Административному праву приходится «улавливать» и регулировать общественные интересы в разных сферах. Подробнее об этом мы расскажем ниже, а сейчас кратко назовем виды административного регулирования публичных интересов. Это обеспечение: а) интересов государства; б) интересов органов исполнительной власти РФ и ее субъектов; в) прав и законных интересов граждан; г) охраны общественного порядка; д) защиты порядка управления; е) реализации публичных интересов в различных сферах экономической, социальной, экологической и иной деятельности; ж) интересов охраны государственных границ; з) интересов соблюдения таможенного режима; и) интересов государственной безопасности.

Административное право использует различные источники для закрепления публичных интересов и их гарантирования и защиты. Наиболее убедительным примером служат Кодекс об административных правонарушениях и законы об административных правонарушениях ряда республик и областей России. В них содержится система мер ответственности за игнорирование и нарушение различных видов публичных интересов.

Применительно к экономической сфере интересен ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В нем, во-первых, дано нормативное определение государственных нужд. Государственные нужды - это потребность РФ в продукции, необходимой для решения обшенационалъных проблем, реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Государственные нужды обеспечиваются за счет бюджетных средств и внебюджетных источников, привлекаемых для решения этих задач.

Во-вторых, поставки продукции для государственных нужд осуществляются в целях обеспечения федеральных целевых программ (включая комплексные программы федерального значения), в т. ч. межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ; экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в т. ч. валютно-кредитных, обязательств РФ; поставок, необходимых для создания и поддержания государственных материальных резервов РФ; поддержания необходимого уровня обороноспособности и государственной безопасности.

В-третьих, в законе установлены основные принципы разработки и реализации целевых программ. При разработке целевых программ необходимо обеспечивать: приоритет в регаении социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач; достижение конкретного конечного результата и получение необходимого экономического эффекта в период от одного до пяти лет; увязку финансовых, материальных и трудовых ресурсов; согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач. Разработка федеральных и межгосударственных целевых программ (в которых участвует РФ) организуется органами РФ, а региональных целевых программ - органами государственного управления ее субъектов.

В целях организации работы по выполнению федеральных и межгосударственных целевых программ Правительство РФ определяет государственных заказчиков, обеспечивающих реализацию указанных программ. При утверждении федеральных и межгосударственных целевых программ, а также перечня других государственных нужд, государственным заказчикам выделяются необходимые финансовые средства, включая валютные, и они являются ответственными за их выполнение.

Предмет регулирования и публичные интересы как два выделенных признака, характеризующих положение и место административного права в системе права, дополняются третьим признаком. В качестве такового выступает метод повеления, выражающий публичные интересы во властно-обязательных формах. Его нередко называют императивным, предписывающим. Как бы то ни было, главным является право субъекта административного права издавать нормы-повеления, побуждающие и принуждающие к определенному виду действий или видам правомерного поведения. Нормам-повелениям всегда корреспондируют обязанности юридических и физических лиц, и в этом выражается их яркая особенность.

Поясним природу повеления ка'к метода административного правового регулирования. Отметим прежде всего использование властеотношений, когда правовые акты и нормы, иные решения, включая и устные, принимаются и реализуются по принципу «команда - исполнение». Субъект принятия обязательных решений не связан согласием стороны, которой они адресованы. «Од-ноканальность» акта не означает, однако, отсутствия у адресата возможности влиять на принятие публичного акта. Для этих целей используются инициативные предложения, учет мнения будущего адресата, участие его в обсуждении проекта решения. Добавим и непременное обобщение материалов общественного мнения, которое всегда расширяет социальную базу административных решений.

Бесспорна строгая «связанность» субъектов административного права законами, когда сфера их деятельности очерчена правовыми рамками. Получая своего рода «мандат закона» на выполнение властных, управленческих и иных функций, субъекты административного права действуют по своему усмотрению в пределах предоставленных полномочий.

Особо подчеркнем в данной связи неприменимость к ним метода «дозволено все, что не запрещено законом», свойственного субъектам частного права. Здесь используется другой правовой принцип - четкого определения перечня полномочий, которые позволяют субъектам публичного права совершать юридически значимые действия. Закрытый, а не открытый перечень полномочий означает правовую связанность, которая коррелирует социальной весомости их властных полномочий. Стремление же пользоваться в законах и других актах формулой «осуществляют иные полномочия», «решают другие вопросы» чревато нарушениями компетенции и злоупотреблениями властью и служебным положением.

