Гражданское процессуальное право, учебник (стр. 10 )

В действующем ГПК нормы о судебном приказе содержатся в десяти статьях (121-130), объединенных в главе 11 подраздела 1, раздела 2 «Про­изводство в суде первой инстанции». В соответствии со ст. 121 ГПК судеб­ный приказ - судебное постановление, вынесенное судьей единолично на основании заявления о взыскании денежных сумм или об истребовании Движимого имущества от должника, по требованиям, предусмотренным в ст. 122 ГПК. Сущность данного постановления подчеркивается в самом

1 Об истории приказного производства см : Приказное произ­водство в российском гражданском процессе М., 2001 С. 24-55.

298

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 16. Приказное производство

299

названии — судебный приказ, т. е. правоприменительный акт государственно-властного органа, предписывающий субъектам определенное поведение, преду­смотренное правовой нормой.

Вопрос о сущности судебного приказа и приказного производства ос­тается спорным в теории процессуального права1. Представляется пра­вильным рассматривать приказное производство не как вид гражданского судопроизводства, а в качестве допроцессуальной, но в то же время аль­тернативной процедуры, осуществляемой судьей в целях ускоренной за­щиты права кредитора и установления спорности или бесспорности требо­вания. Соответственно, судебный приказ — не акт правосудия2. Имея мно­го общего с судебным решением, судебный приказ тем не менее не является разновидностью последнего3. Как и судебное решение, судебный приказ есть основание исполнения. Вместе с тем судебный приказ имеет силу исполнительного документа. Однако сила судебного приказа иная, нежели судебного решения. Суд, вынесший решение, не вправе его отме­нить или изменить (ст. 200 ГПК). Вынесенный судебный приказ должен быть отменен тем же судьей, если от должника поступят возражения отно­сительно его исполнения, после чего требование заявителя может быть предъявлено в порядке искового производства (ст. 129 ГПК).

Судебный приказ имеет меньшую юридическую силу, чем судебное ре­шение, по той причине, что последнее есть не только акт применения нормы материального права, но и результат действия детально урегулиро-

1 В литературе нашло отражение несколько точек зрения. и считают приказное производство самостоятельным видом граж­данского судопроизводства (см.: , Заочное производст­во и судебный приказ в гражданском процессе. М.,1997. С. 63 и ел.; Приказное производство: понятие и правовая природа // Актуальные проблемы правопорядка. М., 2001. Вып. 3. С. 148). Упрощенным судопроизводством считают приказное производство и (см.: При­казное производство в российском гражданском процессе. М., 2001. С. 77—78; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. , , Д. М. Че-чота. М., 2001. С. 313). По мнению , приказное производство — это упрощенная правовая процедура, документарное производство (см.: Учебник гра­жданского процесса / Под ред. М., 1996. С. 211). Как деятель­ность, осуществляемая вне рамок процессуальных производств, характеризуется приказное производство в учебнике по гражданскому процессу под ред. В. В. Яр-кова (М., 1999. С. 212-213).

2 У судебного приказа гораздо больше общего с решением КТС, чем с судеб­ным решением. Так, и приказ и решение КТС разрешают вопрос по существу с применением установленной законом процедуры, могут быть принудительно ис­полнены судебным приставом-исполнителем, не исключают возможность рассмот­рения тождественного дела в порядке искового производства, однако если таковое никем не инициируется, выступают в качестве альтернативы ему. Суд общей юрисдикции, разрешая трудовой спор при наличии решения КТС, не отменяет его, а выносит собственное решение, которое и будет исполняться, а решение КТС теряет свою силу. Аналогично можно оценить и ситуацию, возникающую при исковом рассмотрении дела, по которому ранее бьи вынесен и не отменен по правилам ст. 129 ГПК судебный приказ.

3 В теории высказана и противоположная точка зрения (см.: , Заочное производство и судебный приказ в гражданском процессе. М.,1997. С. 53).

ванной сложной гражданско-процессуальной формы, в рамках которой происходило рассмотрение и разрешение гражданского дела, завершив­шееся вынесением решения суда. Судебный приказ выносится в упрощен­ном порядке без какого-либо судебного разбирательства.

Хотя процедура приказного производства предельно упрощена, в ней возможно выделить четыре этапа: возбуждение приказного производства; вынесение судебного приказа; извещение должника о вынесении судебного при­каза; выдача судебного приказа взыскателю либо отмена судебного приказа.

.*&** § 2. Возбуждение приказного производства

1. Правила возбуждения приказного производства соответствуют принципу диспозитивности: производство начинается по инициативе за­интересованного лица — кредитора, который называется взыскателем. Субъект, к которому адресовано требование заявителя, называется долж­ником (п. 2 и 3 ч. 2 ст. 124 ГПК). Истца и ответчика здесь нет.

Согласно ст. 122 ГПК судебный приказ может быть выдан по требова­ниям, основанным на:

1) нотариально удостоверенной сделке;

2) сделке, совершенной в простой письменной форме;

3) протесте векселя в неплатеже, неакцепте и недатировании акцепта, совершенном нотариусом.

Судебный приказ может быть выдан также по требованиям о взыска­нии:

1) алиментов на несовершеннолетних детей, не связанным с установ­лением отцовства, оспариванием отцовства (материнства) или необходи­мостью привлечения других заинтересованных лиц;

2) с граждан недоимки по налогам, сборам и другим обязательным платежам;

3) начисленной, но не выплаченной работнику заработной платы;

4) расходов, произведенных в связи с розыском ответчика, или долж­ника и его имущества, или ребенка, отобранного у должника по решению суда, а также расходов, связанных с хранением арестованного имущества, изъятого у должника, и хранением имущества должника, выселенного из занимаемого им жилого помещения, заявленным органом внутренних дел, налоговым органом, подразделением судебных приставов.

Перечень требований, по которым может быть выдан судебный при­каз, является исчерпывающим.

По правилам родовой подсудности заявление о выдаче судебного при­каза должно быть подано мировому судье (п. 1 ч. 1 ст. 23 ГПК). По терри­ториальной подсудности действуют общие правила, предусмотренные ст. 28-32 ГПК. Применение норм о территориальной подсудности воз­можно по каждому ее виду, однако с некоторыми изъятиями. Так, почти не будет использоваться норма об исключительной подсудности, посколь­ку в большей своей части она имеет отношение к делам о недвижимости. Напротив, широко применяются правила ст. 28 и 29 ГПК.

Заявление согласно ст. 124 ГПК подается в письменной форме, в нем Должны быть указаны наименования:

1) суда, в который подается заявление;

2) взыскателя, его место жительства или место нахождения;

300

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 16. Приказное производство

301

3) должника, его место жительства или место нахождения; Затем в нем указываются:

4) требование взыскателя и обстоятельства, на которых оно основано;

5) документы, подтверждающие обоснованность требования взыска­теля;

6) перечень прилагаемых документов.

В случае истребования движимого имущества в заявлении необходимо указать стоимость этого имущества.

Заявление подписывается и подается взыскателем. Оно может быть подписано и (или) подано представителем. В этих случаях к заявлению должен быть приложен документ, удостоверяющий полномочия предста­вителя.

В содержании заявления следует выделить три важнейших взаимосвя­занных компонента - требование взыскателя, обстоятельства, на которых оно основано, и документы, подтверждающие обоснованность требования. Приказное производство - документарное, никакого специального разби­рательства не будет. От наличия и качества представленных документов зависит содержание принятого судьей акта, а также в определенной мере и возражения должника относительно исполнения судебного приказа. В этой связи следует признать не совсем удачной формулировку ст. 124, предусматривающей не представление документов, а указание на них. Толкование ст. 124 в системе с п. 3 абз. 2 ч. 1 ст. 125 и учетом сути приказ­ного производства позволяет прийти к выводу о необходимости не только указания, но и представления документов, что прямо следует из п. 3 ч. 1 ст. 125 ГПК.

2. Прилагаемые к заявлению документы различны в зависимости от требования. Если требование основано на нотариально удостоверенной или письменной сделке, кредитор должен приложить к заявлению подлин­ный экземпляр соответствующей сделки, а также все иные документы, подтверждающие неисполнение или нарушение договора, которыми он располагает.

Если требование основано на протесте векселя в неплатеже, неакцепте и не датировании акцепта, совершенном нотариусом, то к заявлению о выдаче судебного приказа должен быть приложен составленный нота­риусом акт о протесте векселя и сам опротестованный вексель.

К заявлению о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей должны быть приложены: свидетельство о заключении брака, а если брак расторгнут, то о расторжении брака, свидетельства о рождении детей, на которых должны взыскиваться алименты; если заявление подается не ро­дителем, то документ о назначении опекуна или попечителя, справка о на­хождении детей на иждивении заявителя, справка с места работы лица, обязанного уплачивать алименты, о размере заработной платы и об отсут­ствии удержаний по другим исполнительным документам.

К заявлению о взыскании с граждан недоимок по налогам, сборам и другим обязательным платежам должны быть приложены документы, свидетельствующие о наличии такой недоимки. Так, ст. 69 НК РФ преду­сматривает при наличии у налогоплательщика недоимки направление ему требования об уплате налога. Требованием признается направленное нало­гоплательщику письменное извещение о неуплаченной сумме налога, а также об обязанности уплатить в установленный срок неуплаченную сумму налога и соответствующие пени. Требование об уплате налога на-

правляется налогоплательщику независимо от привлечения его к ответст­венности за нарушение законодательства о налогах и сборах.

Такое требование должно содержать сведения о сумме задолженности по налогу, размере пеней, начисленных на момент направления требова­ния, сроке уплаты налога, установленного законодательством о налогах и сборах, сроке исполнения требования, а также мерах по взысканию на­лога и обеспечению исполнения обязанности по уплате налога, которые применяются в случае неисполнения требования налогоплательщиком. Во всех случаях требование должно содержать подробные данные об осно­ваниях взимания налога, а также ссылку на положения закона о налогах, которые устанавливают обязанность налогоплательщика уплатить налог. Требование об уплате налога в связи с перемещением товаров через тамо­женную границу РФ направляется налогоплательщику таможенным орга­ном.

Приведенные правила ст. 69 НК РФ применяются также в отношении требования об уплате сбора.

Таким образом, к заявлению о вынесении судебного приказа должна прилагаться копия требования, предусмотренного ст. 69 НК РФ с инфор­мацией о его надлежащем вручении налогоплательщику.

В соответствии со ст 48 Н К РФ исковое заявление о взыскании налога за счет имущества физического лица может быть подано в течение 6 меся­цев после истечения срока исполнения требования об уплате налога. Та­кие же сроки (своеобразные сроки давности) действуют и для обращения с заявлением о вынесении судебного приказа.

