Под источником административного права можно понимать формы «административного правообразования» и внешнего структурного выражения административно-правовых норм. В этом смысле значение источника права может рассматриваться в трех аспектах. Во-первых, он способствует зарождению правовых норм в соответствии с объективными условиями экономического и социального развития и для отражения общественных интересов. Таков скорее материальный аспект источника права, поскольку право обусловливается именно процессом развития политических, экономических и иных отношений. В данной работе мы лишь отмечаем, но не рассматриваем подробно указанный аспект источника.

Во-вторых, источник административного права означает импульс, своего рода начало формирования правовых норм, процесс правообразования. Скажем, научные концепции ученых-административистов, о чем подробно рассказывалось выше, оказывали сильное влияние на реальную административную политику и административную практику. Ими в немалой степени формировались устойчивые взгляды на виды и признаки административно-правовых актов, органов государственного управления. Основанием концепций и программ административных реформ часто служили теоретические разработки ученых, политиков, государственных деятелей.

В-третьих, источник административного права выступает как форма выражения и структурирования административно-правовых норм. Черты источника такого рода в наиболее полном виде воплощают правовые акты и административные договоры как письменные документы особого рода, со своими признаками и структурой. Им мы уделим ниже большое внимание.

Попытаемся определить. виды источников административного права. По мнению старых российских административистов, правовой порядок в области государственного управления слагается из трех элементов - юридические нормы или обычаи; абстрактные правила поведения; административный акт, направленный на установление, изменение или прекращение, в соответствии с нормами права, индивидуальных и конкретных юридических отношений и состояний, акты юрисдикции, предназначенные для распознавания и констатирования нарушений права (в частности, административной юстиции).

Административисты, писавшие в советские годы, признавали источниками административного права правовые формы выражения административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые складываются в сфере исполнительно -распорядительной деятельности органов государства. Отмечалось, что такие нормы содержатся в различных правовых актах, которые в совокупности составляют систему источников административного права. К ним относили конституцию, законы и постановления Верховных Советов Союза ССР, союзных и автономных республик, указы и постановления Президиумов Верховных Советов, совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, приказы и инструкции министерств и ведомств, решения и распоряжения местных советов и их исполнительных органов.

Возникает вопрос: по какому критерию выделять источники административного права в настоящее время? Сохранять ли старый? Внести ли в него некоторые коррективы? Ответы на эти вопросы предворим одним важным соображением, которое нередко упускается из виду. Речь идет об объеме источников административного права - одни из них являются источниками только административного права, создаются лишь его субъектами и обладают наиболее яркими административно-правовыми средствами. Думается, более убедительной иллюстрации, чем акты Правительства и министерств тут не привести.

Другая группа источников административного права создается субъектами конституционного и других отраслей права и может регулировать соответствующие административно-правовые отношения полностью или частично. Все зависит от объема и характера содержащихся в них административно-правовых норм. Примеры первого рода - ФКЗ о Правительстве РФ, КоАП, при-Мер второго рода - федеральные законы об образовании, культуре, охране здоровья граждан, в которых есть административно-правовые нормы о компетенции исполнительных органов, и т. п.

В соответствии с вышеуказанным отнесем к первой подсистеме собственные источники административного права: а) административно-правовые идеи и концепции; б) правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты; в) правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений; г) акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций; е) административные договоры или управленческие соглашения.

Вторую подсистему источников административного права составляют: а) нормы Конституции РФ, конституций республик, уставы областей и иных субъектов РФ; б) законы РФ и ее субъектов; в) указы Президента РФ и акты президентов, глав республик; г) решения судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда - к спорам административного характера, в будущем - решения органов административной юстиции).

Мы не случайно говорим о двух подсистемах источников административного права. Привычный взгляд на них ученых и практиков как на совокупность источников ведет к утрате понимания их связи между собой и необходимых соотношений. Ведь преобладание среди источников собственно административных актов лишь на первый взгляд может показаться выразительной характеристикой подзаконного правотворчества и образуемого им подзаконного правового массива.

В действительности же малый удельный вес законов в административно-правовой сфере, который наблюдается сейчас, ограничивает ее нормативно-источниковедческую базу. Равно как и не уменьшающийся рост указов или ведомственных актов ослабляет общерегулирующую роль правительственных актов.

