Право социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (стр. 7 )

§ 2. Федеральный закон «О статусе военнослужащих» как центральное звено системы права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей

Основополагающим законодательным актом в области правового обеспечения военно-социальной политики Российского государства является Федеральный закон «О статусе военнослужащих». Данный Закон и изданные во исполнение его и в соответствии с ним подзаконные нормативные правовые акты составляют ту правовую основу, на которой зиждется вся современная система социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Потребность в наличии единого нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемую сферу общественных отношений, отечественной нормотворческой практикой осознана давно. Так, еще в 1924 г. в нашей стране был принят «Кодекс о льготах и преимуществах для военнослужащих РККА и РККФ СССР и их семей», утвержденный постановлением ВЦИК СССР от 01.01.01 г. В 1930 г. этот Кодекс подвергся значительной переработке, в результате которой он в новой редакции и под новым названием — «Кодекс о льготах военнослужащих и военнообязанных РККА и их семей» — был утвержден постановлением ЦИК и СНК СССР от 01.01.01 г.

В последнее десятилетие существования СССР основным кодифицированным нормативным правовым актом в рассматриваемой области правоотношений являлось Положение о льготах для военнослужащих, военнообязанных, лиц, уволенных с воинской службы в отставку, и их семей, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 01.01.01 г. № 000. Следует отметить при этом, что указанное Положение формально не отменено до сих пор и относится к числу действующих нормативных правовых актов. Однако в практике правового регулирования социальной защиты военнослужащих данное Положение о льготах сегодня почти не используется, так как практически все содержащиеся в нем правовые нормы включены в нормативные правовые акты Российской Федерации, изданные после 1993 г.

Указанные нормативные правовые акты (кодексы о льготах 1924 г. и 1930 г., Положение о льготах 1981 г.) сыграли весьма важную роль в создании в нашей стране достаточно эффективной системы правового регулирования социальной защиты и социального обеспечения вооруженных защитников Отечества и их семей. Во многом благодаря наличию этих актов, а также активной деятельности государства по их реализации военнослужащие и их семьи в тот период относились к числу наиболее обеспеченных и социально защищенных категорий граждан СССР.

В связи с распадом СССР, созданием Вооруженных Сил Российской Федерации и начавшимися в начале 90-х гг. ХХ в. коренными преобразованиями во всех сферах жизни нашего общества возникла настоятельная потребность в разработке и принятии принципиально нового законодательного акта, определяющего права, льготы, гарантии и компенсации, предоставляемые военнослужащим в связи с их особым профессиональным статусом, обусловленным спецификой и высокой общественной значимостью возложенных на них обязанностей по защите Отечества. Указанная потребность была реализована в Законе Российской Федерации «О статусе военнослужащих» от 01.01.01 г. № 000-1.

Пятилетняя практика применения данного Закона, а также потребности быстроменяющейся общественно-политической и социально-экономической ситуации в России обусловили необходимость его существенной переработки. В связи с этим с 1 января 1998 г. вступила в действие новая редакция Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих», введенная в действие Федеральным законом от 01.01.01 г. .

Федеральный закон «О статусе военнослужащих» постоянно обновляется. За период с мая 1998 г. по настоящее время в данный Закон изменения и дополнения внесены тринадцатью федеральными законами. Изменения и дополнения затронули практически все статьи указанного Закона, одна из которых признана утратившей силу. Необходимость изменений и дополнений диктуется, с одной стороны, потребностями общественной практики, возникновением новых сфер социальных отношений, нуждающихся в урегулировании правом, а с другой стороны — выявляющимся в ходе правоприменительной деятельности несовершенством отдельных правовых норм, содержащихся в данном Законе.

Анализ Федерального закона «О статусе военнослужащих» и практика его применения позволяют выделить три основные группы проблем, оказывающих негативное влияние на качество правового регулирования данным Законом отношений, складывающихся в сфере военно-социальной политики Российского государства:

1) неполнота системы нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию правовых норм Федерального закона «О статусе военнослужащих»;

2) наличие ряда противоречий и несогласованностей между Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и другими законодательными актами;

3) наличие правовых пробелов в самом Федеральном законе «О статусе военнослужащих».