Весьма существенно в данной связи различать и умело применять точные формулы полномочий субъектов административного права. Имеются в виду не столько словесные формулировки, фразеологические обороты, сколько формулы юридических действий. Для пояснения приведем их набор в соответствии со ст. 72 Конституции РФ о совместном ведении Федерации и ее субъектов: а) «обеспечение соответствия», б) «защита», в) «общие вопросы!', г) «разграничение», д) «координация», е) «установление», ж) «осуществление мер».

Как видно, для государства и государственных образований свойственны полномочия высокой степени обобщенности. Для их институтов и органов - более конкретные. Вот формулы полномочий Правительства РФ согласно ст. ст. 112-115 Конституции РФ: а) «представляет предложения», б) «разрабатывает и представляет», в) «обеспечивает исполнение», г) «принимает постановления и распоряжения», д) «осуществляет управление», с) «осуществляет меры».

Для правового регулирования в административной сфере характерно выделяемое в юридической литературе позитивное связывание. Речь идет о возложении на государственные органы, должностных лиц, организации, предприятия и т. д. обязанности действовать в определенном направлении для достижения тех или иных целей. Связывание может носить характер общенормативной ориентации, когда утверждается положение об органе, устанавливаются или меняются его задачи, функции и полномочия и т. д. В иных же случаях оно приобретает смысл конкретного предписания, поручения совершить то или иное юридически значимое действие (выделить средства, принять решение, назначить или снять с должности руководителя и т. п.).

Повеление как способ административного правового регулирования нередко выражается в запрещении каких-либо действий. Нормы-запреты - в общем или конкретном виде - как бы очерчивают зону возможного неправомерного поведения и тем самым предостерегают субъектов права от вхождения в эту зону. И пусть не покажется безапелляционным такой способ воздействия, поскольку он вызывается к жизни необходимостью обеспечить публичные интересы, т. е. интересы людей, государства и общества

Такое, например, п. 5 ст. 13 Конституции РФ, в котором содержится запрещение создания и деятельности общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства. Подобный запретительный смысл можно обнаружить в ряде конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина (ст. 17, 21, 29, 30, 34, 35, 40, 47, 50, 51, 54 Конституции РФ)

Запреты связаны с санкциями, принуждением, которое рассчитано на восстановление нарушенных юридических статусов и состояний, на наказание виновных лиц. Принуждение бывает про. вовым, основанным на законе, и внеправовым.

В административном праве обеспечивается сочетание убеждения и принуждения. Поскольку данная проблема полностью освещена в литературе по теории права, административному праву, привлечем внимание лишь к одному аспекту. Специалисты выделяют методы управления прямого и косвенного воздействия, что позволяет гибко влиять на происходящие общественные процессы и поведение людей (См.: подробно: . Административное право. - М.: БЕК, 1993, с. 179-182). Первая группа Методов отличается прямым воздействием на волю людей, которым адресованы предписания, директивностью указаний, однозначностью команд, не оставляющих исполнителям возможностей Широкого выбора вариантов решений и действий. Названные методы прочно обеспечены проверочными и контрольными аппаратами.

Все это способствует чаще всего быстрому достижению поставленных целей, хотя и сопровождается подчас социальными издержками и жесткостью в отношении людей. Поэтому не менее полезны методы косвенного воздействия, позволяющие содействовать формированию благоприятной для субъектов права ситуации; управомочивать адресатов свободно совершать широкий круг действий; стимулировать активную деятельность и выбор оптимальных вариантов. Нетрудно представить, насколько эффективнее эти методы с точки зрения использования человеческого фактора, поскольку они способствуют осознанному включению населения, партий, общественных организаций и движений в процессы властвования и управления. Формируется самоуправленческий механизм.

Считаем нужным дополнительно пояснить, что метод повеления нельзя понимать упрощенно, как единственно применяемый метод административно-правового регулирования. В нем - своего рода, укрупненном, методе - проявляются различные способы правового воздействия и административно-правовые нормы. Об этом - речь пойдет ниже.

