Идеи субсидиарности в пределах действия власти и ее вмешательства в дела автономных единиц и сообществ, в принципах организации управления. Замещение и помощь властей более высоких уровней полезны тогда, когда поощряется автономия с наделением ее новыми правами и активность личности. В ст. 4 Хартии местного самоуправления установлен стандарт компетенции - государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданам. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, требований эффективности и экономии. Децентрализация - путь к демократии. И в Европейской Хартии регионов отражен принцип взаимодополняемости.

По нашему мнению, механизм субсидиарности целесообразно полнее и точнее реализовывать в процессе регулирования компетенции органов и в России.

Стремясь рассмотреть разные аспекты соотношения властей, отметим, что применительно к их функционированию в административно-правовой сфере и взаимоотношениям с исполнительными органами можно выделить пять линий; участие других властей в формировании исполнительных органов, в оценке их деятельности, функциональное взаимодействие в решении общих задач, установление соотношения актов, самостоятельная внутрисистемная и внутриструктурная организация с элементами взаимного участия, информационно-контрольное действие. Попытаемся пояснить эти аспекты.

Процесс формирования органов исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов урегулирован в основных чертах в Конституции РФ и конституциях и уставах ее субъектов. Здесь можно выделить такие линии воздействия законодательных органов: а) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; б) к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству; в) в республиках существуют разные формы выражения парламентского согласия или несогласия с назначением Председателя Правительства и некоторых его членов; г) в краях, областях и других субъектах РФ, где проводятся выборы губернатора или главы администрации, допускаются оценки их работы и способы влияния на руководящие административные кадры.

В функциональном отношении важно найти те звенья общей государственной цепи, которые «тянет» тот или иной партнер. Здесь наиболее важным является право законодательной инициативы Правительства РФ, правительств республик и губернаторов, глав администраций в соответствующих органах. Умелое использование этого права дает большой эффект, а пассивное или неумелое - «сбивает» законодателей и неверно ориентирует управленцев.

Для многих стран с президентской или полупрезидентской формой правления характерно активное и широкое участие президента в административно-правовой сфере. Как и другие партнеры по власти, президент входит в эту сферу как субъект конституционного права, поскольку конституционные нормы являются общим основанием для всех отраслей и всех субъектов. В качестве субъекта административного права президент действует в соответствии с его нормами, содержащими конкретные функции исполнительного характера и определяющие взаимоотношения президента с исполнительными органами.

Система исполнительной власти реагирует на действия Президента неодинаково. Федеральное Правительство выступает его прямым помощником и исполнителем, федеральные министерства и ведомства - в разной степени, поскольку «силовые» и «экономические» органы прямо подчинены Президенту.

Главы исполнительной власти субъектов РФ по-разному Реагируют на акты Президента. Вообще исполнение указов не отлажено, к тому же их множественность и поспешность издания и явное обретение свойств административных актов нередко создают противоречия в практике управления и хозяйствования.

В условиях федеративного устройства нашего государства на уровне органов республик, областей и т. д. складываются более сложные конституционно-административные отношения. Скажем, правительству республики или администрации области приходится реагировать на федеральные законы и законы республик, областей, с одной стороны, на акты Президента и Правительства РФ, на акты Президента республики или губернатора. Пока соотношение «весов влияний» явно склоняется в пользу последней группы. Такой дисбаланс требует корректив в деятельности всех органов.

Отметим, что для взаимодействия президента с исполнительными органами в иностранных государствах характерны некоторые особенности. Первое - объем президентского участия в европейских странах намного меньше российского, а в латиноамериканских странах - почти равен. Второе - применяется механизм контрассигнатуры. Так, согласно ст. 88 Конституции Италии никакой акт президента не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также председателем Совета Министров. Такой способ позволяет лучше сближать разные структуры в решении общих вопросов.

Третье - круг должностных лиц, назначаемых президентом, установлен либо в Конституции либо в законе. Таковы и пп. «е», «и» ст. 102 Конституции Словацкой Республики. Подобная основа деятельности президента оправданна, ибо сдерживает расширение его полномочий.