Невелика пока реальная роль административно-правовых идей и концепций в практике государственного управления и регулирования, как из-за некоторой догматичности и пассивной информационности, так и вследствие игнорирования их в государственном аппарате.

Следовательно, удельный вес и соотношение источников административного права служат показателями его развитости и системной упорядоченности. Нужно всегда, на разных этапах развития государства, поддерживать их баланс, своеобразное равновесие, в рамках которого каждый источник может играть свою составную и созидательную роль.

В системе источников административного права особое место занимают административное и административно-процессуальное законодательство. Напомним, что эти отрасли российского законодательства отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Вопрос заключается в том, как понимать содержание и структуру этих отраслей. По точному смыслу конституционных норм имеются в виду отрасли законодательства, во-первых, включающие в себя только законы, во-вторых, развивающиеся раздельно, но в тесной связи друг с другом (пока же вторая отрасль почти не развита), в-третьих, охватываемые общей системой административного права.

Можно отметить в качестве особенностей этих отраслей наличие в них законов трех видов. Статутные законы закрепляют правовое положение органов исполнительной власти. Тематические законы регулируют их полномочия в различных сферах государственной и общественной жизни. Кодексы пока в меньшей степени характерны для административного и административно-процессуального законодательства. Действуют лишь КоАП, ТК РФ, содержащие нормы материального и процессуального права. Частично в АПК РФ есть нормы, касающиеся споров в сфере административных правоотношений. В перспективе возможно кодифицировать нормы в сфере административного процесса, информатики и т. п.

Думается, весьма полезно ознакомиться в общих чертах с источниками административного права иностранных государств.

В сжатом виде источники иностранного административного права характеризуются следующим образом: конституции, законы (конституционные и обычные), акты делегированного законодательства и подзаконные акты как административно-правовые акты, административные решения-прецеденты, судебные прецеденты (как судов общей юрисдикции, так и верховных административных судов), обычаи (особенно в англо-американской системе), международные договоры. Рекомендуем подробнее ознакомиться с ними (См.: . Понятие и источники административного права зарубежных стран. - М.: Вестник международного университета. Научный журнал. Вып. II, 1997).

В Конституции Франции урегулированы полномочия Президента и Правительства. Акты Президента контрассигнуются премьер-министром и в случае необходимости соответствующими министрами. Акты премьер-министра контрассигнуются в случае необходимости министрами, на которых возложено их исполнение. Правительство может просить парламент о разрешении издания декретов по вопросам, относимым к сфере закона.

Французское административное законодательство отличается тщательным регулированием административных отношений и хорошим сочетанием материальных и процессуальных норм, отработкой процедур принятия решений и ответственности. Много принято статутных и тематических актов и среди них органический закон об экономическом и социальном совете (1984 г.), закон, уполномочивающий Правительство принимать различные меры экономического и социального характера (1986 г.), закон о мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью (1978 г.), закон о мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управления и общественностью

Особого внимания заслуживает, административный кодекс, который к 1992 г. выдержал 22 издания. Часть первая посвящена конституции и публичным властям, местным коллективам, административной юстиции. Часть вторая регулирует 45 видов деятельности - вооруженные силы, бега, бухгалтерия, энергетика, образование, иностранцы, информатика (есть Закон 1978 г. об информатике, картотеках и свободах), полиция, реквизиция, собрание, спасатели-пожарники и т. д. Примечательно включение в текст административного кодекса соответствующих положений из 12 «отраслевых кодексов». В разделе «Имущество» есть положения из кодекса государственного имущества, в разделе «Выборы» - из избирательного кодекса, в разделе «Государственные служащие» - из уголовного, трудового и семейного кодексов, в разделе «Шахты и карьеры» - из горного кодекса и других актов, в разделе «Зрелища» - из кодекса кинематографической промышленности и т. д.

Такая двухслойная структура административного кодекса обеспечивает стабильную и динамичную кодификацию всех административно-правовых норм: и того, что у нас относится к общей части, и того, что относится к особенной части.

В стране изданы более 30 сборников законов и других актов по управлению общинами, распоряжению государственным имуществом, пенсиям, градостроительству, городскому хозяйству и др., которые подготовлены частными лицами для удобства пользования нормативным материалом. Административные суды нередко создают новые нормы (См.: Административное право зарубежных стран. - М.: Спарте, 1996, с. 74-75).