Если заявлено требование о взыскании начисленной, но не выплачен­ной работнику заработной платы, то к заявлению должны быть приложены доказательства, бесспорно свидетельствующие о задолженности работодателя. Ими могут быть расчетные книжки, заверенные выписки из расчетной или платежной ведомости, справки из бухгалтерии организации-работодателя.

При заявлении органом внутренних дел, органом налоговой полиции, подразделением судебных приставов требований о взыскании расходов, указанных в абз. 8 ст. 122 ГПК, должны быть представлены документы, подтверждающие наличие и размер этих расходов.

3. Заявление о выдаче судебного приказа оплачивается государствен­ной пошлиной в размере 50% ставки, исчисленной исходя из оспаривае­мой суммы при обращении в суд с иском в порядке искового производства (ст. 123 ГПК). Как следует из контекста ФЗ о госпошлине (п. 4 ст. 6, п. 2 ст. 5), он имеет отношение как к случаям подачи искового заявления, жа­лобы, так и к другим формам обращения к суду. Следовательно, к заявле­нию о выдаче судебного приказа также. Поэтому следует полагать, что гра­ждане, обращающиеся к суду с заявлением о выдаче судебного приказа в случаях, предусмотренных законодательством, могут быть освобождены от уплаты государственной пошлины, им может быть дана отсрочка или рассрочка уплаты либо уменьшен ее размер. Если судья отказывает в при­нятии заявления о выдаче судебного приказа, то лицо либо обращается в суд с иском, и тогда пошлина засчитывается в счет подлежащей оплате пошлины, либо ставит вопрос о возврате уплаченной государственной по­шлины.

4. При соблюдении всех требований закона, касающихся обращения в суд за судебным приказом, судья принимает заявление. В ГПК не решен вопрос о том, как должно быть оформлено принятие заявления. Учитывая,

302

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 16. Приказное производство

303

что на рассмотрение заявления о вынесении судебного приказа закон пре­доставляет три дня, а судебный приказ должен быть вынесен не позднее пяти дней с момента поступления заявления (ст. 126), напрашивается вы­вод, что законодатель считает излишним вынесение отдельного опреде­ления о принятии заявления. Если нет оснований для отказа в принятии заявления, то должен быть вынесен судебный приказ. При этом день по­ступления заявления в суд будет определять момент наступления матери­ально-правовых последствий, например, с этого дня будут присуждаться алименты (ч. 2 ст. 107 СК). Вместе с тем предпочтительным было бы иное решение вопроса: чтобы приказное производство возбуждалось специаль­ным определением судьи.

5. В принятии заявления о вынесении судебного приказа может быть отказано. В ст. 125 ГПК установлены две группы оснований к отказу в принятии заявления о вынесении судебного приказа: общие (ст. 134, 135 ГПК) и специальные, т. е. относящиеся только к приказному производст­ву. В отличие от искового производства, предусматривающего различные правовые последствия в зависимости от характера имеющихся препятст­вий к возбуждению дела (отказ в принятии, возвращение и оставление ис­кового заявления без движения), для приказного производства законода­тель установил только отказ в принятии заявления. Перечень специальных оснований в абз. 2 ч. 1 ст. 125 ГПК дан как исчерпывающий. Однако оче­видно наличие в нем пробелов. Как и в прежнем ГПК, не указаны послед­ствия нарушения требований к содержанию заявления. Например, в заяв­лении может отсутствовать указание на место жительства (место нахожде­ния) взыскателя или должника, что воспрепятствует определению надлежащей подсудности, высылке копии судебного приказа должнику, т. е. приказное производство не состоится.

Кроме того, среди оснований отказа в принятии заявления, перечис­ленных в ст. 125, нет указания на наличие вступившего в силу судебного приказа по тождественному требованию. Пункт 2 ч. 1 ст. 134 и п. 5 ч. 1 ст. 135 имеют в виду исковое, а не приказное производство. Судебный приказ не является препятствием для возбуждения искового производства. Вместе с тем недопустимо вынесение нескольких приказов по одному и тому же требованию. Следовательно, наличие судебного приказа должно служить основанием для отказа в принятии заявления о вынесении судеб­ного приказа по тождественному требованию.

В ст. 125 ГПК предусмотрено пять специальных оснований для отказа в принятии заявления:

1) заявлено требование, не предусмотренное ст. 122 ГПК1;

2) не представлены документы, подтверждающие заявленные требова­ния;

3) не оплачена государственная пошлина;

4) из содержания заявления и представленных документов усматрива­ется наличие спора о праве;

' Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ отменила вынесенный су­дебный приказ, поскольку требование о взыскании пособий по уходу за ребенком не включено в исчерпывающий перечень требований, по которым выдается судеб­ный приказ (см.: ВВС РФ. 2002. № 6. С. 22)

5) место нахождения или место жительства должника находятся вне пределов РФ.

Об отказе в принятии заявления судья выносит определение не позд­нее трех дней со дня поступления заявления. По ГПК 1964 г. такое опре­деление могло быть обжаловано в вышестоящий суд. Действующий ГПК не предусматривает этой возможности. Вместе с тем следует прийти к вы­воду о допустимости апелляционного обжалования определения об отказе в принятии заявления о вынесении судебного приказа, поскольку такое определение препятствует возникновению приказного производства и ли­шает заинтересованное лицо возможности прибегнуть к альтернативной и упрощенной процедуре защиты права. Очевидно, в данном случае воз­можно применение п. 2 ч. 1 ст. 331 ГПК.

§ 3. Вынесение судебного приказа

1. Порядок вынесения судебного приказа по действующему ГПК бо­лее упрощен и ускорен (ст. 126). Не усмотрев оснований к отказу в приня­тии заявления, судья не позднее пяти дней с момента его поступления в суд без судебного разбирательства, без вызова взыскателя и должника и вне рамок судебного заседания должен вынести судебный приказ по суще­ству заявленного требования.

Закон (ст. 127 ГПК) достаточно четко регламентирует содержание су­дебного приказа. Независимо от характера заявленного требования, в нем указываются:

- номер производства и дата вынесения приказа;

— наименование суда, фамилия и инициалы судьи, вынесшего приказ;

- наименование, место жительства или место нахождения взыскателя и должника;

— закон, на основании которого удовлетворено требование;

— размер денежных сумм, подлежащих взысканию, или обозначение движимого имущества, подлежащего истребованию, с указанием его стои­мости;

- размер неустойки, если ее взыскание предусмотрено федеральным законом или договором, а также размер пеней, если таковые причитаются;

- сумма государственной пошлины, подлежащая взысканию с долж­ника в пользу взыскателя или в доход соответствующего бюджета.

Таким образом, содержание судебного приказа заметно отличается от содержания судебного решения: в нем только две части - вводная и резо­лютивная. Анализ представленных документов, установленные на их ос­нове обстоятельства и правоотношения в судебном приказе не отражают­ся, иначе говоря, описательная и мотивировочная части отсутствуют. Вместе с тем перечень реквизитов судебного приказа в ГПК 2002 г. до­полнен указанием на закон, на основании которого удовлетворено требо­вание.

2. Часть 2 ст. 127 ГПК предусматривает особенности содержания су­дебного приказа о взыскании алиментов, хотя такие особенности могут быть выделены и по другим требованиям. Министерством юстиции РФ были разработаны и направлены для использования в практической дея­тельности образцы судебного приказа по заявлению кредитора о взыска­нии денежных сумм или об истребовании движимого имущества долж-

304

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

ника, а также приказа о взыскании алиментов на несовершеннолетних де­тей (письмо МЮ РФ от 01.01.01 г. «Об образцах судебного приказа»1).

Судебный приказ составляется на специальном бланке в двух экземп­лярах. Один экземпляр остается в производстве суда, а другой в последую­щем будет выдан на руки взыскателю. Для должника изготавливается ко­пия судебного приказа.

§ 4. Извещение должника о вынесении судебного приказа

Копия судебного приказа направляется должнику по правилам об из­вещениях и вызовах (гл. 10 ГПК). В законе не указано, в какой срок долж­на быть отправлена копия. Исходя из целей приказного производства, этот срок должен быть минимальным, не позднее, чем в течение трех дней со дня вынесения, как в других случаях (например, ст. 227, 234 ГПК). Во из­бежание волокиты его следовало бы прямо закрепить в ГПК. В извещении должнику разъясняется его право в течение 10 дней с момента получения приказа представить возражения относительно его исполнения. Возраже­ния должника должны быть представлены в суд в письменной форме. Они могут быть как мотивированными, так и в виде простого отрицания либо несогласия с исполнением. На практике возникают сложности в определе­нии момента, с которого следует отсчитывать начало течения десятиднев­ного срока. Кроме того, не определены последствия его пропуска. Очевид­но, если срок пропущен по уважительной причине, он может быть судом восстановлен на основании и по правилам ст. 112 ГПК. Если ответ долж­ника направляется по почте, то его подпись должна быть надлежащим об­разом удостоверена, о чем следует предупреждать должника при направле­нии ему извещения.

§ 5. Выдача судебного приказа взыскателю или отмена судебного приказа

1. Если в установленный законом десятидневный срок со дня получе­ния копии судебного приказа должник не заявляет о своих возражениях, судебный приказ как исполнительный документ выдается взыскателю. По­следний имеет право предъявить его к исполнению по общим правилам исполнительного производства в пределах трехлетнего срока давности. По просьбе взыскателя судебный приказ может быть направлен непосредст­венно судьей для исполнения судебному приставу-исполнителю. Согласно ст. 211 ГПК судебные приказы о взыскании алиментов и выплате работни­ку заработной платы за три месяца подлежат немедленному исполнению. Это означает, что судебные приказы по названным требованиям по ини­циативе судьи должны обращаться к принудительному исполнению со следующего дня после их вынесения. Немедленное исполнение не отменя­ет действие правила об извещении должника о вынесенном судебном при­казе и его отмене в случаях заявления должником возражений. Если обра­щенный к немедленному исполнению приказ в последующем отменен на основании заявленных должником возражений, то вопрос о повороте ис­полнения решается с учетом норм ГПК, а также ст. 116 СК о недопусти-

1 ИПС «Кодекс».

I

Глава 16. Приказное производство

305

мости обратного взыскания алиментов и ст. 137 ТК об ограничении удер­жаний из заработной платы.

Если взыскатель в силу предписания закона освобожден от уплаты го­сударственной пошлины, например по требованиям о взыскании алимен­тов или взыскании начисленной, но не выплаченной заработной платы, то государственная пошлина взыскивается с должника в доход соответствую­щего бюджета при вынесении судебного приказа. В этом случае на основа­нии судебного приказа, являющегося судебным постановлением, выдается исполнительный лист, который направляется судом для исполнения в этой части судебному приставу-исполнителю.