Словом, отношения исполнительной власти с президентом имеют типичный характер, обнаруживаемый во многих странах. Они имеют и национально-государственную специфику.

Наиболее трудной является проблема разграничения сфер функциональной самостоятельности и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Компетенция парламента определена следующим образом: выделены предметы исключительного ведения и закреплено право решения других вопросов. Это преимущественно вопросы государственного устройства.

Парламентаризм получил широкое развитие в мире (См.: . Современный парламент. - Госуд. и право, 1997, № 3). Парламент РФ обладает широкими полномочиями, а кроме того, допускается решение им других вопросов, отнесенных к ведению Федерации. Такие способы регулирования деятельности парламента позволяют ему решать важнейшие задачи. Законодательная деятельность охватывает политическую, экономическую, социальную и иные сферы и способствует нормативно-правовому обеспечению экономической реформы, обновлению Федерации, укреплению статуса граждан, воздействию на другие государственные органы и местное самоуправление, на хозяйствующих субъектов. За эти годы существенно обновлено законодательство.

Органы федеральной исполнительной власти реализуют свои полномочия в сфере управления. Законы регулируют основные вопросы их компетенции в экономической и социально-культурной сферах, правоохранительной сфере, в отношениях с иностранными государствами. Центральные органы выполняют функции отраслевого и межотраслевого значения.

Общность задач законодательных и исполнительных органов предполагает их взаимодействие на основе строгого разграничения функций. На практике, однако, возникают следующие отступления: допускается вторжение одних органов в сферу деятельности других; встречаются противоречивые решения некоторых вопросов (бюджета, собственности и ее приватизации, построения государственных органов в республиках и др.); не преодолена слабая согласованность действий, включая и разную ориентацию ими органов субъектов Федерации; произвольно трактуются сторонами их полномочия в отношении друг друга (особенно применительно к объему контрольных полномочий парламента).

Взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти в России складываются в немалой степени под влиянием разных политических сил. Именно этим объясняются их несхожие позиции в конституционном процессе, в определении программ и проведении экономических реформ. Сказывается и давление общественных движений, партий, прессы на ход подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Важно, чтобы социальные аспекты были не деструктивным, а оптимизирующим фактором управления государственными делами.

Сопоставление системы исполнительных и законодательных органов позволяет сделать вывод об их самостоятельности в вопросах самоорганизации. Они сами формируют свои системы и их звенья, разумеется, не без некоторого взаимного участия. Они сами организуют внутреннюю деятельность и принимают соответствующие регламенты. Они сами решают вопросы приема и увольнения своих работников. Следует особо выделить взаимное представительство. Подобные контакты предопределяются как законами, указами, положениями, так и внутренними регламентами этих органов. Корреляция актов побуждает субъектов права устанавливать деловые отношения.

Одной из разновидностей государственной власти является судебная власть. Ее самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной властей выражена более отчетливо и выразительно. И тем не менее происходящее ныне ее расширяющееся вхождение в административно-правовую сферу вполне оправданно и бесспорно. Оно осуществляется на основе норм конституционного, административного, гражданского, уголовного и судебного права, т. е. как и в предыдущем случае «смежный субъект» входит со своим правовым багажом. Его использование не только допускается, но и предполагается норма-

7 4777 ми административного права. Корреляция здесь весьма сильная.

ФКЗ «О судебной системе» установил общие принципы формирования и деятельности всех видов судебных органов. ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» определил линии связи Конституционного Суда с исполнительной властью и издаваемыми ею актами, и ФКЗ «Об арбитражных судах в РФ» закрепил соответствующие отношения с арбитражными судами. Важен Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан». И в других законах названные сферы взаимодействия определены довольно полно. Поясним их подробнее.

Получила конституционное и законодательное признание административная юрисдикция и административное судопроизводство. Таков смысл п. 2 ст. 118 Конституции РФ, п. 3 ст. 4, ст. 26 упомянутого ФКЗ о судебной системе, п. 1 ст. 10 ФКЗ об арбитражных судах. Данная ветвь судопроизводства не вполне сформировалась и не выделилась в самостоятельную сферу, но процесс развивается именно в этом направлении. То же самое можно сказать о судах.

