2) раскрыть содержание права на социальное обеспечение как одного из основных прав человека;
3) закрепить единые принципы правового регулирования в данной сфере;
4) четко разграничить полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации по вопросам правового регулирования социального обеспечения;
5) определить законодательную базу социального обеспечения, его соотношение с международными нормами и принципами;
6) указать источники финансирования различных видов социального обеспечения;
7) закрепить структуру органов управления социальным обеспечением и процедуру обжалования их решений;
8) установить основные условия приобретения права на все виды социального обеспечения[141].
Изложенные подходы к кодификации законодательства о социальном обеспечении в полной мере применимы к систематизации законодательства о социальной защите военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Источниками права о социальной защите указанных лиц являются сегодня нормативные правовые акты, действующие в различных областях общественной жизни и имеющие неодинаковую юридическую силу, форму и сферу действия, источники опубликования. Значительная часть законодательства о правах, свободах и льготах военнослужащих вообще не инкорпорирована и состоит из разрозненных нормативных актов различного уровня. Если их в настоящем виде, без упорядочения, свести вместе, то они представляли бы собой весьма разнородную совокупность актов и норм, в немалой степени лишенную какой-либо стройности по своей структуре и форме. Поэтому необходим единый, постоянно обновляющийся, общедоступный кодифицированный нормативный акт о правах и льготах данной категории граждан. При этом важно отметить, что в праве нашей страны кодификационная форма законодательства традиционно играла особую, ключевую роль в регулировании отношений. Традиция кодификации уходит своими корнями в романо-германскую правовую систему, в русское дореволюционное, а теперь можно сказать и в советское право. Кодификация является наиболее радикальным путем развития законодательства. Именно кодифицированные нормативные правовые акты и составляют ту основу, вокруг которой в каждой отрасли законодательства концентрируется своя институционная подсистема законодательных и соответствующих им подзаконных актов.
Вопрос о необходимости кодификации законодательства, регулирующего сферу военно-социальной политики, ставится в нашей юридической науке не впервые. Ранее к такому выводу приходили военные ученые-юристы , , [142], другие авторы. Этот вопрос вновь был поднят с началом коренных преобразований в нашей стране. Так, еще в бытность СССР среди наказов народным депутатам высказывалось предложение о создании кодекса законов о правах и обязанностях личного состава Вооруженных Сил[143].
Военный социолог предлагает объединить все нормативные правовые акты о социальной защите военнослужащих в едином своде законов о социальной защите военнослужащих[144]. , рассматривая возможные пути и формы систематизации законодательства о социальной защите военнослужащих, также пришел к выводу о необходимости и целесообразности разработки и утверждения актом высшего органа государственной власти России кодекса социальной защиты военнослужащих. В нем, по мнению данного автора, должны быть собраны и классифицированы с применением максимального числа критериев все действующие законодательные нормы о льготах[145].
На заседании «круглого стола» журнала «Государство и право», где обсуждались актуальные проблемы совершенствования военного права, также была подчеркнута жизненная необходимость принятия в целях преодоления множественности нормативных актов единого закона о социальной защите военнослужащих. Такой закон, по мнению участников дискуссии, должен определить цели, задачи, средства и методы социальной защиты военнослужащих, законодательно закрепить структуру органов социальной защиты, их обязанности и ответственность, а также гарантии социальной защиты[146]. На необходимость создания единого кодекса о социальной защите военнослужащих указывают также авторы Концепции социальной защиты военнослужащих на рубеже 2000 г.[147] На международной конференции «Социальные аспекты военной реформы», состоявшейся 23—25 мая 1994 г. в Москве, также была отмечена необходимость «формирования своего рода Социального кодекса военнослужащего Российской Федерации»[148].
В кодекс о социальной защите военнослужащих, кроме соответствующих законодательных норм, целесообразно было бы включить и нормы, установленные Правительством Российской Федерации и даже некоторыми приказами министра обороны. Тем самым юридическая сила этих норм будет поднята до уровня закона. Последующие изменения и дополнения в этот кодекс следовало бы вносить федеральными законами. Таким образом, в единый комплекс правового регулирования должны быть сведены и, следовательно, внутренне согласованы законы и подзаконные акты всех отраслей и институтов законодательства, определяющих или призванных определять правовой режим функционирования военно-социальной сферы.