ГЛАВА IV. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. СОСТАВ И ЦЕЛОСТНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Административное право является одной из наиболее развитых и мощных отраслей права и законодательства. Оно охватывает обширный и очень разнообразный нормативный массив, позволяющий «пронизывать» и регулировать разные стороны государственной и общественной жизни. Еще раз подчеркнем: административное право играет в правовой системе системообразующую роль. Во-первых, оно представляет и выражает один из двух главных методов правового регулирования, а именно императивный, повелительный. Другой базовый метод - диспозитив-ный - олицетворяется нормами гражданского права. Поэтому административное право есть фундаментальная базовая отрасль права. Ее своеобразное объединение в треугольник «конституционное право - административное право - гражданское право» формирует фундамент всей системы права.

Во-вторых, административное право служит своего рода «материнской отраслью» прежде всего для отраслей публичного права, «пропитывая» и поддерживая их своими подотраслями, институтами и нормами. Например, финансовое право со своими подотраслями бюджетного и налогового права впитывает нормы административного права о компетенции соответствующих органов исполнительной власти, об их взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, административно-правовых санкциях и др. Отрасли социального права, в частности экологическое право, насыщаются нормами административного права применительно к той сфере регулирования, где именно императивность дает наибольший эффект.

Все это предъявляет повышенные требования к построению системы административного права. Приходится руководствоваться при этом достижением таких целей, как обеспечение устойчивой системы органов исполнительной власти, эффективного регулирования общественных отношений с помощью функциональных режимов, гарантирование реализации прав и свобод граждан при одновременной охране публичных интересов и общественного порядка. Достижение указанных целей способствует в конечном итоге эффективному административно-правовому воздействию на общественные процессы и стабильности государственных институтов. Общественная практика и здесь служит критерием социальной эффективности отрасли права, и нечему удивляться, если неудачно построенная и хаотично развивающаяся отрасль административного права не оказывает на реальную жизнь того влияния, к которому оно предназначено.

Отсюда еще одно требование к системе административного права, а именно необходимость ее строгой внутренней упорядоченности и согласованности. Системная целостность отрасли придает ей устойчивость и одновременно способствует целеустремленному и гармоничному развитию. Диспропорция и внутренние юридические противоречия не только ослабляют потенциал административного права как такового, но и ведут к его дисбалансу с другими отраслями права.

Традиционное построение системы административного права оказалось столь несокрушимым, что сохраняется во всех последних учебниках, книгах и статьях по административному праву, опубликованных в гг. Оправдано ли это? По нашему мнению, устойчивость общей части административного права можно объяснить преемственностью его основных элементов и средств воздействия. Хотя и в ней желательны модификации, отражающие скорее настоящее и будущее время, нежели прошедшее. Выделение и существование особенной части едва ли оправдано в современный период по двум причинам.

Как уже отмечалось, изменилось содержание административного права, которое ныне регулирует не только собственно управленческие отношения. Развитие отраслей и сфер нельзя рассматривать и оценивать только через призму управления, поскольку в них сильнее развиваются гражданско-правовые средства регулирования и начала саморегуляции. Да и сами отрасли, сферы начинают приобретать права гражданства и постепенно превращаться сначала в самостоятельные отрасли законодательства, а затем и права. Ведь социальное право в широком смысле становится в один ряд с публичным и частным правом.

Можно было заметить и еще одно обстоятельство. Административное право фактически не делилось на подотрасли. В общей части таковых, по сути дела, не было, а в особенной части их заменяли институты, построенные сообразно отраслевому делению не по правовому критерию, а по экономико-управленческому (в основу бралась классификация отраслей и сфер народного хозяйства). Отрасль права в итоге оказывалась нечетко структурированной и плохо системно упорядоченной.

При определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться прежде всего от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности.

Отрасль административного права возможно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-структурная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация государственного управления в сферах и отраслях.

Еще раз подчеркнем: необходимо различать систему административного права и систему административно-процессуального законодательства. Естественно, в основном и главном они совпадают - по целевой ориентации, по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям. Все же система административного права, будучи отражением науки административного права, идет как бы впереди и служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства. Последнее представляет собой структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов.