Рассмотрим указанные проблемы более подробно.

1. Неполнота системы нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию правовых норм Федерального закона «О статусе военнослужащих». Одним из существенных недостатков Федерального закона «О статусе военнослужащих» является то, что значительное число содержащихся в нем правовых норм носит отсылочный характер. К сожалению, в результате внесения изменений и дополнений в данный Закон число отсылочных норм из года в год растет. Так, только Федеральным законом от 01.01.01 г. в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» внесено более 10 отсылочных правовых норм[104]. Указанное обстоятельство делает данный Закон в значительной степени зависимым от нормативных правовых актов более низкого уровня — актов Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых актов.

По состоянию на 1 апреля 2005 г. не определен порядок реализации следующих норм Федерального закона «О статусе военнослужащих»:

1) порядок создания и деятельности профессиональных союзов военнослужащих (п. 2 ст. 9);

2) порядок выдачи продовольственного пайка по просьбе военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также размеры и порядок выплаты денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка (питания) (п. 1 ст. 14);

3) порядок обучения в гражданских образовательных учреждениях военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (за исключением офицеров), непрерывная продолжительность военной службы по контракту которых составляет три и более года (п. 2 ст. 19);

4) порядок реализации права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет 5 лет и более (не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования), на обеспечение всеми видами довольствия в период прохождения ими профессиональной переподготовки по одной из гражданских специальностей (до 3 месяцев) в год увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, истечении срока военной службы или состоянию здоровья (п. 4 ст. 19);

5) порядок возмещения расходов военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, по уплате государственной пошлины за подачу жалобы в суд по вопросам, связанным с прохождением военной службы (п. 1 ст. 21);

6) порядок пользования военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, услугами коллегий адвокатов по вопросам, связанным с прохождением военной службы (п. 3 ст. 22).

2. Наличие ряда противоречий и несогласованностей между Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и другими законодательными актами. Помимо неполноты подзаконной нормативной правовой базы, реализация некоторых прав, льгот и социальных гарантий, установленных для военнослужащих и других категорий граждан Федеральным законом «О статусе военнослужащих», затруднена имеющимися противоречиями между отдельными положениями данного Закона и нормами, содержащимися в других законодательных актах. Преодоление этих противоречий возможно двумя путями: а) посредством приведения норм иных законодательных актов в соответствие с положениями Федерального закона «О статусе военнослужащих»; б) посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих».

Правоприменительная практика показывает, что для полной реализации норм Федерального закона «О статусе военнослужащих» требуется внесение изменений и дополнений в следующие законодательные и иные правовые акты:

а) в ст. ст. 128 и 179 ТК РФ — о праве супругов военнослужащих на предоставление отпуска одновременно с отпуском военнослужащих и на отпуск без сохранения заработной платы в части превышения продолжительности этого отпуска над продолжительностью ежегодного отпуска по основному месту их работы (п. 11 ст. 11 Федерального закона «О статусе военнослужащих»), а также о преимущественном праве супругов военнослужащих на поступление на работу в государственные организации, воинские части и на оставление на работе в государственных организациях, воинских частях при сокращении численности или штата работников, а также на первоочередное направление для профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки с отрывом от производства с выплатой в период обучения средней заработной платы (п. 6 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих»);

б) в п. 3 ст. 16 и в ст. 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 01.01.01 г. № 000-1:

— о праве военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (кроме офицеров), имеющих выслугу лет по контракту 3 года и более, на поступление в гражданские образовательные учреждения вне конкурса (п. 2 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих»);

— о праве граждан, уволенных с военной службы, а также военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и имеющих общую продолжительность военной службы 15 лет и более, на получение бесплатно второго высшего образования (п. 5 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих»).