Следует отметить, что мы имеем достаточно богатый отечественный опыт в решении этой задачи — как в выработке теории кодификации военного права, так и в области практической деятельности по разработке кодифицированных актов в данной сфере. Важность изучения этого опыта обусловлена тем, что «военное законодательство опирается на духовный потенциал русского военного права, позитивные традиции и научные исследования, что позволяет ему указывать правильные пути военного развития и наилучшие правила военного поведения. Представляя собой единство юридических норм, научных идей и принципов военной политики, Военный кодекс оптимально отражает потребности народного правосознания в упорядоченном и “истинном” развитии военной сферы российского общества»[149]. Свое практическое воплощение работа по систематизации военного законодательства в XIX в. нашла в издании Свода военных постановлений 1838 г. а, который затем дважды обновлялся — в 1859 и 1869 гг.[150]
Проблемы кодификации военного права глубоко проанализированы в начале ХХ в. известным теоретиком военного права П. Заусцинским, который необходимость и возможность разработки кодекса военного права видел в том, что «войско представляет собою огромный организм, обособленный от остальной массы населения и живущий вполне самобытною жизнью, культивирующий высокий идеал самопожертвования отдельных личностей ради блага общего»[151]. Если, делает вывод указанный автор, военное право имеет самостоятельное бытие и каждая его отдельная отрасль стремится к осуществлению определенной идеи, то в принципе кодификация военного права возможна точно так же, как возможна кодификация права гражданского, уголовного и т. д. Только кодекс, как логически последовательное развитие новых правовых идей, может быть в таких случаях объединяющим, связующим звеном между старым и новым правом[152].
В советское время практическая реализация идеи кодификации военно-социального законодательства нашла воплощение в уже упоминавшемся нами «Кодексе о льготах и преимуществах для военнослужащих РККА и РККФ СССР и их семей», утвержденном постановлением ВЦИК СССР от 01.01.01 г. Докладывая проект этого Кодекса очередной сессии ВЦИК, представитель военного ведомства говорил: «И для красноармейцев, и для командования Красной Армии этот Кодекс имеет громадное значение, ибо он затрагивает самые жизненные интересы армии в целом. Необходимость этого Кодекса к настоящему времени назрела с несомненной для всех очевидностью... Льготы, которые предоставлены государством красноармейцам и командному составу, разбросаны в целом ряде отдельных декретов, циркулярных постановлений наркоматов и т. д. Мы не имеем никакой гарантии, что красноармеец и его семья осведомлены о том, что закон им предоставляет... Органы власти при чрезвычайной разбросанности этих постановлений не имеют возможности контролировать их исполнение. Красная Армия во всей своей толще заинтересована в том, чтобы были кодифицированы все льготы... чтобы они действительно на местах выполнялись»[153]. В данном Кодексе наряду с перечнем конкретных льгот, предоставляемых военнослужащим, имелись и статьи, определяющие механизм их реализации, а также ответственность за их ненадлежащее исполнение. Так, в ст. 44 говорилось: «Защита правового и имущественного положения семей красноармейцев как в судебном, так и в административном порядке возлагается на местные исполнительные комитеты... Должностные лица, не принявшие мер к защите справедливых интересов красноармейцев, привлекаются к ответственности по соответствующим статьям УК Союзной Республики».
В последующем указанный Кодекс подвергся значительной переработке, в результате которой он под новым названием — «Кодекс о льготах военнослужащих и военнообязанных РККА и их семей» был утвержден постановлением ЦИК и СНК СССР от 01.01.01 г. Характерно, что в ходе создания проекта Кодекса 1930 г., сравнивая его с Кодексом 1924 г., в качестве одного из недостатков последнего Наркомвоенмор отметил использование в качестве основы классификацию «по субъектам». Это вызывало необходимость в большом количестве отсылочных статей, разбросанных в различных разделах и главах Кодекса, и поэтому нередко извращавших и затемнявших существо самой льготы. «В силу этого, — говорится в заключении экспертов из военного ведомства, — значительно затруднялось практическое использование Кодекса и обнаруживалось вполне естественное незнакомство местных органов власти с льготами, предоставляемыми военнослужащим в какой-нибудь определенной области, в полном объеме». Ввиду этого Наркомвоенмор счел необходимым положить в основу нового Кодекса деление на разделы не по субъектам, а по видам льгот[154]. Оно и было применено в Кодексе 1930 г. Но при рассмотрении его проекта отмечались слабые стороны и этой классификации. Одну из них охарактеризовал в своем отзыве на проект Кодекса юрисконсульт УД РВС СССР Фадеев. Он, в частности, писал, что в соответствующем построении материала, удобном для применяющих Кодекс лиц, создается некоторое неудобство для лиц, пользующихся льготами[155]. И действительно, заинтересованные лица при группировании льгот только по их видам вынуждены были каждый раз просматривать весь текст правового акта, чтобы узнать, какие же льготы распространяются именно на них.