Теоретическая модель, нередко окрашенная субъективными тонами ученых, исследователей, как бы порождает этот массив, но между ними всегда были, есть и будут несоответствия и отклонения. Не всегда научная теория, ориентированная на правовое познание, верно отражает потребность административно-правовой практики. Довольно часто политики и государственные органы принимают акты преимущественно по соображениям политических и иных интересов, практических задач. Законодательство и весь административно-правовой массив нередко строятся и развиваются ситуационно, а научные теории лишь позднее их либо корректируют, либо объясняют, либо критикуют. Есть совпадения, но имеются и различия между структурами административного права и административного законодательства, их подотраслями и институтами.

К подотраслям административного законодательства можно отнести:

а) «Органы исполнительной власти» с выделением институтов «Федеральные органы исполнительной власти (общие вопросы)», «Федеральные министерства», «Иные федеральные органы государственной власти», «Органы исполнительной власти субъектов РФ (общие вопросы)», «Виды исполнительных органов субъектов РФ». Заметим, что в соответствующих классификаторах республик, областей и др. возможны более дробные классификации их органов;

б) «Государственная служба (общие вопросы)» с выделением институтов «Государственная служба в федеральных государственных органах», «Государственная служба в государственных органах субъектов РФ», «Государственная служба в государственных учреждениях и предприятиях»;

в) «Административно-правовые режимы» с институтами «Чрезвычайное положение», «Военное положение», «Таможенный режим», «Функциональные режимы»;

г) «Регистрационно-легализующая деятельность» институтами «Государственная регистрация», «Лицензирование», «Стандартизация» и т. п.

д) «Государственное управление в сферах государственной жизни» с институтами «Разграничение функций между органами РФ и органами ее субъектов», «Компетенция органов исполнительной власти», «Принятие решений» и т. п. Институты данной подотрасли воспроизводятся специфическим образом в рубриках классификатора, посвященного другим отраслям законодательства (в области экономики, охраны природы, образования, культуры, обороны и т. д.);

е) «Контрольно-надзорная деятельность» с институтами «Учет», «Контроль», «Надзор».

Целый ряд институтов административного права и законодательства может подразделяться на пединституты. Но и это деление для них не всегда совпадает. Либо научная концепция обгоняет практику развития законодательства, либо наоборот.

В рамках административного права выделяемое админитра-тивно-процессуальное законодательство также делится на «Административные процедуры», «Процедуры обеспечения прав граждан в управлении», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Производство по административным делам», «Административная юстиция» и иные соответствующие институты. Подробнее об этом будет рассказано в разд. V. Пока же, кроме Кодекса об административных правонарушениях, почти нет продвижения вперед в данной сфере.

Особо подчеркнем необходимость строго системного построения административного права в теоретическом и практическом планах. Членение отрасли на подотрасли, институты, пединституты, акты, нормы отражает не просто их связь, но также и связь субординированную. Намеченное соотношение частей отрасли должно служить основой для ее пропорционального и гармоничного развития. Диспропорции и нарушения естественных связей порождают юридические коллизии и дисбаланс.

Например, недооценка принципов административно-правового регулирования привела в первой половине 90-х гг. к явному умалению роли механизмов государственного управления федеральной собственностью и значения нормативной регуляции экономико-рыночных отношений физических и юридических лиц. Правовая поддержка и защита предпринимателей подменяется произволом и коррупцией чиновников.

Потеря стратегии государственного развития и противоборство политических сил в ее определении привели к разновременному принятию законов об органах исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов. Подчас «частные акты» об информации обгоняли «базисные акты». Нередко выборы губернаторов проходили без уставов областей, без законов об их статусе. Эти уроки нужно учитывать и в настоящем, и в будущем.

Сделаем акцент на развитие административного и административно-процессуального законодательства. Через призму их конституционного основания в п. «к» ст. 72 Конституции РФ обе отрасли законодательства отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Вопрос в том, каковы их система, источники, связи между собой и с другими отраслями, каковы ближайшие и отдаленные перспективы принятия соответствующих законов.