Следствием активной законотворческой деятельности российского парламента является то, что отдельные положения Федерального закона «О статусе военнослужащих», а также используемая в нем терминология вступили в противоречие с другими законодательными актами. В целях преодоления этих противоречий в настоящее время, по нашему мнению, требуется внесение следующих изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих»:

а) абз. 2 п. 5 ст. 3 дополнить положением о том, что при прохождении военной службы государство гарантирует военнослужащим исполнение обязательств, предусмотренных законодательством. Военными учеными-правоведами и справедливо отмечено, что нынешняя редакция указанной правовой нормы «является образцом несовершенства законодательной техники, поскольку ее буквальное толкование позволяет сделать вывод о том, что государство гарантирует свои обязательства, т. е. выполнение принятых на себя обязанностей по соблюдению прав граждан, только на двух стадиях: при возникновении военной службы (призыв на военную службу и заключение контракта о прохождении военной службы) и при прекращении военной службы в форме увольнения с нее, т. е. из нормы «выпадает» основное звено — исполнение военной службы»[105]. На данное противоречие было указано также на парламентских слушаниях по вопросу «Состояние и перспективы развития законодательства Российской Федерации по вопросам военного строительства», состоявшихся 5 июня 2003 г.[106];

б) из п. 2 ст. 6 следует исключить как противоречащее законодательству о порядке прохождения военной службы положение, предусматривающее возможность изменения военнослужащими места службы в соответствии с заключенными ими контрактами. Данный вопрос подробно рассмотрен в диссертационном исследовании [107], который справедливо указывает, что эта норма ошибочно перешла в редакцию Федерального закона «О статусе военнослужащих» 1998 г. из редакции Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих» 1993 г. Она соответствовала действовавшему в тот период порядку, когда военнослужащий имел право заключать три вида контрактов: а) в кадрах Вооруженных Сил; б) в конкретной воинской части; в) на конкретной воинской должности. В соответствии с действующим Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» и Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000, основным условием контракта является обязанность гражданина проходить военную службу. Включение в контракт каких-либо условий, связанных с выбором места прохождения военной службы, типовой формой контракта не предусмотрено;

в) в пп. 3 и 4 ст. 10 понятие «трудовой стаж» заменить понятием «страховой стаж», так как в новом пенсионном законодательстве (Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 01.01.01 г. ) понятие «трудовой стаж» уже не применяется;

г) из п. 4 ст. 10 следует, видимо, исключить как утратившее свое значение положение, предусматривающее зачет супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в стаж, необходимый для установления пенсии, периодов проживания с супругами в местностях, где они не могли трудиться по специальности в связи с отсутствием возможности трудоустройства, а также периодов, когда супруги военнослужащих были вынуждены не работать по состоянию здоровья детей, связанному с условиями проживания по месту военной службы супругов. Данная правовая норма имела социальное значение до 1 января 2002 г., когда для назначения пенсии по старости требовался трудовой стаж не менее 20 лет, который многие супруги военнослужащих ввиду особенностей дислокации воинских частей к достижению пенсионного возраста не могли по объективным причинам приобрести. В настоящее же время, когда согласно Федеральному закону «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» для назначения минимальной пенсии требуется страховой стаж всего в 5 лет, лишь сугубо теоретически можно предположить, что к достижению пенсионного возраста кто-либо из супругов военнослужащих не будет иметь такого стажа.

3. Наличие правовых пробелов в Федеральном законе «О статусе военнослужащих». Правоприменительная практика в сфере военно-социальной политики выявляет наличие ряда пробелов в законодательстве, определяющем правовые основы статуса военнослужащих. Напомним, что под пробелами в праве понимается отсутствие (полное или частичное) правовых норм, на основании которых компетентный государственный орган мог бы решить вопрос о применении права в случае, подлежащем правовому регулированию. Пробелы в праве являются следствием того, что случай такого рода не был учтен при правотворчестве или явился результатом возникновения после издания закона новых общественных отношений[108]. Ликвидация пробелов в праве — важная задача совершенствования законодательства, которая решается правотворческими органами путем создания новых правовых норм.