В настоящее время указанные кодексы, конечно, устарели, существенно отстали от потребностей современной практики, утратили былую значимость. Однако общие методологические подходы, использованные законодателями при их разработке, достоинства и недостатки этих кодексов могут и должны быть взяты на вооружение сегодня при осуществлении кодификации правовых норм о социальной защите военнослужащих.
Важно отметить и то обстоятельство, что проблема кодификации норм военного права является актуальной и для ряда других государств, возникших после распада СССР. Так, например, Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь рассматривает принятие Военного кодекса Республики Беларусь как завершающий этап реформирования законодательства об обороне. Указанный кодекс должен составить основу правового регулирования в военной сфере[156]. Предложения о необходимости разработки военного кодекса России высказывают и российские ученые[157]. Рассмотрению теоретических аспектов данной проблемы был посвящен научный семинар — «круглый стол», состоявшийся в Военном университете Министерства обороны Российской Федерации 20 октября 2004 г.[158]
Итак, вопрос о кодификации законодательства о социальной защите и социальном обеспечении военнослужащих можно считать сегодня одним из самых актуальных в законотворческой практике в сфере военно-социальной политики. Кодекс является наиболее приемлемой формой систематизации законодательства, поскольку только в кодексе могут быть объединены и систематически изложены нормы, которые относятся к нескольким отраслям права, происходят из различных по своей форме и юридической силе нормативных правовых актов, посвященных подчас совсем другим вопросам.
В процессе кодификационной деятельности осуществляется пересмотр действующего законодательства. Кодификация означает качественный скачок от старого к новому состоянию в развитии того или иного социального явления или процесса. Развитие законодательства как явления общественной жизни неразрывно связано с такими понятиями материалистической диалектики, как отрицание и преемственность. Каждый новый этап развития законодательства представляет собой отрицание предыдущего, но вместе с тем учитывает и воспринимает имеющиеся достижения, а также создает новые правовые ценности, отвечающие современным условиям социального развития. Кодификация представляет собой реальное средство решения поставленных задач приведения в порядок правовой системы, сокращения количества подзаконных актов, не всегда соответствующих Конституции России. А правовые предписания, прошедшие проверку временем, доказавшие свою жизнеспособность, соответствующие сложившимся общественным отношениям, органически включаются в состав нормативного правового акта, который создается в результате кодификации[159].
По мнению , кодекс — это акт самодостаточный, призванный укреплять системность нормативных актов, их единство и согласованность, своеобразный укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построение системы нормативных предписаний, а также удобство их использования[160]. Именно кодекс может обеспечить единообразное понимание и действие правовых норм о социальной защите военнослужащих на территории всей страны. «Назначение кодексов, — писал известный американский юрист Р. Паунд, — состоит не только в фиксировании в авторитарной форме итогов прошлого развития права, а в значительно большей степени в том, чтобы дать юристу и суду основу для введения новых норм»[161].
Оценка особой роли, которую играют в правовой системе Российской Федерации кодифицированные нормативные правовые акты, осуществляющие комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений, содержится в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. . В указанном судебном акте отмечается, что федеральный законодатель — в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в определенной области отношений, — кодифицируя соответствующие правовые нормы, призван обеспечить единообразие и согласованность нормативно-правовых установлений и складывающейся на их основе правоприменительной практики, чем и обусловливается приоритет кодекса перед другими федеральными законами в данной области правоотношений. Такие установления, не нарушая прерогатив федерального законодателя вносить изменения и дополнения в действующее законодательство, в то же время облегчают работу правоприменителя, поскольку законодательство становится обозримым и тем самым в правоприменении существенно снижаются риски искажения аутентичной[162] воли законодателя.