Административное право Италии характеризуется как специальными источниками, так и теми, которые есть в других отраслях права (См.: подробно: . Источники административного права Италии. - Госуд. и право, 1995, № 7). В них встречаются нормы административного права. К первым можно отнести прежде всего конституционные нормы, закрепляющие общие начала функционирования государственного управления, как полномочия Президента и Правительства, так и государственной администрации (государственное учреждение) и вспомогательных органов. Предусмотрено, что закон устанавливает организацию бюро Совета Министров, в также число, функции и организацию министерств.

Королевский декрет 1901 г. «О полномочиях Совета Министров» был заменен в 1988 г. Законом о деятельности Правительства и организации президиума Совета Министров. Правительство может создавать законодательные декреты, декреты-законы, собственно декреты. Королевские декреты почти полтора столетия регулируют статус ряда министерств. Но все это не сдерживает правительственные кризисы.

Закон от 01.01.01 г. «Полномочия исполнительной власти издавать юридические нормы» ввел иерархию норм, регулирующих исполнение законов, осуществление полномочий исполнительной власти, организацию и деятельность административных органов, структуру персонала в этих органах, устройство государственных учреждений и институтов. Действуют Национальный совет экономики и труда как консультативный орган, государственный совет, счетная палата. Закон-рамка о государственной службе от 01.01.01 г. определяет, порядок ее регламентации, нормативные принципы унификации, охрану профсоюзами прав государственных служащих.

Административная децентрализация в Италии отчетливо выражается в статутах областей, отличающихся особой автономией.

В них закреплена широкая самостоятельность областных органов в решении вопросов собственности, финансов, областных предприятий, построения местных органов.

Административное право Австрии характеризуется как хорошо развитая регламентарная система. Среди источников выделим два, которые представляют особый интерес для России. Это - ФЗ от 01.01.01 г. о федеральных министерствах, сфере их деятельности и структуре (в ред. 1986 г.), ФЗ о количестве, компетенции и структуре федеральных министерств. Назовем ФЗ от 01.01.01 г. об организации, компетенции и производстве Административного суда, переопубликованный Федеральным Правительством П ноября 1964 г. как Закон об Административном суде 1965 г.

В Польше и Югославии хорошо развито и кодифицировано административно-процессуальное законодательство.

После общих характеристик источников административного права рассмотрим подробнее те из них, в которых наиболее ярко проявляется специфика норм и субъектов административно-правовых отношений. По этим соображениям больше внимания будет уделено административным актам или актам управления, как их иногда называют.

§ 4. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО АКТА

Административно-правовой акт служит главным средством регулирования отношений в административной сфере. В нем за-• ложен тот нормативный импульс, который способствует упорядочению и стабильности административно-правовых отношений, с одной стороны, их динамизму и развитию - с другой. Причем участники этих отношений испытывают сильное, хотя и неодинаковое правовое воздействие. Если правомочный субъект затрачивает усилия на подготовку и принятие акта, на организацию его реализации, то субъекты, которым акт адресован, обязаны его исполнить. Правосознание и тех и других постоянно проявляет себя в правомерных или неправомерных актах или действиях.

Такова, кратко, одна грань административно-правового акта. Другая отражает его место в правовой системе. Такие акты находятся в пределах официальной классификации правовых актов, издаются по основаниям, предусмотренным Конституцией, законом и указом. Они предназначены для регулирования как общих, так и конкретных правоотношений. Более того, в реальной жизни как бы выстраивается такая «правовая цепь», где административные акты служат и «правопередаточным», и «правоустанавливающим», и «правоисполнительным» звеном. Разрывы и деформация такой цепи весьма болезненны, поскольку не только искажают смысл и функциональную роль административных и иных актов, но и ослабляют управленческие и регулятивные воздействия государственных органов, ограничивают деятельность хозяйственных и иных субъектов, мешают реализации прав и законных интересов граждан.

Признавая весьма значительную роль административно-правовых актов, рассмотрим теперь вопросы, связанные с их природой и признаками. И вновь воспользуемся методом истори-ко-правового анализа, позволяющим увидеть динамику явлений и отражающих их понятий.