К числу наиболее существенных пробелов, имеющихся в Федеральном законе «О статусе военнослужащих», оказывающих отрицательное влияние на общую систему правового обеспечения военно-социальной политики Российского государства, относятся:

а) отсутствие правовых норм, регулирующих статус военнослужащих, пропавших без вести. Пункт 8 ст. 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» гарантирует сохранение их статуса за военнослужащими, захваченными в плен или в качестве заложников, а также интернированными в нейтральных странах. О военнослужащих же, пропавших без вести, в том числе в боевой обстановке, в Законе не упоминается вовсе. Между тем опыт и Великой Отечественной войны, и боевых действий в Афганистане, и вооруженного конфликта и контртеррористических операций в Чеченской Республике убедительно свидетельствует, что, к сожалению, достаточно часты факты, когда о том или ином военнослужащем не имеется достоверных сведений о том, погиб ли он, находится в плену либо захвачен в качестве заложника. Такие военнослужащие числятся пропавшими без вести и, следовательно, они не подпадают ни под одну из категорий граждан, указанных в п. 8 ст. 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Справедливости ради следует заметить, что указанный правовой пробел частично компенсируется другими нормативными правовыми актами. Так, Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» семьи безвестно отсутствующих граждан приравниваются по пенсионному обеспечению к семьям умерших, если безвестное отсутствие кормильца удостоверено в установленном порядке. При этом семьи военнослужащих, пропавших без вести в период военных действий, приравниваются к семьям погибших вследствие военной травмы. В соответствии с п. 3 ст. 21 Федерального закона «О ветеранах» членам семей военнослужащих, признанных в установленном порядке пропавшими без вести в районах боевых действий, со времени исключения указанных военнослужащих из списков воинских частей предоставляются льготы, установленные для членов семей погибших (умерших) военнослужащих. Меры социальной защиты семей пропавших без вести военнослужащих определены также в ряде подзаконных нормативных правовых актов[109]. Однако отсутствие правовых норм, регулирующих данные вопросы, в базовом законодательном акте, определяющем правовые основы социальной и правовой защиты военнослужащих, можно отнести к числу существенных недостатков Федерального закона «О статусе военнослужащих»;

б) неравные условия при поступлении в военные учебные заведения, установленные для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и граждан, уволенных с военной службы. Согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие имеют право на обучение в военных образовательных учреждениях профессионального образования. Порядок приема военнослужащих в указанные образовательные учреждения и обучения в них определяется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Льготы, предоставляемые гражданам при поступлении в военно-учебные заведения, установлены ведомственными нормативными правовыми актами, и в частности Инструкцией об условиях и порядке приема в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации, утвержденной приказом министра обороны Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000. Согласно п. 106 указанной Инструкции в военные образовательные учреждения зачисляются вне конкурса успешно прошедшие профессиональный отбор кандидаты из числа граждан, уволенных с военной службы и поступающих в вузы по рекомендациям командиров воинских частей, а также из числа участников боевых действий. Преимущественным правом при зачислении в вузы курсантами (п. 107 Инструкции) пользуются кандидаты, показавшие в ходе вступительных испытаний равные результаты, из числа граждан, уволенных с военной службы. Правовые нормы о преимущественном и внеконкурсном поступлении граждан, уволенных с военной службы, в военно-учебные заведения включены в указанные ведомственные нормативные правовые акты в соответствии с п. 5 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих», которым установлено, что граждане, уволенные с военной службы, пользуются преимущественным правом на поступление в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования. При этом граждане, уволенные с военной службы и поступающие в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования по рекомендациям командиров, пользуются правом внеконкурсного зачисления при условии получения ими положительных оценок на вступительных испытаниях. Каких-либо льгот и преимуществ при поступлении в военные учебные заведения для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, указанными нормативными правовыми актами не установлено. Вследствие этого данные военнослужащие находятся в настоящее время в несколько ущемленном положении в сравнении с гражданами, уволенными с военной службы. Для того чтобы поступить в военное учебное заведение по «льготным» основаниям, военнослужащему выгоднее уволиться с военной службы и тем самым получить право на преимущественное или (при наличии рекомендации командира) внеконкурсное зачисление в указанные учебные заведения. В целях преодоления вышеизложенной ситуации представляется необходимым внести дополнение в п. 1 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих», предусматривающее предоставление военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, не имеющим воинских званий офицеров, права на преимущественное и внеконкурсное поступление в военно-учебные заведения;