Важнейшая сфера действия судов в административно-правовой сфере - это судебный контроль за административными актами. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов федерального Правительства, нормативных актов субъектов РФ. Особо выделим разрешение споров о компетенции как между федеральными органами, так и между ними и органами государственной власти субъектов. В сфере функционирования собственно исполнительной власти пока таких споров рассмотрено немного, наверное, из-за нежелания тех или иных органов придавать им публичность.

Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Пока таких дел немного. Важна его деятельность по обобщению судебной практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, дача разъяснений и разработка предложений по совершенствованию правовых актов.

Принципиальное значение имеет ст. 13 ГК РФ. Ею установлено, что ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Этой норме соответствуют многочисленные нормы законов в государственной, хозяйственной, социальной и иной сферах, предусматривающие использование судебных процедур для контроля за законностью актов управления. К сожалению, объем реализации подобных норм намного меньше реального объема нарушений как из-за незнания или нежелания субъектов права воспользоваться судебной защитой, так и по причине неготовности судов.

Широкие возможности каждому гражданину дает Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Обжалуются действия и бездействие, если они повлекли неблагоприятные последствия. Закон отождествляет понятие «действия» и «решения», что расширяет возможность судебной защиты прав граждан. Но и здесь ее ресурсы далеко не использованы в силу вышеуказанных причин. Растет объем споров по поводу нарушений прав потребителей, избирательных прав, но почти нет фактов реагирования на нарушения норм экологического и других отраслей законодательства.

Заметим, что органы исполнительной власти не выступают во всех случаях как бы презюмируемой виновной стороной. Они должны реагировать на определения судов в их адрес, поскольку в них содержатся оценки нарушений законности и их причин. Органы и должностные лица вправе, в свою очередь, защищать в судах - в соответствии с их юрисдикцией - свои права и законные интересы, а государственные служащие - честь и достоинство.

Добавим к сказанному несколько слов о необходимости более прочных контактов органов исполнительной власти и органов прокуратуры. Закон предоставляет последним достаточные средства. Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления и органами контроля. Справедливости ради надо признать несомненное ослабление в последние годы прокурорского надзора. Здесь нужны решительные меры.

§ 5. КРАТКИЙ ОБЗОР ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВАХ

Аппарат управления любого государства характеризуется большей устойчивостью, чем другие институты государства. Именно этот аппарат обеспечивает государственную преемственность и непрерывность выполнения государственных функций. Профессионализм его служащих является для этого необходимой гарантией, но их социальная ориентация на обслуживание общих интересов нередко лишь прикрывает социальную, элитарную приверженность. Материальные, финансовые и иные рычаги Управления, сосредоточенные в ведении исполнительных органов, Делают их мощным орудием государственной политики и приманкой для всех политических сил. И это позволяет наряду с общими закономерностями развития и функционирования исполнительных органов выделять и особенности, отражающие специфику стран или их групп (См. подробно: Административное право зарубежных стран. - М.: Спарк, 1996; Исполнительная власть: социально-правовое исследование. - М.: 1995; Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. - М.: Юрид. лит., 1994).

Сложность построения и функционирования системы исполнительных органов привела к отказу от однотипного представления об их природе. Во Франции с середины XX в. отмечается видоизменение объема понятия администрации. Расширение ее сфер привело к устранению выделения ее только по критериям административных задач и подчиненности законодателю. Одни и те же действия могут осуществляться юридическими лицами, фактически частными лицами и подлинно частными лицами. Администрация берет, по свидетельству французских специалистов, задачи, которые отвечают потребностям, носящим общественный характер лишь в силу политического выбора. Администрация является комплексом органов, которые под руководством управляющих обеспечивают выполнение задач, рассматриваемых как административные. И поэтому государственная администрация включает в себя территориальную администрацию (государственная администрация и департаменты, коммуны или местные коллективы) и функциональную администрацию.

Германская административная доктрина и практика признают, что исполнительная власть распространяется, с одной стороны, на реализацию права, т. е. исполнение права и управления, а с другой - на правящую власть. Если первая сфера является чисто административной, то вторая является политической, т. е. руководящей и формирующей деятельность. В качестве таковой выступает прежде всего правительственная власть.