Еще один вопрос связан с одобренным Указом Президента РФ от 01.01.01 г. классификатором правовых актов. По нашему мнению, в предложенном проекте отражены разные основания классификации правовых актов. Выделение наряду с предметно-функциональным основанием только отрасли гражданского права и неясной по объему рубрик «Конституционный строй» и «Основы государственного управления» привело к умалению роли административного права. Между тем именно «дуэт» гражданского и административного права позволяет дать комплексную характеристику форм и объемов правового регулирования. В связи с этим рекомендовано строить систему классификации на основе базовых административно-правовых и гражданско-правовых регуляторов. Перенесение их из упомянутого классификатора отраслей законодательства во все рубрики классификации актов дает прочную научную основу.

Предстоит более точно урегулировать сочетание общих административно-правовых и гражданско-правовых регуляторов и их отражение в каждой из предметно-функциональных сфер. Применительно к первой группе можно выделить акты: а) об исполнительных органах государственной власти; б) о государственной службе; в) об административных режимах; г) об административных правонарушениях и административной ответственности; д) об обеспечении участия граждан в государственном управлении (жалобы, информация, обращения и т. п.).

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ

С правом всегда связывают упорядоченность и стабильность общественных отношений. Но оно же выступает и динамичным фактором, отражающим происходящие изменения в обществе и государстве и формирующим новые отношения. Сохранение, «удержание» привычной устойчивости свойств и механизмов правового регулирования является важной задачей. Не менее существенно, не нарушая «право устойчивости», изменить правовое регулирование или даже ввести новые правовые принципы. Поиск меры «старого» и «нового» в праве был и остается актуальной задачей. В новейшей истории и в современный период она обострилась ввиду происходящих в каждом обществе революционных или эволюционных преобразований.

Влияние перемен на право весьма ощутимо. Особенно это касается административного права как наиболее универсального по охвату регулируемых отношений и подвижного. Прерывность и непрерывность административно-правового развития служат его важнейшими индикаторами, проявляясь как применительно к административно-правовой системе в целом, так и к отдельным ее элементам. Общественная практика богата как удачными, так и неудачными решениями данной проблемы.

Правопреемственность есть сохранение прежнего правового состояния в изменившихся условиях. Оно выражает тот «момент покоя», который присущ любому общественному процессу. Административно-правовая преемственность означает сохранение действующих ранее административно-правовых регуляторов и норм и признание их роли в новой общественной ситуации. Правовые нормы живут нередко дольше государств, в рамках которых они появились, и подчас надолго переживают органы, которые их создали. Ими прежде всего заполняется вакуум, возникающий в переходные периоды. Вместе с тем прежние нормы и институты могут обеспечивать решение новых задач, но при одном условии: если они соответствуют новой политике и вводимым новой властью декларациям и конституциям. Таковы главные критерии административной правопреемственности.

Истории были известны примеры бережного отношения к системе административного права в целом или ее основным элементам. Во Франции за последние два столетия, несмотря на многократные изменения государственного строя, сохранились черты наполеоновской администрации на местах, административной юрисдикции. Их можно без труда обнаружить и в сегодняшней Франции. Германия также удерживала привычные административные структуры и учреждения, процедуры их деятельности на протяжении XX в.

В России, как уже отмечалось выше, после революции произошел полный отказ от прежней системы права. Но, как ни парадоксально, в системе социалистического права административное право заняло свое место со многими прежними элементами. Видимо, устойчивость административно-правового «обслуживания» и привычность к нему населения преодолевала радикализм новых правовых принципов. Вообще, исторически административно-правовые традиции оказались очень сильными во многих странах, позволяя удерживать управление государственными делами на уровне естественно необходимого стандарта для жизнедеятельности граждан, государства и общества. Правопреемственность как бы объективно пробивала себе дорогу в жизнь.

Послевоенный период и особенно конец XX в. богаты событиями «прерывности» и «непрерывности» административного управления и регулирования. Вспомним два события. Одно из них связано с областью Саар, которая после войны переходила от Франции к Германии. 27 октября 1956 г. был подписан «Договор о Сааре», установивший трехлетний переходный период. В течение этого срока Саар оставался в таможенном и валютном союзе с Францией, в определенных областях действовало французское право. Была договоренность о шахтах на Сааре и о порядке использования добываемого там угля, о каналах на реке Мозель до рейнского устья. В итоге такой согласованной правопреемственности вопрос о статусе Саара был решен спокойно для обоих государств.