в) неоправданное ограничение права военнослужащих на получение послевузовского образования в гражданских образовательных учреждениях. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 01.01.01 г. гражданам Российской Федерации гарантируется получение на конкурсной основе бесплатного высшего и послевузовского профессионального образования в высших учебных заведениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Особенности реализации военнослужащими права на образование установлены Федеральным законом «О статусе военнослужащих», в соответствии с которым военнослужащие имеют право на обучение в военных образовательных учреждениях профессионального образования (в том числе на получение послевузовского образования) (п. 1 ст. 19). Кроме того, военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, имеют право на обучение в гражданских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования с освоением образовательных программ по очно-заочной (вечерней) или заочной форме обучения (офицеры — независимо от срока нахождения на военной службе, остальные категории военнослужащих — по достижении 3 и более лет непрерывной военной службы по контракту (п. 2 ст. 19).

Как видно из приведенных норм, военнослужащие имеют право получать в гражданских образовательных учреждениях образование только двух ступеней: среднего и высшего. Послевузовское образование они могут получать только в военных учебных заведениях[110]. Согласно ст. 2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» ограничения прав граждан на получение высшего и послевузовского профессионального образования могут быть установлены исключительно федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

По нашему мнению, ограничение права военнослужащих на получение послевузовского образования является необоснованным, поскольку вряд ли могут быть найдены аргументы, оправдывающие интересами обороны страны и безопасности государства запрет военнослужащим на обучение, например, в аспирантуре гражданского высшего учебного заведения. Наоборот, расширение возможностей для получения военнослужащими послевузовского профессионального образования будет способствовать повышению интеллектуального и образовательного уровня военных кадров, укреплению социальных основ оборонной мощи государства. В связи с этим представляется актуальным внесение в п. 2 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» изменения, предусматривающего предоставление военнослужащим возможности получать послевузовское профессиональное образование в гражданских образовательных учреждениях;

г) значительное число проблем связано с определением состава семей военнослужащих, на которых распространяются социальные права и льготы, установленные законодательством. Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 20 Федерального закона «О статусе военнослужащих» один из членов семьи погибшего (умершего) военнослужащего, захороненного на территории Российской Федерации, один раз в год имеет право на бесплатный проезд к месту погребения и обратно. К членам семьи погибшего (умершего) военнослужащего в соответствии с п. 5 ст. 2 указанного Федерального закона относятся супруга (супруг); несовершеннолетние дети; дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста 18 лет; дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных учреждениях по очной форме обучения; лица, находящиеся на иждивении военнослужащих. Таким образом, родители военнослужащего могут считаться членами его семьи и, следовательно, пользоваться указанной выше льготой только в том случае, если находились на иждивении погибшего (умершего) военнослужащего.

Для устранения указанной социальной несправедливости и усиления социальной защищенности родителей погибших (умерших) военнослужащих представляется целесообразным подготовить проект указа Президента Российской Федерации, предоставляющий им право бесплатного проезда один раз в год к месту захоронения военнослужащего и обратно вне зависимости от нахождения на его иждивении. Решение вопросов, являющихся предметом правового регулирования указанного проекта, относится к компетенции Президента Российской Федерации: Федеральным законом от 01.01.01 г. Президенту Российской Федерации предоставлено право распространять своими указами на других лиц гарантии и компенсации, предусмотренные Федеральным законом «О статусе военнослужащих» для военнослужащих и членов их семей.