Подобное разделение исполнительных органов является вполне естественным и для других стран ввиду очевидной специфики статуса и полномочий разных государственных органов.

Общее и особенное в моделях исполнительной власти во многом определяется отношением к ней главы государства. Отечественные исследователи справедливо отмечают, что во всех странах глава государства рассматривается как важнейший носитель исполнительной власти, осуществляемой им единолично либо совместно с правительством. Здесь бесспорно влияние формы правления, характера политического режима и соотношения социально-политических сил. Сказываются и личные свойства главы государства. Достаточно сравнить «политические портреты» президентов и глав правительств Франции, Германии и Италии, а также монархов скандинавских стран и Испании. Причем в парламентарных монархиях большая часть полномочий главы государства осуществляется правительством и другими органами, а в монархических государствах Юго-Восточной Азии - монархами самостоятельно.

В президентских республиках ролъ главы государства в механизме исполнительной власти очень существенна. Он самостоятельно назначает и смещает членов правительства, определяет его структуру и направление деятельности. Фигуры премьер-министра либо нет, либо она играет второстепенную роль. В парламентарных республиках роль президента является меньшей и здесь сильнее сказывается зависимость правительства от парламента.

Важное место в системе исполнительной власти занимает правительство. Для его обозначения применяются разные наименования - совет министров, кабинет, правительство, государственный совет, административный совет. Конституционный статус правительств при всем их сходстве не препятствует немалой специфике в их организации и деятельности. Премьер и его близкое окружение в виде кабинета реально направляют исполнительные структуры, причем состав и удельный вес внутренних кабинетов меняются.

Опыт XIX-XX вв. подтверждает растущее значение каналов влияния гражданского общества на правительство. Выборы в парламент на основе многопартийной системы приводят к разным комбинациям - формируются и действуют правительства партийные и безпартийные, коалиционные и однопартийные, правительства парламентского большинства или меньшинства. В критических и переходных ситуациях нередко создаются правительства национального единства или национального спасения.

В скандинавских странах довольно устойчивыми оказались отношения парламента и правительства, стабильной является и система министерств (. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. - М.: 2001).

Порядок формирования правительств во многом зависит от формы правления. В президентских республиках и абсолютных монархических государствах правительство формируется по усмотрению главы государства. В парламентарных республиках премьер-министром чаще всего назначается лидер партии, победившей на парламентских выборах. Ему поручается подбор министров. Во всех случаях проводятся консультации главы государства с лидерами парламентских фракций, партий и т. д.

В ряде стран в состав правительства кроме премьера, его заместителей и министров могут входить государственные министры, которые либо координируют деятельность некоторых министров, либо выступают в роли заместителей министров. Министры без портфеля обычно выполняют поручения премьер-министра. Парламентские секретари помогают министрам в осуществлении их парламентских обязанностей.

Понятно, что в разных странах неодинаковы роль и удельный вес отдельных министров, как в силу исторических традиций, так и конкретной ситуации. Действуют комитеты правительств, как постоянные, так и временные, а также периодически возникающие межминистерские комиссии, советы и т. п. Эти вспомогательные органы способствуют более оперативной и специализированной деятельности правительств.

Сравнение статуса правительств и реального объема их деятельности позволяет заметить совпадение таких функций, как формирование проекта государственного бюджета и организация его исполнения, участие в законопроектной деятельности, принятие решений по важнейшим государственным, международным, социально-экономическим вопросам, направление работы министерств, департаментов и т. п. Обнаруживаются и немалые отличия в объеме и характере полномочий, во многом определяемых как спецификой страны, так и неодинаковыми отношениями с главой государства и парламентом.

Становятся примечательными более развернутые конституционные характеристики функциональной деятельности государства и его административных органов. Администрация как бы «связывается» публично-конституционными обязательствами. Таково содержание гл. третьей ч. I «Об основных принципах социальной и законотворческой политики (ст. 39-52), гл. VII «Об экономике и хозяйстве» (ст. 128-136) Конституции Испании.