В научной литературе по теории права, государственному и административному праву досоветского периода административно-правовому акту уделялось серьезное внимание. Так, выделяет среди форм права административный указ как выражение норм права, установленных органами управления в пределах очерченной им компетенции и в соответствии с законами. К общим признакам административного указа относятся, во-первых, издание его органом управления, который на то уполномочен, во-вторых, обеспечение соответствия административного указа действующему законодательству, в-третьих, придание административному указу общеизвестности, т. е. доведение его до сведения населения. Эти признаки присущи всем разновидностям административного указа как родового понятия - указам Государя Императора, правительственным решениям, актам министерств, обязательным постановлениям губернаторов и градоначальников. Выделялся, кроме того, и чрезвычайный указ (См.: . Общая теория права. Учебное пособие (по изданию гг.). Гл. 2. Выпуск 2, 3, 4. - М.: Юридический колледж МГУ, 1995, с. 78-83).

В трудах Коркунова, Лазаревского, Елистратова и других ученых административный акт характеризовался как средство регулирования и охраны публично-правовых отношений. Как обязательное веление органов государственного управления административный акт принимается в пределах усмотрения, рамки которого определены законом. Такие оценки оказались весьма ценными и устойчивыми в научной литературе последующих десятилетий.

В начале 50-х гг. высказала мнение о том, что одним из элементов властного полномочия государственного органа является издание им велений - обязательных правовых актов. Реализация этих актов обеспечена принудительной силой государства. Законность признавалась принципом деятельности всех государственных органов (См.: . Органы советского государственного управления в современный период. - М.: Изд-во АН СССР, 1954, с. 17-19, 135-153), хотя на практике законы почти не влияли на управленческую деятельность.

В учебниках по административному праву всегда содержались, как правило, основательные разработки теории административных актов. Сошлемся на один из них, являющийся в этом отношении типичным.

Исследуя специально проблемы актов управления, дал их определение (См.: подробно: . Правовые акты органов управления - М.: Изд-во МГУ, 1970, его же: Акты управления. - М.: Изд-во МГУ, 1987). Правовые акты государственного управления - это волевые властные действия государственных органов и органов некоторых общественных организаций, совершаемые ими на основе и во исполнение законов в процессе выполнения функций государственного управления и направленные на установление, изменение и отмену правовых норм или на возникновение, изменение, прекращение конкретных правонарушений. Эти действия иногда выражаются в виде устных велений, но и они оформляются документами. Отмечена затруднительность выделения видовых признаков актов управления, хотя с этим нельзя согласиться.

Акты управления рассматриваются как одна из форм деятельности органов государственного управления, и термин «административный акт» по этой причине не применяется. Полезны и содержательны выделенные признаки актов управления - их подзаконность (юридические акты с разновидностями нормативных и индивидуальных актов, служащие либо основанием для издания актов управления другими органами, либо юридическим фактом для возникновения отношений в рамках других отраслей права), авторитарность (обязательность), стабильность и актуальность (См.: Советское административное право (Общая часть). Учебник. Под ред. ЮМ. Козлова. - М.: Госюриздат, 1962, с. 197-204).

Признаки правовых актов управления - административных актов - изложены в более развернутом виде . Их шесть - акты, принимаемые при осуществлении административной власти, акты подзаконные, акты официальные, акты одностороннего властного волеизъявления, акты, оформленные надлежащим образом, акты, влекущие юридические последствия (См . Административное право. Учебник. - М.: БЕК, 1993, с. 140-142).

Французский политолог Макс Гунель, выделяя административно-правовые акты среди источников публичного права, называет их исполнительными решениями. Это - односторонний юридический акт, издаваемый без согласия адресата органом администрации или иным юридическим лицом, выполняющим административные функции, для внесения изменений в существующий юридический порядок путем наложения обязательства на граждан или предоставления им каких-либо прав. Акты другого рода - декларации, заявления и даже директивы не могут считаться исполнительными решениями ввиду отсутствия «постановляющей части». Выделяются две классификации исполнительных решений - органическая (декреты) и материальная (подзаконные акты, распорядительные акты, индивидуальные акты) (См Макс Гунелъ. Введение в публичное право. Пер. с фр. - М.: Ин-тратэк-р, 1995, с. 237-244). Подобную доктринальную специфику нужно иметь в виду при сравнении актов как источников российского и французского административного права.