В известной мере сходным был режим преобразования Чехословакии в два независимых государства - Чехию и Словакию. Показательно, что новый статус Гонконга, бывшей британской колонии, а теперь зоны Китая с особым административным статусом, предусматривает сохранение действия законодательства (до 2047 г.), прежних административных структур, финансово-торговых отношений.

Острые конфликты были в связи с распадом Социалистической Федеративной Республики Югославия. Распад Союза ССР сопровождался серьезным «развалом» административно-правовых отношений.

Напомним, что на рубеже гг. возникла острая необходимость четко определить понятие и режим переходных периодов с учетом изменений в отношениях Союза ССР с республиками и круп-ны. х преобразований государственных структур, в экономике, социальной и иных сферах, в правовой системе. Отсутствие общепризнанного понимания такого режима либо поспешно вводимые переходные периоды вели к разрушению сложившихся, экономических и иных связей, к обострению противоречий Затруднялся поиск согласованных решений и постепенное и согласованное введение новых структур, норм и т. п.

В качестве примера можно сослаться на Постановление Верховного Совета Эстонской ССР от 01.01.01 г. «О государственном статусе Эстонии», в котором территория Эстонии признавалась оккупированной. Утверждалось, что не прервано существование Эстонской республики de jure. Государственная власть Союза ССР в Эстонии была признана незаконной, и провозглашено начало восстановления Эстонской республики, объявлен переходный период, который завершится формированием конституционных органов власти Эстонской республики.

В Законе «Об основах временного порядка управления Эстонией» от 01.01.01 г. было предусмотрено прекращение подчиненности органов власти, управления, суда и прокуратуры Эстонской ССР соответствующим органам Союза ССР. Все. нормативные акты действуют на территории Эстонии, если они не противоречат настоящему закону и последующим актам Эстонской республики. Их обязаны исполнять все государственные органы, предприятия, организации и частные лица. Такими решениями был создан очередной конституционный конфликт, которого можно было бы избежать. Для этого целесообразно было исходить из признания такого режима переходного периода, который характеризовался бы следующими признаками.

Во-первых, Конституция СССР и законы СССР отражают компетенцию Федерации, установленную по воле всех ее членов. А это не допускает ее изменения произвольно, отдельной республикой, до подписания нового Союзного Договора. Есть презумпция «правовой связанности» и преемственности субъектов Федерации.

Во-вторых, режим переходного периода должен устанавливаться как обоюдный, для всех его участников. Союз ССР также стремился к обновлению своей структуры, что требовало времени. Не случайно в Законе СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» был установлен переходный период (до 5 лет) для решения всех вопросов, возникающих в связи с выходом республики и последствиями для других членов Союза, а также процедуры их разрешения и признан согласительный, а не ультимативный способ рассмотрения споров, претензий и т. п.

В-третъих, нет оснований в одностороннем порядке прекращать действие одних институтов и норм и заменять их другими. Более оправдано существование смешанных институтов, норм и их постепенное изменение либо исчезновение и замена новыми. Показательно, например, что в принятой в сентябре 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Татарии устанавливается, что на ее территории в переходный период (к статусу республики) продолжается действие федеративного и союзного законодательства.

В условиях формирования новых политических и экономических отношений, создания новых структур складывается неизвестное ранее соотношение закона и договора. Здесь есть два интересных аспекта. Один связан с соотношением международного договора и законодательного акта, который можно проиллюстрировать на примере Эстонии и Грузии. Путь к государственной независимости Эстонии, провозглашенной Верховным Советом республики, пролегает через признание мирного договора между Россией и Эстонией от 2 февраля 1920 г. действующим, а Декларации Государственной Думы и Закона СССР 1940 г. о принятии Эстонии в состав СССР недействительными и не имеющими юридической силы.

Верховный Совет Грузинской ССР в постановлениях от 9 марта и 20 июня 1990 г. признал несправедливо нарушенным договор между Грузией и Россией от 7 мая 1920 г. и счел необходимым восстановить институты Демократической Республики Грузии. Объявление незаконными Союзного рабоче-крестьянского Договора между ГССР и РСФСР от 01.01.01 г. и союзного договора об образовании Закавказской федерации от 01.01.01 г-, Договора об образовании СССР от 01.01.01 г. влекло - по этой логике - отмену Конституций Грузинской республики 1937 и 1978 гг. и всех законов.