§ 3. Проблемы кодификации военно-социального законодательства

Государство и его институты осуществляют руководящее воздействие на процессы, проистекающие в сфере военно-социальной политики, путем правового регулирования, т. е. «нормативно-организационного воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями»[111]. Неотъемлемым элементом механизма правового регулирования отношений в военно-социальной сфере является применение права, составляющее содержание властной деятельности государственных органов и уполномоченных должностных лиц, в результате которой принимаются индивидуальные предписания по назначению пенсий, пособий, реализации льгот, выплате компенсаций и т. п. Правовые нормы закрепляют особый механизм реализации субъективных прав, включающий в себя правомерные действия физического лица и компетентных государственных органов, «которые направлены на получение конкретного социального блага»[112].

Первичным, центральным элементом механизма правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере военно-социальной политики, является система правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах — законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, ведомственных актах. В юридической литературе констатируется множественность федеральных законов, содержащих правовые нормы, регулирующие социальную защиту граждан. Так, по подсчетам Министерства труда и социального развития Российской Федерации, нормы, имеющие отношение к социальной защите населения, прописаны сегодня более чем в 50 действующих законах[113]. При этом лишь часть законов носит специальный социально ориентированный характер. Весьма значительным является также число нормативных правовых актов, регулирующих военно-социальную сферу: только законодательство о социальных гарантиях военнослужащих включает более 400 нормативных правовых актов; более 200 источников насчитывает законодательство о воинской обязанности и военной службе[114].

Сама по себе столь обширная нормативная база военно-социальной политики — несомненное благо. Но существует и «обратная сторона медали». Практика решения социальных проблем в наших Вооруженных Силах со всей беспощадностью выявила парадоксальную закономерность: чем больше издается законов, постановлений, указов, приказов о социальной защите, тем ниже эта самая социальная защита. Очевидно, в нормотворческой практике существует некий предел, некое критическое число, превышение которого грозит наступлением эффекта, противоположного тому, которого ожидал законодатель, принимая тот или иной нормативный акт. Следствием этого является, по образному выражению профессора , «правовая инфляция, то есть обесценивание нормативных актов в силу их непомерного количества»[115].

Наличие множества нормативных правовых актов, причем различной юридической силы, различных по источнику издания, многие из которых содержат нежизненные нормы, противоречат друг другу и иным нормативным установлениям, — все это существенно снижает их доступность, затрудняет пользование ими в процессе решения социальных проблем военнослужащих и их семей, создает почву для злоупотреблений в правоприменительной практике. Уместно в этой связи напомнить мудрое пожелание законодателям, высказанное известным английским философом и теоретиком права Д. Локком: «Не старайтесь создавать много законов, но старайтесь следить за тем, чтобы они исполнялись, ибо в наиболее испорченном государстве наибольшее количество законов»[116].

Об этом убедительно свидетельствуют и результаты опросов: например, наличие возможности командиров полков в любой момент обратиться к нужному нормативному акту и без труда найти в нем ответ на интересующий вопрос подтвердили лишь 16 % опрошенных, остальные (84 %) ответили, что не всегда имеют такую возможность. По их мнению, этому мешают: несвоевременность поступления нормативных актов в воинские части, множественность нормативных актов, сложность их содержания, несовершенство их учета и хранения[117].

Опыт российского прошлого от Петра I до наших дней свидетельствует о том, что накопление разрозненных, многочисленных нормативных актов подрывает основы законности и правопорядка в государстве. Вот что писал об этом , крупный русский юрист и государственный деятель: «... многосложность, раздробленность, неизвестность — затруднение равное, а может быть еще важнейшее, чем сам недостаток закона: ибо здесь гнездятся ябеда, неправые толки, пристрастные решения, покрытые видом законности, здесь необходимость непрестанных пояснений и разрешений … рождает новую многосложность»[118]. Множественность нормативных актов существенно снижает их доступность для граждан, а это, в свою очередь, ведет к снижению законности в обществе. Прием этот в человеческой истории не нов: еще великий немецкий философ Г. Гегель в «Основах философии права» приводил пример с тираном Дионисием, повесившим текст законов своего государства так высоко, что их никто не мог прочитать.