В юридической литературе последних лет ряд работ был специально посвящен правовым актам, в частности актам управления и их соотношению с другими актами (См.: подробно: Конституция, закон, подзаконный акт. Отв. ред. . - М.:, Юрид. лит., 1994; , . Правовые акты.

Учебно-практическое пособие. - М.: Юринформцентр, 1999). Опираясь на приведенные выше теоретические и практические разработки, дадим более подробную характеристику административно-правовых актов. Мы не называем их «актами управления» ввиду изменения предмета административного права и круга и характера регулируемых им отношений.

Поясним прежде всего понятие и признаки административно-правового акта и его юридическую силу. Дело в том, что в повседневной жизни встречается множество документов и актов, различия между которыми нередко почти не проводятся. Отсюда возникают сложности с выбором их предметов, определением юридической силы, использованием и правовой защитой. Преодолеть эти трудности можно благодаря строгой характеристике документов и актов, выяснению их признаков и соотношения между собой. Попытаемся это сделать.

Многообразие явлений жизни общества, государства и гражданина порождает потребность в документировании разных видов их деятельности и состояний. Нужны фиксация и общезначимое удостоверение фактов, событий и состояний. Документирование представляет собой запись по установленным формам необходимой для управления и иных видов деятельности информации. Документ как письменная форма, удостоверяющая определенную информацию, является наиболее распространенным ее носителем. Это - законы, постановления, инструкции, обращения, письма, свидетельства, договоры, аттестаты, сертификаты, лицензии и т. д. Правовые акты вообще и административно-правовые, в частности, занимают в массиве документов особое место.

Отметим прежде всего их конституционное, официальное признание и обозначение в Конституции. Так, в п. 1 ст. 15 Конституции РФ использован термин «правовые акты», в п. 3 ст. 15, п. 6 ст. 76 - «нормативные правовые акты», в п. 6 ст. 125 - «акты». Помимо этого в Конституции многократно упоминаются законы, федеральные конституционные законы, указы и распоряжения Президента, договоры, соглашения, постановления и распоряжения.

Шагом вперед является официальная классификация правовых актов, в т. ч. актов Президента, Правительства, министерств и ведомств, содержащаяся в проекте ФЗ «О нормативных правовых актах». Проект одобрен в первом чтении и его принятие послужит делу совершенствования правовой системы и ее составных частей.

Понятие акта как правового акта является в обоих случаях родовым понятием. Оно включает в себя такую разновидность, как нормативные правовые акты, устанавливающие, изменяющие и отменяющие правовые нормы. Все вышеуказанные акты - законы, указы и др. - являются видами правовых актов, в которых выражено общее и особенное. Ниже мы поясним это подробнее, а сейчас рассмотрим понятие и дадим характеристику правового акта.

Для правового акта как разновидности документа характерны прежде всего следующие общие свойства: документальное фиксирование информации, официально признанное ее закрепление, выражение ее в документах строго определенных образцов. Вместе с тем правовой акт обладает специфическими признаками среди других документов. К их числу можно отнести прежде всего круг субъектов, управомоченных готовить и принимать правовые акты. Таковыми являются носители властных функций и полномочий и среди них - исполнительные органы государственной власти.

Нормативный акт рассчитан на установление норм и их реализацию, т. е. на возникновение, изменение и прекращение правоотношений, индивидуальный - на применение норм в конкретных отношениях.

Прежде всего гарантией акта является его юридическая сила, понимаемая и обеспечиваемая в двух аспектах. Во-первых, в смысле общеобязательности в соотношении с другими актами. Во-вторых, в смысле непререкаемой обязательности для исполнения всеми гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами.

Сказанное позволяет дать следующее определение правового акта. Правовой акт есть письменный документ, принятый упра-вомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений.