Заметную роль в жизни иностранных государств играют специальные административные органы - министерства, ведомства, департаменты и др. Расширение сфер государственного регулирования, с одной стороны, дифференциация и специализация, с другой, обусловливают важное значение деятельности центральных органов управления. Если в конституциях первой половины XX в. их статус почти не регулировался ввиду предпочтений «теневого» руководства процессом формирования и деятельности, то в конституциях последних десятилетий им отведено больше места.

В Конституции Румынии кроме гл. III «Правительство» (ст. 101-109) есть гл. V «Публичная администрация». В ней регулируются вопросы центральной специализированной публичной администрации - министерства, специализированные органы, вооруженные силы, Верховный совет обороны страны. К местной публичной администрации отнесены коммунальные и городские власти - выборные местные советы и выборные премьеры, уездные советы, префекты в уездах.

В Конституции Республики Молдова есть гл. VIII «Публичное управление», где выделено центральное отраслевое публичное управление (министерства и другие управляющие власти), принципы местного публичного управления, сельские и городские власти, районный совет.

И все же для большинства государств характерно отсутствие крупных комплексных актов, регулирующих систему и деятельность органов управления. В Англии, Италии и других странах десятки лет действуют статутные акты о министерствах и иных органах, которые корректируются правительством по мере необходимости. Долгие годы сохраняют силу регламенты и другие внутренние акты.

Надо отметить и другой опыт. В Австрии, Чехословакии, Кубе действовали законы о центральных органах государственного управления. В частности, в Австрии в 1973 г. был принят федеральный закон о федеральных министерствах. В феврале 1986 г. принимается в новой редакции федеральный закон о количестве, компетенции и структуре федеральных министерств. Думается, такой опыт поучителен и для РФ.

Исследователи правильно отмечают, что в президентских республиках число министерств меньше, чем в парламентарных республиках. Объяснением может служить больший объем президентских полномочий и такой централизации управления, когда распределение министерских и иных постов не связано с раздачей мандатов представителям различных парламентских фракций. И тем не менее в последние десятилетия министерствам приходится «потесниться».

Их отодвигают в сторону президентские и правительственные специализированные органы - агентства и бюро, компании, которые в меньшей степени действуют на открытой публичной арене. Им удобнее осуществлять оперативно-регулирующие функции вне парламентского и демократического контроля, облегчая президенту и правительству механизм «доверительного управления». Десятки и сотни таких органов - постоянных, временных или ad hoc - делают аппарат управления громоздким и не всегда эффективным. Такова практика США, Англии.

Во Франции получили развитие публичные службы. Различают административные публичные службы и промышленные и коммерческие публичные службы. Административные государственные и местные публичные службы классифицируются в этом качестве законом или декретом об их создании. К первым относятся юстиция, администрация тюрем, образование, дорожные службы, налоговые службы, национальная оборона, почта и т. п. На уровне района - службы профессиональной подготовки и образования, управления каналов, портов и т. п., на уровне департамента - службы социальной помощи, санитарные и медицинские службы, пожарное дело, дороги и т. п., на уровне коммун - служба актов гражданского состояния, службы культуры, ритуалов, школьных столовых и т. п.

Широкое распространение получают консультативные советы - на уровне государства или правительства,, которые способствуют расширению демократической основы управления. Таков смысл ордонанса от 01.01.01 г., содержащего Органический закон об экономическом и социальном совете с дополнением, внесенным органическим законом от 01.01.01 г. Премьер-министр запрашивает заключения и обращается с просьбами о проведении исследований.

Напомним об опыте зарубежных государств, где человеческий фактор в управлении оценивается весьма высоко. Так, во Франции с 1978 г. действует Закон «О мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью, и об административных, социальных и финансовых положениях», с 1979 г. - Закон «О мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управления и общественностью», с 1983 г. - Закон «О демократизации государственного сектора».

В сентябре 1993 г. Президент США издал распоряжение «О стандартах обслуживания потребителей органами федерального правительства», согласно которому ведомства должны идентифицировать своих потребителей и определять на этой основе характер их требований, публиковать перечень услуг и обеспечить к ним легкий доступ. Данный показатель учитывается при отчетах ведомств в конгрессе. Более широкая ориентация дана в Законе «О внедрении управления по результатам», принятом в 1993 г. Ведомства должны представлять стратегический и годовой планы, отчеты о деятельности за год. Оценка работы дается путем сопоставления результатов и целей.