На исключительную важность доступности права для утверждения законности в обществе указывали многие ученые. Так, видный русский философ в своей книге «О сущности правосознания» указывает: «Нелеп и опасен такой порядок жизни, при котором народу недоступно знание его права, когда, например, среди народа есть неграмотные люди, или когда право начертано на чуждом языке, или когда текст закона остается недоступным для народа, или же смысл права выражается слишком сложно, запутанно и непонятно. Тогда, в лучшем случае, между народом и правом выдвигается иерархия корыстных посредников, взимающих особую дань за “отыскание” правоты и обслуживающих народную темноту в свою пользу, им выгодно затемнить ясное дело, а не уяснить темное, спасти “безнадежное” дело и внести кривду в суд, под их “опытными” руками толкование права быстро превращается в профессиональный кривотолк»[119] .

Законодательство, регулирующее сферу военно-социальной политики, не является в полной мере системным, оно хаотично. Здесь действуют акты и бывшего СССР, и Российской Федерации, причем акты разного уровня: законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации. Велико число ведомственных актов. Как справедливо отмечает , «правовое пространство России усеяно скелетами законов, останками отживших актов. Многие из них истлевают сами по себе, другие прорастают в самых неожиданных местах»[120]. Имеются многочисленные законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Нормативные правовые акты имеют неодинаковую юридическую силу, несовпадающее временное действие, распространяются на различные субъекты и разное территориальное пространство. Типичными недостатками указанных нормативных правовых актов являются противоречия между новыми и действующими нормативными документами. Порой имеет место несоответствие нормативных положений одного и того же правового акта, искажение содержащихся в них основополагающих, исходных целей[121].

Из принципов правового государства, равенства и справедливости (ст. ст. 1, 18 и 19 Конституции Российской Федерации) вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Противоречащие друг другу правовые нормы порождают и противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод граждан.

Нарушение логики, пробелы и иные лазейки, имеющиеся в военно-социальном законодательстве, позволяют правоприменителям зачастую беспрепятственно действовать в обход закона. «Чиновник привык действовать сообразно инструкции, которая после вступления в силу того или иного закона часто вступает в противоречие с самим законом, но при этом — годами не отменяется. Это отмечалось уже сотни раз, но дело практически не движется. Правительство, министерства и ведомства должны, наконец, принять радикальные меры в отношении ведомственного нормотворчества — вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия»[122] — подчеркнуто по этому поводу в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию за 2001 г. К сожалению, положение дел в этой сфере меняется медленно.

Авторы монографии «Социальная политика в постсоциалистическом обществе: задачи, противоречия, механизмы», проанализировав российское законодательство, регулирующее сферу социальной политики, пришли к выводу о том, что налицо:

— множественность и неединообразие в формулировках основных понятий, терминов, разработанных зарубежными и отечественными специалистами, а также зафиксированных в российских нормативных правовых актах, либо их неоправданное отождествление. Например, отмечается наличие четырех различных определений понятия «социальная защита», используемых в четырех федеральных законах, принятых в одном и том же году;

— несоответствие терминологии, содержащейся в международно признанных и в отечественных правовых актах;

— отсутствие определений ряда понятий, используемых в специальной литературе, а также в нормативных правовых актах. Не удалось, в частности, найти формулировки ряда понятий, таких, например, как «социальные права», «социальные гарантии»; есть основания полагать, что реальная причина заключается в недостаточной отработке понятийного аппарата изучаемой проблемы.

Сложившаяся ситуация является следствием недостаточно полного, системного теоретического представления об изучаемом процессе и понимания отечественной социальной политики; недостаточно квалифицированной законотворческой деятельности, а также недостаточно критического использования российскими специалистами имеющихся переводов зарубежной литературы, качество которых зачастую оставляет желать лучшего. Очевидно, что существует настоятельная потребность в ревизии, редактировании текстов действующих социальных законов и внесения в них уточнений и изменений в целях унификации терминологии[123].

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26