Поясним теперь признаки административно-правового акта:

а) правовой акт есть письменный документ определенного рода, обладающий особой формой выражения содержащейся в нем информации. Это - структуризация текста акта и его построение по правилам юридической техники (главы, статьи, нормы и т. п.), формулирование правил поведения длительного или разового характера, нормативный язык, использование специфически юридических понятий и терминов, соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту;

б) официальный характер правового акта заключается в его издании от имени органа государства. Управомоченность соответствующих субъектов принимать правовые акты предопределяется Конституцией, законом, положением, уставом, т. е. статутным актом. Отсюда следует важное правило об издании каждым субъектом только тех видов правовых актов, право издания которых за ним закреплено. Нередко же на практике государственные органы произвольно избирают форму правового акта и нарушают тем самым законность;

в) издание правовых актов допускается строго в пределах компетенции органа, организации. Правительство, администрация области и иные органы с помощью правовых актов осуществляют закрепленную за ними компетенцию, действуя в рамках предметов ведения и полномочий. Хозяйствующие субъекты - предприятия, акционерные общества и др., школы, научные институты, вузы, больницы и иные учреждения принимают локальные акты в рамках закона и устава, положений о них. Поэтому строгое соответствие правового акта характеру и объему компетенции органа государства, правосубъектности организации является важнейшим критерием их законности, содержательности и обоснованности;

г) правовой акт обладает целевой ориентацией. В нем в концентрированной форме выражены социальные интересы. Акт может выражать государственную волю (если акт издан от имени государства), волю социальной общности (населения той или иной территории), властное веление (если акт издан государственным органом), согласие и равнопартнерские отношения. В любом случае интерес и воля получают строго определенную и обязательную форму выражения;

д) правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается с помощью разных способов - путем установления правовых норм, возникновения, изменения и прекращения правоотношений, признания, создания и изменения юридических состояний, посредством обеспечения реализации правовых норм, правовой защиты законных интересов;

е') правовой акт обладает общеобязательностью. Это значит, что акт официально признан государством и его институтами. Его обязаны исполнять физические и юридические лица, которым он адресован. С ним о/ш должны сообразовывать свои акты и юридические действия. Игнорирование правовых актов, их несоблюдение, воспрепятствование реализации актов являются нарушениями законности. Они влекут применение, с одной стороны, различных способов восстановления «баланса актов» и их юридической силы и авторитета, а с другой - мер дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности к виновным лицам. Словом, юридическая защита правового акта служит его прочной гарантией;

ж) правовой акт есть звено в реальной жизни права - правосознание, установки, правовые потребности, правоцелеполагание, правотворчество, правореализация, юридические действия и состояния. Это - своего рода постоянно возобновляемый «правовой цикл», и правовой акт служит его импульсом, выполняя роль как ее цели, так и средства. Наиболее же отчетливо его предназначение выявляется по завершении процесса правотворчества, когда акт выступает в качестве его «конечного продукта». Действие, применение, исполнение правового акта служат его практической реализации и воплощению норм, предписаний, поручений, установлений в реальной действительности.

Здесь следует отметить три канала влияния правового акта. Во-первых, правовой акт высшей юридической силы воздействует на правовой акт меньшей юридической силы. Так, согласно ст. 15 Конституции РФ, законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, (ст. 90). Постановления и распоряжения Правительства избаютсл на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и норлттив-ных указов Президента (ст. 115).

В конституциях республик в составе РФ установлена соподчи-ненностъ актов правительства, министерств, ведомств Конституции и законам республики, актов местного самоуправления - законам. В уставах краев и областей закреплена аналогичная зависимость актов.

Во внутрифедералъных отношениях отмеченная соподчинен-ность актов определена Конституцией РФ. К сожалению, она нередко нарушается, когда федеральные органы издают акты по предметам ведения субъектов ФеЗераиии, а последние - по кругу полножочий органов Федерации.

Требует особого разъяснения понятие «юридическая сила правовых актов». Данное понятие в самом концентрированном виде содержит характеристику видов правовых актов и каждого из них в отдельности, а также их места в правовой системе и соотношения между собой. Юридическая сила правовых актов есть обязательное требование соответствия актов нижестоящих органов государства актам вышестоящих органов, актов одного вида актам другого вида. Иными словами, с помощью понятия «юридическая сила акта» можно установить его соотносимость и со-подчиненность другим актам, выразить те системные связи и зависимости, которые присущи законодательству в целом и его отраслям, правовой системе.