В 1999 г. премьер-министр Англии предложил программу модернизации правительства с целью обеспечения комплексности решений, повышения качества государственных услуг и их стандартов для ведомств (См.: . Модернизация правительства в Великобритании. - М.: 2000).

Для российского читателя особенно интересны материалы, иллюстрирующие устройство и функционирование исполнительной власти в федеративном государстве. Воспользуемся в этих целях немецко-русским сборником «Государственное и административное устройство Германии», выпущенным в 1994 г. на русском языке Баварской школой управления и Федеральной академией государственного управления при министерстве внутренних дел ФРГ. Его построение и простота изложения облегчают изучение германского опыта. Приведем подробные выдержки из сборника.

Как известно, Основной Закон распределяет исполнительную власть между Федерацией и землями. Это распределение не совпадает с распределением законодательных полномочий. В соответствии с положениями ст. 30 Основного Закона исполнение государственны. х полномочий и выполнение государственных задач - функция земель. Однако на практике основная законодательная деятельность осуществляется на федеральном уровне. Центр тяжести в административной сфере деятельности смещен в сторону земель.

Наличие федеративной системы обусловило сложную схему распределения полномочий административной власти. Существуют следующие виды управления: собственно федеральное управление; управление от лица Федерации; управление совместными задачами Федерации земель; исполнение федеральных законов землями; исполнение земельных законов землями.

Собственно федеральное управление - это управление при помощи собственных федеральных ведомств, не имеющих правовой самостоятельности. При этом речь идет о т. н. прямом и опосредованном федеральном управлении.

Наличие собственно федеральных структур управления предписано Основным Законом в обязательном порядке в следующих случаях: дипломатическая служба; федеральное финансовое управление, включая таможенное управление; федеральная почта; бундесвер (ст. 87 Ъ Основного Закона); управление структурой воздушных сообщений (ст. 87 d Основного Закона); федеральная погранслужба.

Органы Федерации издают общие административные правила, регулируют административно-процессуальную деятельность и процесс создания ведомств. Управление от лица Федерации в рамках этого вида административной деятельности земли исполняют федеральные законы. Этот вид управления распространяется в обязательном порядке на федеральные шоссейные дороги и автострады, исполнение федеральных законов в сфере денежных платежей, управление земельными финансовыми ведомствами, процессом налоговых поступлений в федеральную казну.

Управление от лица и по поручению Федерации требует разрешения со стороны Основного Закона и не может предписываться простым законом, осуществляется собственно земельными структурами управления, находящимися под влиянием Федерации. Создание ведомств - исключительное право земель. Они подчиняются при этом распоряжениям федеральных ведомств. Абзац 2 ст. 85 Основного Закона оставляет за федеральным правительством право издавать с согласия бундесрата общие правила (инструкции) по организации структур управления и регулировать вопросы единой системы подготовки чиновников и государственных служащих.

Надзор со стороны Федерации осуществляется в отношении вопросов законности и целесообразности.

Управление совместными задачами Федерации земель означает, что имеются в виду задачи, которые решаются землями при участии, в т. ч. финансовом, Федерации. В 1969 г. раздел, посвященный этой форме управления (ст. 91 аи 91 ъ Основного Закона) был внесен в Основной Закон, т. к. существовавшая до того времени практика плохо поддавалась контролю, что и вызвало необходимость придать ей конституционно-правовую основу.

Структура государственных ведомств как на уровне Федерации, так и на уровне крупных земель строится независимо от профиля ведомства в соответствии с принципом трехступенчатости: 1) Министерства - высшие ведомства, наделенные политическими функциями; 2) Ведомства низшего звена, имеющие исполнительные функции; 3) Правоспособные органы прямого федерального и земельного подчинения, фонды и учреждения публичного права, а также федеральные и земельные учреждения, не обладающие правоспособностью, с собственными ведомствами. Принадлежность ведомств к федеральному либо земельному уровню обозначается прилагательным «федеральный» или «земельный».