В обоих случаях дается ссылка на приоритет норм международного права и соответствующих договоров перед национальным законодательством. Так ли это? Приведем ряд аргументов. До второй мировой войны приоритет международно-правовых документов не был универсально признан. Пожалуй, лишь после принятия Устава ООН и других крупных международно-правовых актов официально утверждается приоритет общечеловеческих ценностей и международного права. Поэтому нельзя категориями сегодняшнего дня давать оценки документам прошлых десятилетий.

Заключение договоров с Россией теряло силу по трем соображениям. Первое - договор с Эстонией был мирным, подводящим черту под окончанием войны, а не учредительным, и поэтому утратил свое значение. Второе. По Конституциям СССР 1924 и 1936 гг. ведение внешних дел и вступление в международные отношения было отнесено республиками к ведению Союза ССР. Произошла смена субъектов международно-правовых отношений.

Третье. Вполне легальной была процедура включения республик в состав СССР на основе либо добровольных соглашений, либо деклараций законодательной власти Эстонии и упомянутого Закона СССР, который изменил статус республики и тем самым изменил и прекратил ее прямые международно-правовые обязательства. Акт вхождения в любом случае имеет между народно-правовой характер. С 1944 г. союзные республики на основе закона получили право вступать во внешние сношения, что и было закреплено в конституциях.

Нельзя в одностороннем порядке изменять юридическое состояние субъектов права, если закон предусматривает иные процедуры. Законно учрежденная власть не может аннулировать себя, не отменив законные основания своего существования, а оно порождено не только республиканскими, но и федеральной конституцией и законами.

Эти соображения хотелось бы высказать в связи с происходящим поиском новых государственно-правовых форм межнациональных отношений. Применительно ко второму, внутреннему аспекту соотношения закона и договора нужно откровенно отметить явное забвение в прошлом договорных отношений. Но их приоритет в России конца 90-х гг. - иная крайность.

Если рассмотреть более подробно некоторые конкретные вопросы административной правопреемственности, то можно отметить следующее. С изменением, отменой прежней и принятием новой конституции может определяться срок и период действия прежних органов исполнительной власти. Устанавливается принцип, согласно которому прежние акты признаются действующими, если они не противоречат новой конституции и учредительным договорам. Так было с оформлением распада СССР в 1991 г. и в связи с подписанием соглашения о создании СНГ. И до сего дня немало законодательных и подзаконных актов бывшего Союза ССР действуют вплоть до принятия соответствующего закона, постановления, положения или неопределенное время.

Другой вопрос касается правопреемственности органов исполнительной власти. Его решение происходит в двух аспектах. Первый - административно-правовой, связанный с принятием правового акта, признающего преемственность функций, полномочий того или иного органа.

Например, в Постановлении Правительства РФ от 01.01.01 г. «Вопросы Министерства связи Российской Федерации» установлено, что Министерство связи РФ является правопреемником Федеральной службы, почтовой связи РФ. На него возложено осуществление функций упраздненной Федеральной службы.

В Постановлении Правительства РФ от 01.01.01 г. «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по науке и технике» установлены основные задачи названного госкомитета как правопреемника Министерства науки и технической политики. В п. 2 дан перечень задач, в п. 5 установлено, что учреждения и организации, находившиеся в ведении упраздненного министерства, подведомственны Госкомитету по науке и технике. За работниками госкомитета сохранены условия медицинского обслуживания, действовавшие для работников упраздненного министерства. Нередко в подобных случаях сохраняются за новым органом прежние здания и иное имущество.

В законодательстве субъектов РФ также регулируются те или иные вопросы административной правопреемственности В Уставе Воронежской области записано, что в случае досрочного прекращения полномочий главы администрации области его полномочия временно, до избрания нового главы администрации, исполняет его первый заместитель (п. 5 ст. 34). Пункт 6 ст. 50 Устава Свердловской области предусматривает, что в случае отрешения губернатора от должности его полномочия переходят к председателю правительства области. Иная формула содержится в Уставе Калининградской области - администрация области действует в пределах срока полномочий главы, администрации (губернатора) и слагает свои полномочия перед вновь избранным главой администрации (губернатором) области, продолжая по его поручению выполнять свои обязанности до сформирования администрации области нового состава (ст. 41).

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52