2. Закон не предусматривает возможности обжалования судебного приказа в апелляционном порядке, но устанавливает упрощенную про­цедуру его отмены. При этом отмена происходит по формальным основа­ниям: достаточно заявления должника об отмене приказа, формулирова­ния возражений относительно его исполнения. Убедительность возраже­ний должника не имеет значения. Молчание должника расценивается как его согласие.

В случае отмены судебного приказа заинтересованным лицам разъяс­няется их право обратиться в суд в порядке искового производства с заче­том заявителю уплаченной им государственной пошлины. Отмена судеб­ного приказа оформляется определением судьи, копии которого направля­ются взыскателю и должнику не позднее трех дней после дня его вынесения. Обжалование такого определения законом не предусмотрено. Вряд ли можно считать его препятствующим движению дела, поскольку заинтересованные лица могут обратиться в суд в исковом порядке.

В случае отмены судебного приказа государственная пошлина должна учитываться при предъявлении взыскателем иска к должнику в порядке искового производства. Такой вывод следует из толкования п. 1 ст. 4 ФЗ «О государственной пошлине»1.

Приводя Закон «О государственной пошлине» в соответствие с новым ГПК, следует в числе оснований для возврата государственной пошлины заявителю предусмотреть случаи отмены судебного приказа. Это важно в ситуациях, когда взыскатель после отмены судебного приказа откажется от реализации своего права на обращение в суд в порядке искового произ­водства. Законодатель может решить этот вопрос и иначе, однако предло­женный выше вариант представляется предпочтительным.

Вступивший в силу судебный приказ может быть отменен в порядке надзора (ч. 2 ст. 377 ГПК).

' По мнению авторов комментария к ГПК, в случае отмены судебного при­каза уплаченная государственная пошлина не засчитывается при подаче искового заявления (см. Постатейный комментарий к ГПК / Под ред. ­кова. М., 2003. С. 244). Такое суждение представляется ошибочным, о чем свиде­тельствует также комментарий этих авторов к ст. 123 ГПК (см. там же. С. 237).

Глава 17 Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

307

§1-

Глава 17

ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений

1 Дела, возникающие из публичных правоотношений, являются спе­цифической категорией гражданских дел, при рассмотрении которых суд контролирует законность действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государст­венных и муниципальных служащих

В ч 2 ст 15 Конституции РФ записано, что государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объе­динения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы А ст 46 Консти­туции гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод, в том числе на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, обществен­ных объединений, организаций, должностных лиц и государственных слу­жащих При этом под «действиями и решениями», подлежащими обжало­ванию в судебном порядке, понимаются как ненормативные, так и норма­тивные акты, затрагивающие права и свободы граждан

2 Немного истории. Институт «административной юстиции» или судебного кон­троля за законностью управленческой деятельности основанный на теории разделе­ния властей, уже давно существует в цивилизованных странах В дореволюционной России не было законной системы административной юстиции, а имелись лишь неко­торые ее элементы Отдельный функции административной юстиции выполняли Го­сударственный Совет, а также некоторые из так называемых губернских присутствий (например, губернские присутствия по крестьянским, фабричным и горнозаводским детам, по промысловому налогу, воинской повинности и некоторые др )' В россий­ской литературе по административной юстиции рассматривались в основном ино­странное законодательство и иностранная литература2

В СССР некоторые зачатки системы административной юстиции практически появились лишь в 30 х годах В частности, постановлением ЦИК и СНК СССР от 01.01.01 г был отменен административный и введен судебный порядок взыска­ния с граждан недоимок но налогам, обязательному окладному страхованию и само­обложению сельского насечения, а также административных штрафов3

Положением о выборах в Верховный Совет СССР и соответствующей Инструк­цией, утвержденной СНК СССР 5 мая 1938 г, была предусмотрена возможность пода­чи в суд жалоб на неправильности в списках избирателей, а также регламентирован порядок рассмотрения в судах данной категории дел4 Как отмечалось в юридической литературе тех лет, на суд была возложена «почетная политическая задача — охрана избирательных прав советских граждан, записанных в сталинской Конституции»5

1 См Гогель С К Губернские присутствия смешанного состава, как органы административной юстиции на местах//Вестник права 1906 Кн 4 С 393-466

2 См Дурденевскии В Русская литература по административной юстиции Во­просы административного права / Под ред А И Елистратова М, 1916 С 130-143

3 СЗ СССР 1937 № 30 Ст 120

4 СП СССР 1939 № 22 Ст 146

5 Гражданский процесс / Под ред С Н Абрамова М, 1948 С 336

Данная «потитическая задача» и течение ряда десятилетии оставалась в самом бук­вальном смысле этого слова «почетной», так как дел этой категории после 1937 г в су­дах практически не встречалось

Основы гражданского судопроизводства 1961 г ввели понятие «производство по детам возникающим из административно-правовых отношений», а ГПК РСФСР 1964 г посвятил ему подраздел II раздета II Однако до сравнительно недавнего вре­мени судебный контроль за законностью осуществлялся лишь по очень ограниченно­му числу точно определенных в законе третьестепенных категорий гражданских дел

Почожение стало существенно меняться с принятием Закона СССР от 01.01.01 г «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»1 Данный Закон Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 01.01.01 г был инкорпорирован в ГПК РСФСР и включеТТ^него в виде г i 24' (ст 239'-2398) и ст 9012

Принятым несколько позднее Законом СССР от 2 ноября 1989 г «О порядке об­жалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» быаа предусмотрена возможность судебного обжалования не только единоличных действий дотжностных лиц, но и кол­легиальных действий органов государственного управления' Создание в России стройной системы судебного контроля было завершено 27 апреля 1993 г принятием Закона РФ «Об обжачовании в суд действий и решений, нарушающих права и свобо­ды граждан» (с последующими изменениями и дополнениями)4, инкорпорированным в ГПК Такого рода инкорпорация была осуществлена Законом РФ от 01.01.01 г «О внесении изменении в дополнений в Гражданский проиессуатьный кодекс РСФСР»^ Существенные дополнения и подраздет II раздет II ГПК РСФСР были вне­сены также ФЗ РФ от 7 августа 2000 г6

И наконец, весьма важные изменения и дополнения в производство по депам возникающим из пубтичных правоотношений, быти внесены ныне действующим ГПК

3 Ныне к делам, возникающим из публичных правоотношений, относят­ся следующие категории дел:

— по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов,

— по заявлениям об оспаривании решений и действии (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, долж­ностных лиц, государственных и муниципальных служащих,

— по заявлениям о защите избирательных прав и та права на участие в референдуме граждан РФ,

- иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесен­ные федеральным законом к ведению суда

В последние годы дела, возникающие из публичных правоотношений, занимают достаточно большое место в судебной практике Так, в первом полугодии 2002 г Верховным Судом РФ по первой инстанции было окон­чено производством 125 гражданских дел, причем все эти дела возникли из

1 ВВС СССР 1987 ]Ч° 26 Ст 388, № 42 Ст 704

2 ВВС РСФСР 1988 №5 Ст 137

3 ВВС СССР 1989 №22 Ст 416-417

4 ВВС РФ 1993 № 19 Ст 685

5 ВВС РФ 1993 № 22 Ст 787

6 СЗ РФ 2000 № 33 Ст 3346

308

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

публичных правоотношений. Дела данной категории составили также бо­лее трех четвертей кассационных дел, рассмотренных за тот же период Су­дебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ. В указан­ный период судами субъектов РФ было рассмотрено по первой инстанции 1400 таких дел, а районными судами 115,2 тыс. дел или 10,3% от общего количества дел1.

Термин «производство по делам, возникающим из публичных право­отношений» носит обобщающий характер. Предметом судебного разбира­тельства здесь могут быть конституционные (дела о признании недейст­вующими нормативных правовых актов полностью или в части; о защите избирательных прав или права на участие в референдуме; об оспаривании отказа в разрешении на выезд из РФ за границу или на въезд в РФ из-за границы), административно-правовые (заявления об оспаривании решений и действий органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), а также финансово-правовые отношения (оспаривание действий финансовых орга­нов). Но поскольку все перечисленные правовые отношения имеют несо­мненные черты сходства между собой, законодатель обозначил их обобщен­ным термином «дела, возникающие из публичных правоотношений».

Однако безотносительно к характеру правовых отношений (конституци­онные, административные или финансовые), их субъекты связаны отноше­ниями власти и подчинения. Но это неравенство существует исключительно в материально-правовых отношениях. В случае же возникновения спора о праве и гражданин, и государственный либо иной орган (должностное лицо) перед лицом суда становятся полностью равноправными.

Одновременно подчеркнем, что в действовавшем до недавнего време­ни законодательстве (Закон РФ от 01.01.01 г. «О внесении измене­ний и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР», гл. 24—1 ГПК РСФСР) употреблялась более широкая и универсальная формула «государственные органы», под которыми понимались и органы государственного управления. Означают ли изменения, внесенные ныне в гражданское процессуальное законодательство, то обстоятельство, что решения и действия (бездействие) органов государственного управления в настоящее время в суд обжалованы быть не могут. Систематический и логический анализ норм ГПК заставляет ответить на этот вопрос отри­цательно. Так, в соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 254 ГПК отказ в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, со­ставляющих государственную тайну, оспаривается в соответствующем суде субъекта РФ по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения. А в ч. 3 той же статьи записано, что заявление воен­нослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа во­енного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд. Другими словами, нормы гл. 25 ГПК рассчитаны на рас­смотрение дел об оспаривании действий не только органов государствен­ной власти, но и органов государственного управления. Следовательно, употребляемый в ней термин «органы государственной власти» следует признать не вполне удачным. Его нужно понимать расширительно.

1 Судебная статистика за первое полугодие 2002 г. // РЮ. 2003. № 1.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

309

Утверждая, что властные структуры нарушают права и свободы заяви­теля, лицо обжалует в суд принятые ими нормативные или ненормативные правовые акты, заявляет о своем несогласии с их действиями и требует признать их незаконными, а следовательно, лишить эти акты юридиче­ской силы.

В свою очередь, органу государственной власти, местного самоуправ­ления, должностному лицу, государственному и муниципальному служа­щему предоставляется возможность доказать перед судом законность своих действий и неправомерность требований заявителя. При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд сталкивается с дву­мя взаимно исключающими друг друга требованиями, позициями по одно­му и тому же вопросу. Суд призван определить, чья же позиция по делу — соответствующего органа государственной власти (должностного лица) или гражданина — основана на законе1.

4. Важное значение для определения правовой природы дел, возни­кающих из публичных правоотношений, имеет уяснение вопроса о том, характерно ли для этих дел наличие спора о праве? В юридической литера­туре относительно распространенным является следующий взгляд. Специ­фическая функция суда при рассмотрении данной категории дел состоит вовсе не в разрешении спора о праве, как в исковых делах, а в осуществле­нии судебного контроля за законностью действий органов государства. Этим «определяется и способ возбуждения дел данной категории — оспарива­ние путем подачи заявления, а не предъявление иска»2.