Высшие федеральные ведомства управляют по всей территории Федерации в своей сфере управленческой деятельности. К высшим федеральным ведомствам, в числе прочих, относятся: федеральный президент с Канцелярией федерального президента, президиум бундестага с директором, федеральный канцлер с начальником Ведомства федерального канцлера, а также руководитель Ведомства по делам печати и информации федерального правительства, федеральные министры с их федеральными министерствами и Федеральная счетная палата.

Федеральные ведомства верхнего звена подчиняются напрямую высшему федеральному ведомству данного профиля и действуют, не имея подчиненной структуры, на всей территории Федерации.

Федеральные ведомства среднего уровня являются связующим звеном между ведомствами высшего уровня и профильными ведомствами низшего уровня, имея полномочия надзора, например: высшие финансовые дирекции, дирекции по вопросам водоснабжения и судоходства, высшие дирекции почты, дирекции федеральной железной дороги.

Федеральные ведомства низшего уровня действуют как низшее управленческое звено на местном уровне, например, главное таможенное ведомство, ведомство по вопросам водоснабжения и судоходства, почтовые ведомства.

Своеобразны структуры управления на земельном уровне. В отличие от городов-государств, где государственные и коммунальные структуры управления объединены между собой, федеральные земли имеют, как правило, трехступенчатую структуру управления. В маленьких землях средняя инстанция подчас отсутствует. Высшими земельными ведомствами являются все ведомства, которые не подчиняются какой бы то ни было земельной управленческой структуре, в частности премьер-министр и земельные министры, а также Земельная счетная палата

Как на федеральном, так и на земельном уровне имеются ведомства высшего звена, сфера управленческой деятельности которых распространяется по всей территории земли (например, земельные статистические ведомства, ведомства по охране конституции, земельные ведомства по уголовным расследованиям).

Для нашей страны весьма полезен опыт Канады, где на федеральном уровне регулярно проводятся совещания глав органов управления провинций по профилю деятельности.

Как видно, есть общие и специфические моменты в зарубежной правовой регламентации исполнительных органов. Степень их внешнего сходства или различия нельзя преувеличивать, ибо главное - это статус органа в государственной системе.

ГЛАВА II. ВИДЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОРГАНОВ

§ 1. ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ

Важнейшим субъектом административного права является правительство. Оно отличается масштабным использованием и реализацией административно-правовых норм, с одной стороны, и активным созданием административно-правовых норм, с другой. Во втором качестве правительство формирует общую правовую базу в сфере управления и регулирования и побуждает, организует и направляет процесс правотворчества и правоприменения со стороны других субъектов административного права. Подобная правообразующая роль правительства объясняется его высоким положением в государстве и в системе исполнительной власти.

Именно поэтому правительство обладает прежде всего конституционным статусом, что характерно для всех государств К содержанию его деятельности имеют отношение нормы других отраслей права. Но особое значение имеет административно-правовое регулирование вопросов организации и деятельности правительства, поскольку речь идет о своего рода центре всей управленческой системы. Оно включает в себя акты и нормы трех видов - специальные законы, посвященные статусу правительства, нормы тематических законов, относящиеся к его разнообразной функциональной деятельности, организационно-регламентные акты.

Рассмотрим подробнее отечественные законы о Правительстве, которые занимали и занимают важное место в системе административного права. За последние два десятилетия были приняты три закона - Закон о Совете Министров СССР от 5 июля 1978 г. (и аналогичные законы о Советах Министров союзных республик), Закон РФ «О Совете Министров - Правительстве РФ» от 01.01.01 г., одобренный ФКЗ «О Правительстве РФ» (1997 г.). В первом и третьем случаях речь шла о конституционных законах, прямо названных в текстах конституций ввиду их особой значимости и для других правовых актов в сфере управления.

Приведем ряд положений Закона о Совете Министров СССР, представляющих не только историческую, но и юридико-функциональную ценность. Выделим прежде всего аспекты компетенции Совета Министров как высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти СССР.

Конституция СССР определяла роль и задачи Совета Министров СССР в осуществлении функций социалистического общенародного государства. Совет Министров СССР был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входят, согласно Конституции СССР, в компетенцию Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета СССР.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52