Юридическая сила административно-правового акта выражается: а) в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции; б) в строгом соответствии акта установленной Конституцией и законом официальной классификации правовых актов; в) в соответствии закону; г) в признании сопод-чиненности между видами актов - Конституция, закон, указ, постановление, приказ, инструкция и т. д. Именно в такой последовательности «убывает» юридическая сила каждого названного акта и увеличивается «поле обязательности» для него других актов; д) установления иерархической соподчиненности актов государственных органов, занимающих более высокое и более низкое место в государственной системе. Примером служат акты глав областных администраций, которые должны соответствовать постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, а их собственным правовым решениям должны соответствовать акты глав администраций районов и городов. Аналогичная соподчиненность актов есть в отраслевой системе, между актами федерального министерства и одноименных министерств республик и иных органов субъектов Федерации (в области образования, экологии и т. д.); е) в определении оснований и рамок принятия того или иного акта, его основного содержания. Формулы «на основе и во исполнение закона», «в соответствии с указом», «во исполнение постановления Правительства» и т. п. выражают эту правовую связь; ж) в признании правового акта, в котором не соблюдены установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу. Для этого существует набор специальных средств, которые содержатся в Конституции, законах о статусе государственных органов, о судах и т. д.

К ним относятся: приостановление действия актов, например, органов исполнительной власти субъектов РФ Президентом РФ до решения суда; вето на закон, отклонение закона предусмотрено Конституцией РФ (ст. 107), конституциями, уставами субъектов РФ (Конституция Мордовии - ст. 90), отлагательное вето (п. 10 ст. 28 Устава Калужской области); отмена актов в иерархическом порядке Правительством РФ - актов федеральных министерств и других органов исполнительной власти, президентами субъектов РФ - актов правительств, губернаторами - актов своих правительств и иных органов, министром - в отношении подведомственных организаций в пределах отрасли, руководителем - в пределах организации; аннулирование действия лицензии, разрешения и т. п.; представление прокурора об устранении нарушения закона; протест прокурора; обжалования актов органов власти, должностных лиц в суд общей юрисдикции; признание недействительными ненормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций, граждан (ст. 10 ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»); рассмотрение экономических споров между РФ и ее субъектами, между субъектами РФ (там же); разрешение дел о соответствии Конституции актов и договоров (п. 2 ст. 125 Конституции, ст. 84-87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»), разрешение споров о компетенции (п. 3 ст. 125 Конституции, ст. 92, 95 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации») - подтверждение полномочий издать акт или совершить правовые действия, отрицание полномочий; отказ в регистрации акта при регистрации нормативных актов министерств в Минюсте РФ, при регистрации юридических лиц (ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», ФЗ «Об общественных объединениях» и др.), при регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; согласительные, третейские процедуры по поводу споров о решениях и действиях юридического характера; изменение и отмена собственного акта органом или должностным лицом, издавшим его.

Приведенные общие характеристики административно-правовых актов позволяют теперь провести их классификацию. Она имеет большое теоретическое и практическое значение, поскольку данная разновидность актов самая многочисленная и «пестрая» в общем правовом массиве. Путаница и ошибки в принятии разных видов актов часто порождаются незнанием их специфики, что ведет к неверному выбору формы акта для решения вопросов того или иного рода. Правовые «выстрелы» бьют мимо «цели», а орган, допускающий подобные ошибки, деформирует свои функции и функции партнеров, их взаимоотношения.

Классификацию административно-правовых актов можно проводить по разным критериям. По критерию юридической природы различаются: а) нормативные акты, устанавливающие, изменяющие, отменяющие правовые нормы; б) индивидуальные акты, касающиеся конкретных лиц и их отношений; в) комплексные акты, содержащие элементы актов первой и второй группы; г) равнопартнерские - соглашения и договоры.

По критерию субъектов, издающих административно-правовые акты, различаются: а) законодательные органы РФ и ее субъектов - законы и постановления; 6) Президент РФ - указы и распоряжения; в) Правительство РФ - постановления и распоряжения; г) федеральные министерства - приказы и инструкции; д) агентства, комитеты, федеральные службы - постановления, приказы, указания; е) Президент республики в составе РФ - указы и распоряжения; ж) Правительство республики - постановления и распоряжения; з) министерства, ведомства республик - приказы, инструкции; и) губернатор, глава администрации области, края и т. п. - постановления и распоряжения; к) правительство области, края и т. п. - постановления и распоряжения; л) структурные подразделения администрации области, края и т. п. - приказы, нормативно-методические письма; м) глава администрации района, мэр города - постановления и распоряжения; н) директор государственного предприятия, организации - приказы, инструкции; о) президент (исполнительный директор) государственного акционерного общества, корпорации - приказы.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52