Приведенные соображения не являются оригинальными. Впервые они были высказаны в 40-х годах минувшего века 3 на осно­вании постановления ЦИК и СНК СССР от 01.01.01г.4 Руково­дствуясь этим нормативным актом, суды буквально «пачками» рассматри­вали дела о взыскании недоимок по обязательным натуральным постав­кам, налогам, обязательному окладному страхованию, самообложению и невнесенных в срок административных штрафов.

Несмотря на то что указанные дела разрешались во многом формаль­но, виднейшие представители науки гражданского процессуального права принципиально по-иному определяли сущность этой категории дел. , и другие ученые полагали, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд разрешает спор о пра­ве, но о праве не гражданском, а административном. Причем -

1 См.: Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Правоведение. 1964. № 1. С. 124.

2 См.: Гражданский процесс / Под ред. . М., 2003. С. 421-422. (автор главы - ). См. также: Арбитражный процесс / Под ред. . М., 2003. С. 419—420 (автор главы — Е. А. Борисова).

3 См.: Гражданский процесс. М., 1948. С. 338.

4 «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным нало­гам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан» // СЗ СССР. 1937. № 30. Ст. 120.

310

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

ман пришел к еще более определенному выводу, что предметом судебного разбирательства по этим делам является административный иск1.

И действительно, наличие спора о праве является общей чертой, ха­рактеризующей как дела, возникающие из публичных правоотношений, так и дела искового производства. Именно потому дела, возникающие из публичных правоотношений, в ГПК и АПК соответственно именуются де­лами об оспаривании нормативных или ненормативных актов. В этом смысле между делами искового производства и делами, возникающими из публичных правоотношений, принципиальной разницы нет. Возникнове­ние спора между субъектами гражданских, семейных или трудовых право­отношений, полностью равноправных между собой, знаменуется предъявле­нием иска. Спор же, возникший между субъектами публичных правоотно­шений, по действовавшему ранее законодательству обозначался как жалоба, а ныне именуется просто заявлением. Этим заявлением оспариваются не­правомерные, по мнению гражданина или юридическою лица, действия властной структуры. Однако наиболее точно было бы обозначать такое об­ращение в суд в качестве административного или публичного иска. Подоб­ное уточнение терминологии позволило бы в законодательстве и судебной правоприменительной деятельности расставить все точки над «i».

По действующему законодательству дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судом по общим прави­лам искового производства с особенностями, установленными подразде­лом II раздела II ГПК и другими федеральными законами. Однако упот­ребление законодателем вместо привычного иска иной терминологии (жа­лоба, заявление) иногда порождает неправильное представление о том, что применение процессуального инструментария, неразрывно связанного с иском (изменение иска, заключение мирового соглашения и др.) здесь якобы невозможно2.

Между тем в законодательстве и судебной практике, в том числе в практике Верховного Суда РФ, нередко обращения заинтересованных лиц, оспаривающих неправомерные действия государственных органов или должностных лиц, именуются не заявлением, а иском. Правильному рассмотрению дела по существу с вынесением законного, обоснованного и справедливого судебного решения это не мешает. В данном отношении интерес представляет следующее дело.

Г. обратился в суд с иском к Заволжскому комитету социальной защиты населе­ния г. Ульяновска о признании незаконным решения о прекращении выплаты ему пенсии за выслугу лет как летчику-испытателю, взыскании недополученных сумм пенсии и компенсации морального вреда. Совершенно очевидно, что по меньшей мере два из трех заявленных Г. требований носили ярко выраженный публично-правовой характер и были связаны с проверкой законности действий органа государ­ственного управления — комитета социальной защиты населения. Несмотря на это, у многочисленных судебных инстанций, принимавших участие в разрешении данного дела, в том числе у Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ,

1 См.: Вопросы гражданского процесса в связи с судебной прак­тикой / Социалистическая законность. 1946. № 9. С. 14; Советский гражданский процесс. М., 1956. С. 12-13; Советское гражданское процессуальное право / Под ред . М., 1964. С. 337, и др.

2 См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. С. 421-422.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 311

правильность избранной Г. формы защиты нарушенного права (иск, а не заявление или жалоба) сомнений не вызвала1.

Число подобных примеров при желании можно было бы увеличить2. Это говорит о большой условности попыток провести разграничение как между терминами «иск», «жалоба» и «заявление», так и между сферами их действия. Поэтому существующие на сегодняшний день в делах, возникающих из пуб­личных правоотношений, и исковых делах терминологические различия, о которых идет речь, в значительной мере носят формальный характер.

В то же время необходимо подчеркнуть следующее. И в традиционных делах об оспаривании действия органов государственного управления, орга­нов местного самоуправления, должностных лиц спор, возникший из кон­ституционных, административных либо финансово-правовых отношений, зачастую невозможно отделить от иных взаимосвязанных и взаимообу­словленных правоотношений. Имеются и в виду гражданские, жилищные, трудовые и иные «цивилистические» правоотношения. Во всех этих случа­ях ответить на вопрос о правомерности или неправомерности оспаривае­мых действий органа или должностного лица, наделенного властными полномочиями, т. е. разрешить, публично-правовой спор по существу, практически невозможно, не вникая в существо «цивилистических» право­отношений. Например, заявление по поводу отказа должностных лиц ор­ганов внутренних дел в регистрации гражданина по его месту жительства не может быть правильно разрешено без учета положений жилищного за­конодательства, предусматривающих право нанимателя на вселение других граждан в занимаемое им помещение. А жалоба опекуна или попечителя на действия органа опеки и попечительства, освободившего либо отстра­нившего опекуна от исполнения им своих обязанностей, не может быть разрешена без учета фактических взаимоотношений, сложившихся между опекуном (попечителем) и подопечным, а равно положений гражданского и семейного законодательства, регулирующих отношения по опеке и попе­чительству.

5. На основании ч. 1 ст. 246 ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового произ­водства с особенностями, установленными гл. 23-26 ГПК и другими феде­ральными законами.

Проанализировав структуру ГПК, необходимо прийти к выводу, что к общим правилам искового производства относится основная масса норм ГПК. По своей правовой природе они являются общими правилами граж­данского судопроизводства, поскольку применяются при рассмотрении и разрешении любой категории гражданских дел. Что же касается исклю­чений из общих правил искового производства, то они разбиваются на две группы. Большая их часть сосредоточена в ГПК в виде соответствующих структурных единиц Кодекса, определяющих процессуальные особенности рассмотрения так называемых «неисковых дел» (подразделы II и III разде-

1 ВВС РФ. 2002. №9. С. 10-11. Любопытно отметить, что в процессуальной литературе приведенное дело приводится в качестве примера одновременного за­явления и рассмотрения двух исков - о признании и о присуждении. (См.: Граж­данский процесс / Под ред. . М., 2003. С. 227. Автор главы - .)

и др.

См, например: ВВС РФ. 2001. № 12 С. 17; 2002. № 1. С 15-16; №2. С. 9-10,

312

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

ла II ГПК). Сформулированные в них исключения из общих правил и до­полнения к ним действуют при рассмотрении соответствующих категорий дел. В то же время определенная часть исключений из общих правил иско­вого производства, применяющихся при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, содержится в иных законодательных ак­тах, в той или иной мере регулирующих порядок судебного рассмотрения соответствующей категории дел, например, в законах, определяющих по­рядок проведения выборов.

Изъятия из общих правил искового производства до известной степе­ни корректируют нормы гражданского процессуального права, действую­щие при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, исключая применение отдельных из них и, наоборот, дополняя судопроиз­водство по указанным делам некоторыми специальными правилами.

Правда, такого рода изъятий и дополнении общих правил гражданско­го судопроизводства, в сущности, очень немного. В их числе можно на­звать жестко сформулированные в законе сроки на подачу заявления в суд, некоторые особенности родовой и территориальной подсудности, сокра­щенные сроки рассмотрения и некоторые другие процессуальные особен­ности этих дел. Тем не менее основу процессуального порядка рассмотре­ния дел, возникающих из публично-правовых отношений, составляют об­щие правила искового производства. А указанные выше изъятия и дополнения к ним правилам правовой природы и основных начал пра­восудия по гражданским делам изменить не могут.

6. В качестве одной из интересных процессуальных особенностей дел по ряду дел, возникающих из публичных правоотношений (дела о призна­нии недействующими нормативных правовых актов; об оспаривании дей­ствия и решения, нарушающие права и свободы граждан), необходимо указать на специфическое распределение обязанностей по доказыванию. На органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, действия которых обжалуются в суд, в соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуе­мых действий (решений). Гражданин или юридическое лицо освобождают­ся от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (реше­ний), но обязаны доказать сам факт нарушения своих прав или свобод.

В данном отношении интерес представляет определение Военной коллегии Вер­ховного Суда РФ по делу по жалобе офицеров Я. и Г. на действия командования, свя­занные с отказом представить их к досрочному увольнению. Проанализировав кон­кретные обстоятельства дела, Коллегия сделала следующий правильный вывод: «в слу­чае неявки представителей командования в суд без уважительных причин и уклонения их от представления доказательств, суд вправе принять решение по существу жалобы на основании имеющихся материалов»'.

7. В числе лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений, закон называет заявителей и других заинтересованных лиц. Таким образом, граждане и государственные органы (должностные лица), участвующие в рассмотрении названных дел, формально сторонами не именуются. Однако по существу это стороны спорного публичного (конституционного, административного либо финансового) правоотноше­ния со всеми вытекающими отсюда последствиями. В частности, лица, участвующие в этих делах, пользуются правами и несут обязанности сто-

1 ВВС РФ. 2000. № 12. С. 18.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

313

роны, за некоторыми исключениями и с отдельными дополнениями, уста­новленными законом.

8. В связи с использованием в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, специфической терминологии (заявление, жалоба) в литературе иногда делается вывод о том, что объем процессуаль­ных прав и обязанностей лиц, участвующих в этих делах, иной, нежели у сторон в исковом производстве. Например, они не могут заключить ми­рового соглашения. Не вправе они также отказаться от иска, признать иск, заключить мировое соглашение, подать встречное заявление, аналогичное встречному иску1. -•*'•

Действительно, термины «мировое соглашение», «встречная жалоба», «изменение иска или жалобы» и т. п. применительно к рассматриваемой категории дел в законодательстве не употребляются. Однако по существу подобные изменения в процессе возможны, а порой просто необходимы.

Так, С. обратился в районный суд с жалобой на действия главного психиатра Че­лябинской области, в которой ставил вопрос о снятии его с учета как не страдающего и не страдавшего каким-либо психическим расстройством. В ходе рассмотрения жало­бы С. изменил ее предмет, пояснив, что оспаривает диагноз, поставленый ему врача­ми психоневрологической больницы. судом было рассмотрено по су­ществу и с учетом конкретных обстоятельств дела удовлетворено2.