По нашему мнению, в сфере военно-социальной политики такой кодекс мог бы носить название «Военно-социальный кодекс Российской Федерации». С его принятием можно было бы отменить многочисленные, ныне разрозненные и нередко противоречивые акты и нормы в этой области. Названный кодекс стал бы прочной, высокоэффективной правовой основой военно-социальной политики в Российской Федерации.
На важность и актуальность разработки концепций развития различных отраслей законодательства указывает доктор юридических наук : «Бурное и нередко хаотичное развитие отраслей законодательства, отсутствие согласованных планов законопроектных работ и многие другие обстоятельства настоятельно выдвигают требование о подготовке концепций развития отраслей законодательства как самостоятельной стадии законопроектных работ. Создание концепций развития законодательства является важной теоретической и практической задачей юридической науки»[163].
На специфику правового регулирования социальной защиты военнослужащих в отличие от других категорий граждан и, следовательно, на необходимость наличия отдельного кодифицированного акта в данной сфере указывает . Обосновывая необходимость разработки и принятия кодекса социального обеспечения Российской Федерации, она указывает, что обеспечение особых субъектов (военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и приравненных к ним служащих, государственных служащих и др.) за счет ассигнований из федерального бюджета в силу их особой специфики целесообразно вынести за рамки указанного кодекса. При этом в кодекс социального обеспечения Российской Федерации можно включить отсылочную норму о том, что социальное обеспечение военнослужащих осуществляется на основании специальных законодательных актов[164].
Основой военно-социального кодекса Российской Федерации должно стать выполнение обязанности государства по отношению к человеку, зафиксированной в ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и в ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах: обеспечить каждому достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включая достаточное питание, одежду и жилище, а также непрерывное улучшение условий его жизни. С точки зрения обеспечения прав человека кодифицированный нормативный правовой акт о правах и льготах военнослужащих и деятельность по его реализации призваны обеспечить: самостоятельность военнослужащего как субъекта права, способного проявлять инициативу, брать на себя ответственность за свои действия; возможность военнослужащему проявить себя, свои способности, инициативу, таланты; реализацию правового принципа в отношении военнослужащих: разрешено все, что не запрещено[165]; усиление гарантий невмешательства в сферу, где военнослужащий правомочен действовать по собственной воле и по своему усмотрению; установление эффективных юридических механизмов и процедур реализации прав, льгот и свобод военнослужащих и их защиты; прогнозирование в развитии прав, льгот, гарантий и компенсаций военнослужащих на ближайшие годы и на более отдаленную перспективу; предоставление военнослужащему необходимой государственной и общественной помощи в реализации прав и исполнении обязанностей, расширение системы юридического обслуживания военнослужащих.
Успех деятельности по созданию кодифицированного нормативного правового акта в сфере социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в значительной мере зависит от правильного понимания и уяснения принципов кодификации. Современные исследователи выделяют следующие принципы кодификации законодательства: конституционность и законность; системность; преемственность и обновление; демократизм; федерализм; комплексность и оптимальность; научный подход; плановость[166].
Вместе с тем при осуществлении кодификации правовых норм о социальной защите военнослужащих нельзя не учитывать и высказываемые в среде ученых сомнения в том, сможет ли кодификация сама по себе в современных условиях становления и развития права привнести новое содержание в правовые отношения. Так, например, отмечает, что «... сегодня есть все основания говорить о кризисе традиционной для нашего права кодификационной формы. Кодекс хорош для регулирования, опосредования устойчивых общественных отношений... Кризис обусловливается двумя общественными тенденциями: отмиранием прежних отношений и появлением новых. С точки зрения развития права, эволюции правовых отношений и идей кодификационная форма является результатом, готовым продуктом правового развития. Она лишь фиксирует развитие права, но никак не реформирует его (при условии, если мы не отождествляем право и закон)»[167]. Однако все это, по мнению данного автора, вовсе не означает отказа от использования кодификационной формы. Это связано с тем, что нельзя не учитывать и законодательные традиции, и существующую юридическую практику, в том числе и правоприменительную, юридические кадры, подготовленные к восприятию именно кодексов.