При рассмотрении дел по жалобам на неправомерные действия орга­нов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, относи­тельно часто встречается следующая ситуация. Выясняется, что государст­венный орган, орган местного самоуправления, чьи действия обжалуются, к моменту рассмотрения жалобы реорганизованы либо ликвидированы. Бывает и так, что должностное лицо, государстненный или муниципаль­ный служащий уже не работают в прежней должности. В подобных случа­ях суды принимают меры к привлечению к участию в деле правопреемни­ков реорганизованных либо ликвидированных структур, а в случае уволь­нения должностного лица либо служащего, чьи действия обжалуются, решают вопрос о привлечении к участию в деле соответствующих органа или организации, к компетенции которых относится восстановление нару­шенных прав и свобод гражданина. В случае удовлетворения жалобы суд возлагает на руководителя этого органа (организации) обязанность восста­новить нарушенные права и свободы заявителя.

По существу, изменение, о котором идет речь, можно квалифициро­вать лишь в качестве изменения предмета жалобы или заявления. Одно­временно несколько изменяется и основание жалобы, поскольку в его со­ставе появляются новые юридические факты, например, увольнение с должности лица, чьи действия первоначально были оспорены в суде, и отказ иного компетентного должностного лица устранить ущемление прав гражданина внесудебным путем.

1 См., например: Гражданский процесс / Под ред. . М., 2000. С. 356; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. , , . М., 2001; С. 339; Гражданский процесс / Под ред. -ва. М., 2003. С. 421—422; Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации. (Постатейный научно-практический) / Отв. ред. . М., 2003. С. 443-444.

2 ВВС РФ. 1992. №2. С. 10.

314

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

315

В некоторых случаях по делам, возникающим из публично-правовых отношений, возможен частичный отказ от заявленных требований, уточне­ние размера или самого характера первоначально заявленных требований, уточнение юридических фактов, на которых основаны заявленные требова­ния, и т. д. Так, решением окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственного Совета Чувашской был зарегистри­рован кандидатом в депутаты. Однако позже решением той же избирательной комиссии решение о регистрации А. кандидатом в депутаты было отменено и его фамилия была исключена из текста избирательного бюллетеня.

Обратившись в суд с жалобой на действия окружной избирательной комис­сии и Центральной избирательной комиссии Чувашской Республики, заявитель утверждал, что первая незаконно отменила его регистрацию, а последствия свое­временно не прореагировала на его жалобу. А. также ставил вопрос об отмене ре-шстрации кандидата в депутаты по тому же избирательному округу К., мотивируя это тем, что окружная избирательная комиссия и сама К. занимаются незаконной агитацией.

В судебном заседании А. угочнил свои требования и просил рассмотреть их лишь в части, касающейся обжалования действий окружной избирательной комиссии и Центральной избирательной комиссии Чувашской Республики и не рассматривать его заявление об отмене регистрации кандидата в депутаты К. Верховный Суд Чуваш­ской Республики рассмотрел заявление А. в измененном объеме. Разрешая дело в кас­сационном порядке, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ не нашла, что в данном отношении было допущено нарушение процессуального зако­на, с чем нельзя не согласиться1.

В отдельных ситуациях здесь не исключено и заявление встречного требования, которое мало чем отличается от встречного иска.

Так, в ходе рассмотрения жалобы С. на отказ органов внутренних дел в регистра­ции по месту жительства в районный суд поступило требование, заявленное организа­цией — балансодержателем строения, о выселении С. Рассмотрев дело в одном произ­водстве, суд признал жалобу С. обоснованной и удовлетворил ее. Одновременно в иске о выселении С. судом было отказано2.

В процессуальной литературе отмечается, что в некоторых случаях по делам, возникающим из публичных правоотношений, вполне возможно заключение мирового соглашения. Например, по спорам, связанным с предоставлением земельных участков, стороны вполне могут достигнуть соглашения о предоставлении в пользование заявителя другого участка3. В связи с обсуждением данной проблемы нелишне напомнить, например, что в соответствии со ст. 190 АПК РФ лица, участвующие в делах, возни­кающих из публичных правоотношений, именуются сторонами. Кроме того, указанной нормой предусматривается, что споры по этим делам могут быть урегулированы путем заключения мирового соглашения или с исполь­зованием других примирительных процедур. Природа же производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по ГПК по АПК должна быть признана единой. П этим делам не исключается также воз-

1 См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

2 См.: Обжалование неправомерных действий // Вестник Вер­ховного Суда СССР. 1991. № 1. С. 20-21.

3 См.: Оспаривание нормативных правовых актов в судах об­щей юрисдикции: Автореф. дне. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 13.

можность полного или частичного признания должностным лицом либо ор­ганом, чьи действия обжалуются, правомерности требования гражданина'. 9. Часть 3 ст. 247 ГПК предписывает оставлять заявление по делу, возникшему из публичных правоотношений, без движения, если выясня­ется, что имеет спор о праве, подведомственный судам. Однако в ГПК ни­чего не сказано о характере спора, наличие которого может быть обнару­жено в момент подачи заявления. Вне сомнения, законодатель имеет в виду возникновение спора о праве гражданском, хотя прямо об этом и не говорит. В то же время наличие такого спора не всегда можно вы­явить в момент подачи заявления в суд. Порой подобные обстоятедьшра могут обнаружиться уже в процессе рассмотрения дела, возникшего из публичных правоотношений. Как следует поступать в такого рода случаях? Ответ на этот вопрос содержится в абз. 4 п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. «О некоторых вопросах, возник­ших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессу­ального кодекса Российской Федерации». Пленум Верховного Суда РФ ре­комендует в таких случаях по аналогии процессуального закона (ч. 4 ст. 1 ГПК) применять норму, регулирующую сходные отношения в особом про­изводстве (ч. 3 ст. 263 ГПК), и оставлять заявление без рассмотрения2. Однако аналогичность ситуаций, о которых идет речь, далеко не оче­видна. Дела особого производства априорно предполагаются лишенными спора о праве и в них не принимают участия спорящие стороны. Дела же, возникающие из публичных правоотношений, напротив, носят заведомо спорный характер. Нормы подраздела III раздела II Кодекса и неоднократ­но употребляемый здесь термин «оспаривание» предполагают, что предме­том судебного разбирательства здесь является правовой спор.

Ни ГПК, ни постановление Пленума не разъясняют, какого же рода спор может быть разрешен в порядке искового производства — только спор о пра­ве гражданском либо оба спора — о праве гражданском и административном? По «букве» Кодекса получается, что имеется в виду только спор о праве гра­жданском. Вопрос же о законности ненормативного правового акта при этом остается открытым. Однако буквальное толкование закона в данном случае, вероятно, было бы неверным. Думается, что все правовые вопросы, как пра­вило, могут быть разрешены в рамках искового производства.

В данном отношении интерес представляет следующее дело. По договору купли-продажи Ж. приобрела автомобиль «Мицубиси-Паджеро». До заключения дого­вора купли-продажи автомашина принадлежала П., имела паспорт технического сред­ства и состояла на государственном учете.

Через некоторое время был составлен протокол о нарушении таможенных пра­вил, а заместитель начальника С.-Петербургской таможни вынес постановление о конфискации автомобиля. В постановлении было указано, что автомашина, ввезен­ная из-за границы, была направлена в С.-Петербургскую таможню, но таможенного оформления не прошла. Несмотря на это, с использованием подложного таможенно! о удостоверения автомобиль был поставлен на учет в органах ГАИ. В связи с тем чю не­установленное лицо (по документам значащееся как Б.) было признано совершившим нарушение таможенных правил (ч. 1 и 2 ст. 254 ТК РФ), принадлежащий Ж. автомо­биль был конфискован.

Ж. обратилась в районный суд с жалобой на постановление таможни, однако в ее удов­летворении было отказано. После этого по существу тот же спор, но в несколько иной про-

1 ВВС РФ. 2001. № 2. С. 9; 2003. № 3. С. 1.

2 ВВС РФ. 2000. № 3. С. 1.

316

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

цессуальной форме вновь был передан на разрешение того же суда. На этот раз Ж. предъя­вила иск к С.-Петербургской таможне о признании ее добросовестным приобретателем и ис­требовании конфискованного имущества. Это требование судом было рассмотрено по существу, а иск удовлетворен. Однако постановлением президиума С.-Петербургского город­ского суда указанное решение было отменено и в иске Ж. отказано.

Отменяя это постановление, Судебная коллегия по гражданским делам Верховно­го Суда РФ, в частности, указала следующее. Удовлетворение иска Ж. суд первой ин­станции мотивировал тем, что договор купли-продажи автомашины не признан не­действительным и в силу п. 2 ст. 218 ГК РФ право собственности у истцы возникло по основаниям, предусмотренным законом. -Петербургской таможни по делу о нарушении таможенных правил вины истицы не установлено. На момент приобретения машины Ж. не было известно о нарушении таможенных правил неуста­новленным лицом, в связи с чем она является добросовестным приобретателем. Исти­ца к административной (таможенной) ответственности не привлекалась. При таких обстоятельствах изъятие у собственника автомашины нарушает его права. Ж. является добросовестным приобретателем имущества (ст. 302 ГК РФ) и на нее не может быть возложена ответственность за неуплату таможенных платежей (ч. 8 ст. 124 ТК РФ).

С учетом изложенного нельзя согласиться и с доводом президиума о том, что до­говор купли-продажи машины, заключенный между Ж. и П., недействителен (ничто­жен) как сделка, не соответствующая требованиям закона, независимо от признания его таковым судом'.

Данное дело в высшей степени интересно в силу следующих соображе­ний. Обе судебно-надзорные инстанции не заметили или сделали вид, что не заметили, что по существу один и тот же спор дважды являлся предме­том рассмотрения судебных органов. И в одном, и в другом случае Ж. ста­вила вопрос о виндикации незаконно изъятого у нее имущества. От того, что первое из заявленных сю требований было названо жалобой, а вто­рое — иском, по существу абсолютно ничего не изменилось. Другими сло­вами, предметом судебного разбирательства в обоих случаях был один и тот же сложный комплекс взаимосвязанных публично-правовых и граж­данско-правовых отношений. Как видно из определения Верховного Суда, разрешить гражданско-правовой спор по существу оказалось невозмож­ным без признания незаконным ненормативного акта органа государст­венного управления, причем и то, и другое было осуществлено в одном процессе. В связи с конкретными обстоятельствами дела, таким процессом оказалось второе дело, когда суд рассмотрел иск Ж. о признании ее добро­совестным приобретателем и истребовании конфискованного имущества. Однако с не меньшим успехом спор о праве собственности на автомашину мог бы разрешиться и в первом процессе, если бы суд в соответствии с за­коном и установленной им совокупностью доказательственных и юриди­ческих фактов удовлетворил жалобу на постановление таможни. Рассмот­рение спора между одними теми же субъектами - Ж. и таможней - вне сомнения, было осложнено двумя обстоятельствами: 1) повторным рас­смотрением судом в сущности одного и того же дела и 2) вынесением двух противоречащих друг другу решений, одно из которых в принципе подле­жало отмене. И подобные ситуации являются относительно типичными.

Приведенное дело было разрешено в период действия ГПК РСФСР, не содержавшего нормы, аналогичной положениям, которые ныне записа­ны в ч. 3 ст. 247 ГПК. В связи с этим возникает вопрос, каким образом следовало бы его разрешить в наши дни? Вопрос о праве собственности на автомашину в данном случае был неразрывно связан с оценкой действий

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 317

органа государственного управления. Очевидно, обнаружив это обстоя­тельство в момент решения вопроса о принятии заявления либо в ходе рассмотрения дела, и буквально применяя положения, записанные в ч. 3 ст. 247 ГПК и в п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г., судья должен будет оставить заявление без движения либо без рассмотрения. Но будет ли в этом хоть какой-нибудь смысл? Ду­мается, что в данном случае оба требования могут быть разрешены в рам­ках одного производства, безотносительно к тому, каким образом будет названо обращение в суд (заявление или исковое заявление).

Интересное разъяснение по рассматриваемой проблеме содержится в п. 4 поста­новления Пленума Верховного Суда РФ № 9 от 01.01.01 г. «О некоторых во­просах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной служ­бе и статусе военнослужащих». Там записано следующее:

«В порядке гл. 24-1 ГПК РСФСР (ныне - гл. 25 ГПК РФ. - А. Б.) рассматрива­ются требования военнослужащих о защите нарушенных прав от перечисленных в статье 239-2 ГПК РСФСР (ныне - ст. 255 ГПК РФ) действий (бездействия) органов военного управления и воинских должностных лиц.

При этом следует иметь в виду, что нормы гл. 24-1 ГПК РСФСР применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосред­ственно вытекают из административно-правовых отношений, основанных на власт­ных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В этих случаях все требова­ния военнослужащих должны быть разрешены по существу при рассмотрении жало­бы, поскольку в соответствии со ст. 239-7 ГПК РСФСР (ч. 1 ст. 258 ГПК РФ. - А. Б.) суп, признав жалобу обоснованной, обязан вынести решение о восстановлении нару­шенных прав в полном объеме».

И далее: «5 порядке искового производства также должны разрешаться д&ш хотя и вытекающие из административно-правовых отношений, но рассмотрение которых по существу требует решения спора о праве других лиц»1.

Такой подход к разграничению дел исковых и возникающих из публичных право­отношений следует признать абсолютно верным. Правильность такого подхода к ре­шению проблемы, в частности, вытекает из анализа следующего примера из практики. Рассмотрев жалобу 3. на действия начальника паспортного стола по снятию заяви­тельницы с регистрационного учета, один из районных судов г. Москвы признал их неправомерными. Соответственно суд обязал начальника паспортного стола устранить допущенное им нарушение закона, вновь зарегистрировав заявительницу 3. с несовер­шеннолетним сыном по соответствующему адресу.

Отменяя данное решение, кассационная инстанция указала следующее. Призна­вая действия начальника паспортного стола неправомерными, суд не учел того об­стоятельства, что 3. снята с регистрационного учета согласно решению суда о ее высе­лении. Это решение было исполнено, 3. выселена, а освободившаяся комната была предоставлена проживавшей в квартире А. с семьей. Впоследствии квартира была приватизирована А. и членами ее семьи. К участию в процессе все совершеннолетние сособственники квартиры привлечены не были, в связи с чем их законные интересы были нарушены. При новом рассмотрении дела кассационная инстанция предложила привлечь к участию в деле всех заинтересованных лиц. Впоследствии данный спор трансформировался в обычное дело искового производства и был разрешен в строгом соответствии с процессуальным и материальным законом.

Приведенное выше разъяснение Пленума Верховного Суда РФ не противоречит положениям ГПК РФ. Думается, что, не ссылаясь на данное разъяснение напрямую, его можно применять для разграничения исковых дел и любых дел, возникающих из публичных правоотношений, а не только дел, связанных с защитой прав военно­служащих. В то же время возможны ситуации, когда, несмотря на возникновение спо­ра о праве гражданском, дело, возникшее из публично-правовых отношений, должно быть разрешено по существу.

1 См.: ВВС РФ. 2001. №2. С. 13-14.

ВВС РФ. 2000. №4. С. 13.

318

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

319

дом «Франт» обратилось в суд с жалобой на действия избира­тельной комиссии Кемеровской области и окружной избирательной комиссии по вы­борам депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Заявитель указал, что обе комиссии 16 ноября 1999 г. известили издательство о запрете на участие через свои средства массовой информации в предвыборной агитации по выборам депутатов Государственной Думы. Поводом для этого явилось несвоевременное сообщение готовности предоставлять печатную плошадь зарегистрированным кандидатам и неопубликование сведений о размере и условиях оплаты газетной площади, предос­тавляемой для агитационных материалов.

Как следует из постановления Президиума, рассматривавшего данное дело в по­рядке надзора, предметом обжалования являлись решения двух избирательных комис­сий, которыми были нарушены права заявителя на участие в предвыборной агитации. Заявитель также утверждал, что комиссиями были совершены и иные незаконные действия, состоящие в распространении не соответствующей действительности ин­формации о том, что Издательский дом якобы не имеет права на участие в предвы­борной агитации, а также в принуждении кандидатов в депутаты не сотрудничать с издательством. Следствием названных действий и решений явилось расторжение до­говоров на оказание услуг по размещению агитационных материалов и причинение издательству убытков1.

В данном случае имел место спор о праве, состоящий из двух элементов или час­тей. Первая часть спора носила исключительно публично-правовой характер и заключа­лась в собственно оспаривании Издательским домом незаконных, по его мнению, реше­ний и действий избирательных комиссий двух уровней. Вторая часть этого спора также, вне сомнения, связана с публично-правовыми отношениями, вытекает из них, но имеет уже главным образом цивилистический аспект. Речь здесь может идти о расторжении с заявителем договоров на оказание услуг по размещению агитационных материалов и соответственно о взыскании причиненных этим Издательскому дому убытков.

Полагаем, что заявление по такому делу нельзя оставлять без движения либо без рассмотрения, в связи с возникновением спора о праве гражданском. С учетом кон­кретной ситуации два взаимосвязанных спора или дела могут быть и, более того, должны быть рассмотрены раздельно. Во многом это связано со скоротечностью из­бирательных кампаний, невозможностью отложения дела для уточнения размера при­чиненных убытков, а также жесткими сроками рассмотрения дел о защите избира­тельных прав (ч. 2 ст. 260 ГПК).

Исходя из изложенного, думается, что положения, написанные в ч. 3 ст. 247, ст. 248 ГПК и в абз. 4 п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением и действие Гражданского процессуального кодек­са Российской Федерации», нуждаются в существенном уточнении. Обнару­жение наличия спора о праве гражданском далеко не всегда должно препятст­вовать рассмотрению заявления по делу, возникшему из публичных правоотно­шений. Такого рода препятствие возникает лишь в том случае, если этот спор затрагивает права и интересы не участвующих в деле лиц либо совместное рассмотрение дела об оспаривании акта государственного органа и иска явля­ется невозможным, исходя из смысла закона либо конкретных обстоятельств дела. Только в этих случаях возникновение спора о праве гражданском должно влечь за собой оставление заявления без движения либо без рассмотрения.

Думается, что логика развития так называемого производства по де­лам, возникающим из административно-правовых (публично-правовых) отношений, в конце концов должна привести к полной его ликвидации. Разумеется, речь идет не о ненужности судебной проверки законности и обоснованности действий государственных и иных органов, должност­ных лиц и государственных служащих. Напротив, суды компетентны рас-

1 См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

сматривать любые споры о праве, предметом которых является проверка правомерности действий субъектов, наделенных властными полномочия­ми, в порядке искового производства. Путем подачи и рассмотрения иска (при желании его можно было бы назвать административным иском) мож­но разрешать любые споры о праве и одновременно проверять законность действий государственных и иных органов. Поэтому мы полагаем, что в будущем рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотноше­ний, возможно в рамках единого искового производства. В зависимости от того, будет ли реально создана система административных судов, такие иски могли бы рассматриваться соответственно судами обшей юриедик-ции либо административными судами.

§ 2. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

1. Проверка законности нормативных актов может осуществляться в двух формах —прямого и косвенного судебного контроля. В судебной практике чаще используется косвенный контроль (ч. 2 ст. 120 Конститу­ции РФ, ч. 2 ст. 11 ГПК). При таком контроле проверка соответствия оп­ределенного нормативного правового акта1 закону или иному акту, обла­дающему большей юридической силой, осуществляется в ходе рассмотрения спора о праве, возникшего между заинтересованными лицами. При этом одна из спорящих сторон в обоснование своей правовой позиции, как пра­вило, ссылается на неправомерность применения кем-либо из субъектов правового общения нормативного акта, противоречащего Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и междуна­родным договорам либо закону. Разрешив коллизию между нормативными актами, обладающими разной юридической силой, суд разрешает спор по существу. В то же время в мотивировочной части решения он ограничивает­ся лишь приведением причин, по которым тот или иной акт применению к конкретному случаю не подлежит. В резолютивной же части судебного ре­шения формулируемся только ответ суда на заявленные исковые требова­ния, но не указывается на признание судом соответствующего нормативно­го акта недействительным и об утрате им юридической силы. В принципе такого рода контроль может осуществляться при рассмотрении судом граж­данских дел любых категорий (исковых, возникающих из публичных право­отношений и особого производства)2, а также уголовных дел.

1 В дальнейшем сокращенно — нормативного акта.

2 Например, рассматривая дело об установлении удочерения X. супругами В-ми, судебно-надзорная инстанция указала следующее.

Супруги В-ны воспитывают усыновленного Е., родившегося 8 сентября 1997 г., и установили удочерение в отношении X., родившейся 25 июля 1997 г. В целях сохранения тайны удочерения они просили изменить дату ее рождения с 25 июля 1997г. на 8 сентября 1997г., чтобы дети могли считаться двойней.

Согласно п. 1 ст. 135 СК для обеспечения тайны усыновления по просьбе усыновителя могут быть изменены дата рождения усыновленного ребенка, но не более чем на три месяца, а также место его рождения.

Однако в абз. 2 этого же пункта указано, что изменение даты рождения Усыновленного ребенка допускается только при усыновлении ребенка в возрасте До одного года.

320

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

На особенности косвенного судебного контроля было обращено вни­мание в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Россий­ской Федерации при осуществлении правосудия»1.