, обосновывая пути формирования правового статуса военнослужащих, отмечает, что в условиях переходного периода, общественной нестабильности в большей степени следует принимать и использовать на практике законодательные акты относительно кратковременного действия, способные поспевать за изменяющимися условиями[168].
Приведенные суждения, безусловно, должны учитываться при осуществлении кодификации военно-социального законодательства. Вместе с тем следует иметь в виду, что и в юридической литературе, и в официальных документах констатируется все более явно проявляющаяся тенденция к стабилизации социально-политической и социально-экономической ситуации в стране. В этих условиях, как представляется, было бы неразумным дожидаться завершения реформ, чтобы приступить к разработке военно-социального кодекса. Эта работа должна проводиться заблаговременно, уже сейчас, тем более что с учетом масштабности и сложности этой задачи ее реализация займет достаточно большой промежуток времени. Запаздывание в разработке рассматриваемого проекта может затормозить проведение реформ.
§ 4. Правоотношения по социальному обеспечению военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей
Понятие правоотношений является одним из фундаментальных понятий правовой науки. Общественные отношения приобретают форму правоотношений только потому, что связи их участников регламентируются нормами права. В реальной жизни правоотношения возникают между конкретными субъектами и имеют конкретное содержание.
Правоотношения по социальному обеспечению военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей представляют собой определенную общественную связь между военнослужащими, гражданами, уволенными с военной службы, и членами их семей, с одной стороны, и органами государства либо органами военного управления, осуществляющими социальное обеспечение на основе правовых установлений, — с другой. Правоотношения в сфере социального обеспечения указанных категорий граждан являются по своей сущности распределительными, поскольку вызваны к жизни объективной необходимостью удовлетворения потребностей определенной части членов военного сообщества (инвалидов, ветеранов, семей, потерявших кормильца, семей с детьми и др.) путем их материального обеспечения за счет бюджетных средств.
Правоотношения по социальному обеспечению — это возникающие на основе юридических фактов отношения по материальному обеспечению и социальному обслуживанию граждан, нуждающихся в социальной защите по не зависящим от них обстоятельствам, в которых граждане наделены субъективным правом на получение компенсации либо социальных услуг, а соответствующий государственный или иной орган несет юридическую обязанность
предоставить такую выплату либо социальную услугу.
Отличительная особенность рассматриваемых правоотношений заключается в том, что участвующий в них гражданин (или семья) при соблюдении установленных законом условий наделен субъективным правом на получение пенсии, пособия, компенсации, услуги или льготы, а государственный орган обязан ее предоставить. Причем мера обязанности государственного органа предопределяется мерой требования управомоченного лица. Это означает, что в одностороннем порядке или по соглашению сторон мера обязанности не может быть изменена. В этом и заключается одно из главных отличий обязанностей в правоотношениях по социальному обеспечению от обязанностей в гражданских правоотношениях, где субъекты сами определяют их в допустимых законом пределах.
В силу строго целевого характера финансовых средств правоотношения возникают в большинстве случаев на недоговорной основе. Не противоречит этому утверждению и тот факт, что правоотношения по обязательному государственному страхованию жизни и здоровья военнослужащих могут существовать только при условии заключения договора между страхователем (Министерством обороны Российской Федерации) и страховщиком (страховой организацией) в пользу третьего лица (застрахованного военнослужащего).
В зависимости от характера и целей все правоотношения по социальному обеспечению делятся на три вида:
1) основные материальные правоотношения по выплате уже назначенных пенсий, пособий, компенсаций и т. п.;
2) процедурные правоотношения по установлению юридических фактов, их составов для права на определенный вид социального обеспечения и назначение этого обеспечения либо отказ в нем;
3) процессуальные правоотношения по разрешению споров о социальном обеспечении.
«Ядром» всей системы правоотношений по социальному обеспечению вполне обоснованно считаются основные материальные правоотношения[169]. Материальные правоотношения по социальному обеспечению являются имущественными, поскольку они возникают по поводу предоставления отдельному лицу (или семье) определенных материальных благ в виде пенсий, пособий и услуг. Однако эти блага предоставляются гражданам «не в порядке эквивалентного обмена, как в гражданско-правовых отношениях, не в качестве оплаты за живой труд, как в трудовых правоотношениях, а в порядке социальной алиментации»[170].
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 |