Под прямым судебным контролем (ст. 13 ГК, гл. 24 ГПК) понимается ситуация, когда предметом судебного разбирательства является исключи-

В связи с тем, что на момент вынесения решения X. исполнилось три года, в изменении даты ее рождения судом было отказано. Между тем норма, сформу­лированная в абз. 2 п. 1 ст. 135 СК, противоречит Конституции РФ (ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 23, ч. 1 и 2 ст. 38 и ч. 3 ст. 55), Конвенции о правах ребенка и Фе­деральному закону от 01.01.01 г. «Об основных гарантиях прав ре­бенка в Российской Федерации», которыми гарантирована неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, а также государственная защита мате­ринства, детства и семьи.

При разрешении спора суд не учел, что предусмотренное ст. 135 СК поло­жение является ограничением гражданских прав.

Решение суда об отказе в изменении даты рождения ребенка не позволяет сохранить семейную тайну супругов В-ных, так как разница в возрасте усынов­ленных детей составляет 45 дней, и подлежит в этой части отмене как противоре­чащее Конституции РФ, которая не была применена судом как акт прямого действия (ВВС РФ. 2003. №4. С. 14; см. также: ВВС РФ. 2001. №2. С. 20-21, 23-24).

' Так, в пп. 2, 4—7 данного постановления Пленума разъяснено, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, с точки зрения соответствия их Конституции и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

При рассмотрении дела суд не вправе применять нормы закона, регулирую­щего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для РФ международ­ным договором, решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем преду­смотренные законом. В этих случаях применяются правила международного дого­вора РФ.

Внимание судов обращено также на то, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с ука­занным конституционным положением суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанно­сти человека и гражданина.

Оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты учреждений, предпри­ятий, организаций и т. д.).

При применении закона вместо не соответствующего ему акта государст­венного или иного органа суд одновременно вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить. Важно подчеркнуть, что при разрешении правовых споров в случае обнаружения коллизии между нормативными актами, регулирующими спорное правоотноше­ние, суд обязан осуществлять косвенный контроль за законностью нормативных правовых актов даже при отсутствии соответствующей инициативы заинтересован­ного лица. По крайней мере на такого рода необходимость указано в п. 2 поста­новления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 321

тельно проверка соответствия определенного нормативного акта норма­тивным актам, обладающим большей юридической силой'. Речь может идти о несоответствии такого акта Конституции РФ, международному до­говору, федеральному закону и т. д.

В последнее время дела о признании недействующими нормативных актов полностью или в части занимают довольно большое место в судеб­ной практике судов общей юрисдикции всех уровней — от районных судов до Верховного Суда РФ. Так, только в первом полугодии 2002 г. судами общей юрисдикции всех уровней было рассмотрено свыше 4300 дел о гщи;-знании нормативных актов недействующими. В том числе Верховным Су­дом РФ по первой инстанции было рассмотрено 111 дел о признании пра­вовых актов незаконными2.

В качестве примеров, когда суды проверяли законность норматив­ных актов, нарушающих весьма важные права и свободы большого чис­ла граждан, а также юридических лиц, можно привести следующие чрезвычайной важности дела. Соответственно Верховным Судом РФ, а также судами субъектов РФ были признаны полностью или частично незаконными и недействительными (недействующими) следующие нор­мативные акты:

— постановление Правительства РФ «О некоторых мерах реализации льгот по проезду и перевозкам личного имущества военнослужащих, граж­дан, уволенных с военной службы, и членов их семей, установленных За­коном РФ «О статусе военнослужащих», и части не предоставления пере­численным категориям граждан права на бесплатный проезд к месту про­ведения отпуска и обратно по территории стран СНГ;

- постановление Правительства РФ «Об утверждении Списка должно­стей, работа в которых засчитывается в выслугу лет в связи с педагогиче­ской деятельностью в школах и других учреждениях для детей»;

— примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жи­лищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР;

— Инструкция о порядке выдачи документов, удостоверяющих времен­ную нетрудоспособность граждан;

— Разъяснение Министерства труда и социального развития РФ «О по­рядке выплаты денежных сумм в возмещение вреда в размере заработка (или соответствующей его части) в зависимости от степени утраты трудо­способности граждан, пострадавшим вследствие чернобыльской катастро­фы (с установлением инвалидности)»;

— постановление Московской городской Думы «О Положении о по­рядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве»;

— Инструкция о принятии на учет для обеспечения жилой площадью реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политиче­ских репрессий, возвращающихся в Санкт-Петербург на постоянное про­живание;

1 Прямой и косвенный судебный контроль именует соответст­венно непосредственным и опосредованным оспариванием нормативных актов (см.: Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001. С. 115-117).

2 См.: Судебная статистика за первое полугодие 2002г. // РЮ. 2003. № 1.

11 -1588

322

Раздел II Производство в суде первой инстанции

- Закон Республики Татарстан «О внешнеторговой деятельности в Республике Татарстан»1.

И число подобных примеров можно было бы продолжить.

Рассматриваемой категории дел законодатель дает двойное наименова­ние В ст. 24, а также ст. 251—253 гл. 24 ГПК они именуются делами об ос­паривании нормативных правовых актов В то же время сама гл. 24 носит название «Производство по делам о признании недействующими норма­тивных правовых актов». В сложившейся ситуации указанные термины следует признать синонимами.

2. В отдельных случаях возникают сложности с разграничением инди­видуальных и нормативных актов2. Понятие нормативного правового акта сформулировано в п 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Россий­ской Федерации». Пленум разъяснил, что под нормативным актом пони­мается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то ор­гана государственной власти, органа местного самоуправления или долж­ностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неодно­кратное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. В от­личие от этого, ненормативный правовой акт носит индивидуальный ха­рактер. Он устанавливает, изменяет или прекращает права и обязанности конкретных лиц.

3. Круг субъектов, обладающих правом на обращение в суд с заявле­нием о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, перечислен в ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК. Прежде всего, это — гражданин или организация, считающие, что принятым и опублико­ванным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, местного самоуправления либо должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

Как подчеркивается в п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г., дела об оспаривании нормативных правовых ак­тов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физи­ческое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотно­шения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с ч 5 ст 251 ГПК и п. 11 и 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. в заявлении об оспаривании нор­мативного акта должно быть указано, какие субъективные права и свободы гражданина или организации нарушаются этим актом или его частью

С заявлением о признании нормативного правового акта противореча­щим закону полностью или в части имеет право обратиться и прокурор, однако исключительно в пределах своей компетенции. Например, проку­рор района не вправе оспорить в судебном порядке нормативный акт, принятый Законодательным собранием субъекта РФ Прокурор области не

1 См ВВС РФ 2002 № 1 С 18, №4 С 3 , № 10 С 4 № 11 С№3 С 7, 12, 2003 № 1 С 10-11, и др

2 См, например ВВС РФ 1999 № 3 С 7-9, 2002 № 9 С. 4-5

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 323

может оспорить в судебном порядке нормативный акт, принятый органом государственной власти соседнего субъекта РФ, и т. п.

В случаях, предусмотренных законом (ч. 1 ст 46 ГПК), по делам этой категории в суд могут обращаться субъекты, действующие в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. На практике по­добные обращения являются не так уж редкими1

В соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК Президент РФ, Правительство РФ и иные субъекты, перечисленные в указанной норме, также могут обра­титься в суд с заявлением о признании нормативного акта противореча­щим закону Однако они могут возбуждать такого рода дела только в те#* случаях, если считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом нарушена их компетенция.

Как разъяснено в п. 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г., под нарушением компетенции перечисленных в ч. 2 ст 251 ГПК лиц следует понимать регулирование оспариваемым норма­тивным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с зако­ном должны регламентироваться нормативными правовыми актами, изда­ваемыми этими лицами. Поэтому в заявлении названных субъектов долж­но быть указано, в чем конкретно состоит нарушение их компетенции оспариваемым нормативным правовым актом.

В то же время приведенное выше ограничение не распространяется на органы местного самоуправления и глав муниципальных образований. Для такого вывода имеются следующие основания. В ст. 133 Конституции РФ среди гарантий местного самоуправления называются право на судебную защиту и запрет на ограничение прав местного самоуправления, установ­ленных Конституцией и федеральными законами. Поэтому органы местно­го самоуправления и главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных актов не только по ос­нованиям нарушения их компетенции, но также в связи с нарушением ос­париваемым нормативным актом других прав местного самоуправления2.

4. Большая часть дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части подведомственна судам общей юрисдикции. В то же время проверку соответствия Конституции федеральным законам осуществляет Конституционный Суд РФ. Кроме того, в 14 субъектах РФ созданы кон­ституционные (уставные) суды. А в соответствии с ч. 3 ст. 191 АПК РФ в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, дела об оспари­вании нормативных актов рассматриваются арбитражными судами. Следу­ет подчеркнуть, что, проанализировав действующее российское законода­тельство, Пленум ВАС РФ нашел только три случая, когда в силу прямого указания закона дела об оспаривании нормативных актов отнесены к ком­петенции арбитражных судов3. Однако не исключено, что со временем число таких случаев будет расти.

1 См пункт 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г, а также подтверждающие данный вывод конкретные дела из судебной практики ВВС РФ 2002 №1 С. 11-12, №2 С 1-3, №5 С 9-11

2 См например ВВС РФ 2002 № 9 С 4-5

3 См пункт 16 постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процес­суального кодекса Российской Федерации» // РГ 2янв

И-

324

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

325

При разграничении компетенции отдельных ветвей судебной власти по проверке законности нормативных правовых актов необходимо также иметь в виду постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. 1. Указанным постановлением признана не соответствую­щей Конституции РФ содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 части 1 статьи 26, частях 1, 2 и 4 статьи 251, частях 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ норма, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ, в той мере, в ка­кой она допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспарива­нии конституций и уставов субъектов РФ. Указанным постановлением Конституционный Суд признал, что дела об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ судам общей юрисдикции неподведомственны и могут разрешаться исключительно Конституционным Судом РФ.

Следует подчеркнуть, что в судебном порядке может быть обжалован не любой нормативный акт. Так, по конкретному делу Верховный Суд РФ указал, что нормативные акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых зако­ном прав и свобод граждан повлечь не могут. Соответственно такие акты не могут выступать в качестве предмета непосредственного судебного об­жалования2.

По другому делу Верховный Суд признал правильным отказ судьи в принятии заявления, в котором содержалось требование обязать законо­дательный орган субъекта РФ принять закон, устанавливающий порядок и сроки официального опубликования решений избирательной комиссии субъекта РФ. Верховный Суд резонно обратил внимание на то, что требо­вание обязать законодательный орган субъекта РФ изменить, дополнить или принять какой-либо закон неподведомственно судам общей юрисдик­ции3. Не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК) заявление о признании недейст­вительными постановления Пленума Верховного Суда РФ либо его от­дельных пунктов4. То же самое касается постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ5. С выводами судов по указанным делам нельзя не согласиться, поскольку Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ не наделены правом принятия нормативных актов. В соответствии с п. 5 ст. 19 и п. 5 ст. 23 ФКЗ от 01.01.01 г. «О судебной системе Российской Федерации» Пленумы названных высших судебных органов лишь дают разъяснения по вопросам судебной практики.

1 По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21, и 22 Феде­рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Госу­дарственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // СЗ РФ. 2003. №30. Ст. 3101.

2 ВВС РФ. 2001. № 1. С. 15-16.

3 ВВС РФ. 2002. № 1. С. 12.

4 ВВС РФ. 2001. № 1. С. 17.

5 См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

5. Глава 24 ГПК, посвященная производству по делам о признании недействующими нормативных актов, весьма невелика по объему и состо­ит всего из трех статей (251— 253). Это стало возможным потому, что при рассмотрении данной категории дел применяется основная масса общих правил искового производства (ч. 1 ст. 246). В частности, здесь примени­мы такие институты, как процессуальное соучастие, соединение и разъе­динение заявленных требований и многие др.1

6. Закон не устанавливает каких-либо сроков, в пределах которых можно обратиться в суд с заявлением о признании нормативного акта не­действующим. Если соответствующий акт не признан утратившим сияу, то сроков для его оспаривания в суде быть не может, поскольку отноше­ния, возникающие в связи с изданием нормативною акта, носят длящийся характер.

7. Подсудность дел об оспаривании нормативных актов установлена ст. 24, 26 и 27 ГПК. Дела об оспаривании нормативных актов, не отнесен­ные к подсудности судов субъектов РФ и Верховного Суда РФ (ст. 26 и 27), рассматриваются районными судами. Что же касается территориаль­ной подсудности, то заявление подается в районный (областной) суд по месту нахождения органа государственной власти, местного самоуправле­ния или должностного лица, принявших соответствующий нормативный правовой акт2.

8. Заявление об оспаривании нормативного акта должно соответство­вать общим требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК. Кроме того, в нем дополнительно должны содержаться данные о наименовании органа государственной власти, местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный акт о его наименовании и дате принятия. В заявлении должно быть также указано, какие права и свободы гражданина, организации, местного самоуправления или неоп­ределенного круга лиц нарушаются этим актом или его соответствующей частью.

В соответствии с ч. 6 ст. 251 ГПК к заявлению об оспаривании норма­тивного акта должна быть приобщена копия оспариваемого акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опуб­ликован этот акт. Названную норму вряд ли можно применять буквально. Не исключены случаи, когда в силу объективных причин текстом оспари­ваемого нормативною акта гражданин или организация не располагают. В подобных случаях заявителю достаточно указать известные ему сведения об оспариваемом нормативном правовом акте (название, номер, дату при­нятия, а также, насколько это известно заявителю, содержание акта). В та­кой ситуации суд по ходатайству заявителя может истребовать норматив­ный правовой акт от органа или должностного лица, которые его вынесли (ч. 1 ст. 35, ст. 57, п. 2 ч. 1 ст. 149 и ст. 249 ГПК).

Как правило, к заявлению в суд невозможно приложить лишь часть акта (статью, параграф, пункт, абзац и т. д.). Правда, можно сделать надле­жащим образом заверенную выписку из такого акта. Самое же главное за­ключается в том, что для установления действительного смысла оспари­ваемой правовой нормы суд всегда должен иметь возможность ознако-

1 См., например: ВВС РФ. 2002. № 5. С. 6-9; № 10. С. 3-4, и др.

2 См., например: ВВС РФ. 2003. № 2. С. 7.

326

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

миться с нормативным правовым актом в целом. Поэтому вряд ли разумно с самых разных точек зрения, располагая «полной» копией нормативного правового акта, прикладывать к заявлению в суд только его соответствую­щую часть.

Важно подчеркнуть, что в соответствии с ч. 7 ст. 251 ГПК подача заяв­ления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавли­вает действие оспариваемого акта. Такие дела должны рассматриваться в со­кращенный, месячный срок (ч. 2 ст. 252 ГПК), включая подготовку дела к судебному разбирательству и составление мотивированного решения.

9. Существенная процессуальная особенность рассмотрения этих дел заключается в том, что, по общему правилу, здесь не требуется установле­ния конкретных обстоятельств дела, собирания и исследования в этих це­лях судебных доказательств и т. п. Задача суда сводится лишь к проверке соответствия закону нормативного акта. Поэтому рассмотрение дела по су­ществу сводится, главным образом, к заслушиванию соображений лиц, участвующих в деле, и их представителей, по поводу законности оспари­ваемого акта.

Предмет доказывания по данной категории дел определяется путем анализа ч. 1 ст. 249, ч. 1 и 2 ст. 253, а также ч. 3 ст. 246 в системе с другими нормами российскою права. Суд должен установить обстоятельства, по­служившие основанием для принятия нормативного акта. Самое же глав­ное, безотносительно к основаниям и доводам заявленных требований, суд в полной мере должен проверить, соответствует ли оспариваемый акт за­кону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой. Суд должен также выяснить, издан ли оспоренный нормативный акт в пределах полномочий органа или должностного лица1 и соответствует ли закону содержание, форма, порядок принятия н опуб­ликования оспариваемого акта.

Следует иметь в виду, что основные требования, предъявляемые к со­держанию, форме, порядку принятия и опубликования нормативных ак­тов, сформулированы в Указе Президента РФ от 01.01.01г. № 000 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Россий­ской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с после­дующими изменениями н дополнениями)2, а также в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительст­ва РФ от 01.01.01 г. № 000 (с изменениями и дополнениями)3. Одновременно необходимо подчеркнуть следующее. В предмет дока­зывания не входит и судом не проверяется, были ли на самом деле нару­шены права и свободы заявителя вынесением незаконного, по его мне­нию, нормативного акта. Данное обстоятельство является лишь процессу­альным условием, при наличии которого имеется принципиальная возможность возбуждения такого рода дела в судах конкретым заявителем (ч. 1 ст. 247 ГПК).

1 См.. например: ВВС РФ. 2002. № 10. С. 3-4; № 22. С. 1-2, и др.

2 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967.

3 СЗ РФ. 1997. №33. Ст. 3895; №50. Ст. 5689; 1998. №47. Ст. 5771; 1999. № 8. Ст. 1026.

327

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

Основания заявления об оспаривании нормативного акта делятся на два вида: обстоятельства — юридические факты и правовые доводы. К пер­вым относятся факты регистрации нормативного акта и опубликования его для всеобщего сведения либо их отсутствие. Что же касается правовых доводов, то к ним относятся противоречие нормативного акта норматив­ному акту, обладающему большей юридической силой, или (и) превыше­ние органом, принявшим нормативный акт, своих полномочий1.

10. По делам о признании недействующими нормативных актов как и по исковым делам, возможен полный или частичный отказ лица, обра­тившегося в суд, от заявленного требования. На практике это обычно име­нуется «уточнение требований»2. В отдельных случаях возможно призна­ние заявленного требования властными структурами, принявшими оспа­риваемый нормативный акт. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 252 ГПК названные волеизъявления не порождают тех процессуальных последст­вий, которые влекут за собой сходные волеизъявления сторон в исковом производстве (отказ от иска, признание иска). В случае отказа заявителя от своего требования суд не может прекратить производство по делу. Хотя в суд обращается конкретный заявитель, имеющий в исходе дела субъек­тивную заинтересованность, объективно он действует также в интересах неопределенного круга лиц и даже государства и общества в целом, кото­рые не менее его о заинтересованы в признании незаконного нормативно­го акта недействующим. Поэтому, отказавшись от требований субъектив­ного характера, заявитель не имеет возможности влиять на прекращение производства, которое после этого продолжается по существу в интересах неопределенного круга лиц, а также государства и общества в целом

В то же время было бы неправильным считать, что отказ лица, обра­тившегося в суд, от своего требования, а также признание заявленного требования властной структурой, принявшей оспариваемый нормативный акт, вовсе не имеет никакого юридического значения. Отказывая в удовле­творении требования о признании нормативного акта недействующим суд, вне сомнения, наряду с обстоятельствами, свидетельствующими о за­конности оспоренного акта, сошлется также на отказ заявителя от своего требования. И, напротив, удовлетворяя требование заявителя о признании незаконного акта недействующим, суд укажет и на признание этого требо­вания со стороны конкретной нормотворческой структуры.

11. Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, и их представителей но поводу законности или незаконности правового акта, суд, исходя из обстоятельств дела, применяет одно из двух имеющихся у него полномо­чий. Установив, что заявление обоснованно, суд выносит решение об его удовлетворении и признании нормативного акта, нарушающего права и свободы заявителя, незаконным. Если же суд придет к вывод\, что нор­мативный акт был принят в соответствии с законом и в пределах полномо­чий органа, его издавшего, он выносит решение об отказе в удовлетворе­нии заявления (ч. 1 и 2 ст. 250 ГПК).

На основании ст. 13 ГПК орган, зарегистрировавший нормативный правовой акт, признанный судом недействующим, обязан аннулировать запись о его регистрации.

1 См.: Указ. соч. С. 5—6.

2 См., например: ВВС РФ. 2002. №5. С. 9-11; №10. С. 2-3.

328

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Практика показывает, что лишь в сравнительно редких случаях пред­метом судебного рассмотрения является проверка законности всего норма­тивного правового акта в целом1. Значительно чаще суд признает недейст­вующими в силу противоречия закону соответствующие части норматив­ных правовых актов. В частности, речь может идти как об определенных законченных нормативных единицах — статьях, пунктах, подпунктах и т. д.2 Чаще же всего на практике проверяется законность лишь отдель­ных фрагментов нормативного правового акта, которые обозначаются вы­ражением «в части слов»3.

Важно также подчеркнуть следующее. ГПК предписывает признавать положения нормативных актов, которые не соответствуют нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не действующими, а не не­действительными. Данное положение основано на постановлении Консти­туционного Суда РФ от 01.01.01 г. . КС РФ разъяснил, что признание закона недействительным по существу означало бы его отмену самим судом общей юрисдикции с лишением такого закона юридической силы с момента издания. По мнению КС РФ, это противоречило бы прин­ципу разделения властей. И напротив, признание закона недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в силу находится в пределах компетенции суда общей юрисдикции.

Вместе с тем такой подход к разграничению компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и другими судами не отрицает правомочия судов общей юрисдикции подтверждать недействи­тельность законов субъекта РФ, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными КС РФ, т. е. основывать свое решение на соответствующем решении КС РФ, что вытекает из ч. 2 ст. 87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»4.

Из за большого объема эта статья размещена на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18