Двухуровневый характер государственного устройства РФ сочетается с конституционным принципом единства исполнительной власти. Однако очень трудно обеспечить сочетание этих начал между собой. Акты исполнительных органов республик и других субъектов РФ сходны по юридической природе с актами федеральных органов. Но соподчиненность актов республиканских органов нередко бывает нарушена, что ведет к обострению деструктивных явлений в управлении и в, деятельности всего государственного аппарата. В отличие от республик несколько иная картина в исполнительных органах других субъектов РФ и прежде всего областей и краев. Правовой статус исполнительных органов порождает много неясного в системе и видах их актов, ведет к противоречиям между ними и правовыми актами федеральных органов.

Нормы и правила об административно-правовых актах субъектов РФ содержатся в конституциях и уставах. Они включаются в текст законов о правовых актах либо в положения (правила) о порядке подготовки и принятия актов глав администраций.

Федеративный характер России обусловливает наличие правительственных актов и на уровне ее субъектов. В основных чертах они схожи с актами федерального Правительства Постановления и распоряжения председателей правительств республик в составе РФ названы в конституциях республик. В ст. 7 Конституции Республики Карелия установлено, что эти акты не могут противоречить Конституции и законам Федерации и Республики Карелия. Акты федерального правительства не упомянуты. Согласно ст. 87 Конституции Республики Коми Глава республики, возглавляющий правительство, издает указы и распоряжения на основе и во исполнение действующего законодательства.

Статья 120 Конституции Республики Татарстан посвящена постановлениям и распоряжениям Кабинета Министров, который издает их на основе и во исполнение законов Республики Татарстан, решений Государственного совета и указов Президента республики. И здесь правовая связь с федеральными актами отсутствует.

Иная трактовка актов содержится в законе Республики Бурятия «О Правительстве Республики Бурятия» (21 июня 1995 г.). В ст. 4 указывается на организацию и контроль федеральных актов, включая акты Правительства РФ. Статья 31 посвящена актам Правительства с типичными элементами их подготовки, принятия и исполнения.

Теперь рассмотрим акты губернаторов и глав администраций областей и других субъектов Федерации.

В Уставе Ставропольского края записано, что губернатор принимает акты по вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. Нормативные акты принимаются в виде постановлений, акты ненормативные, издаются в виде распоряжений (ст. 66). Там же говорится об актах руководителей органов правительства по вопросам деятельности соответствующих отраслей, а в ст. 69 - о приказах как правовых актах структурных подразделений правительства. Налицо противоречие.

В Уставе Иркутской области говорится о законах и иных областных нормативных правовых актах (ст. 21-22). В п. 4 ст. 33 установлено, что губернатор издает постановления и распоряжения во исполнение федеральных и областных законов. Подчеркнем важную норму: правовые акты губернатора направляются в Законодательное Собрание в день их подписания. Правовая связь гарантируется. В п 2 ст. 38 издание приказов, положений, инструкций и иных нормативных актов в порядке, установленном законом области, предоставлено заместителям главы областной администрации, заместителям руководителей ее структурны. х подразделений.

Акты правительств, действующих под эгидой губернаторов или глав администраций, имеют более узкую сферу применения.

В принятом 2 марта 1996 г. законе Санкт-Петербурга «О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга» дана иная классификация актов. По вопросам ведения администрации губернатор издает распоряжения, а по вопросам внутренней организации ее работы - приказы, равно как и руководители структурных подразделений. Право губернатора издавать нормативные правовые акты ограничено случаями, установленными федеральными законами, указами и постановлениями, а также законами города Такие акты подлежат официальному опубликованию (ст. 35, 36). Губернатор обладает правом отмены актов руководителей территориальных и отраслевых органов администрации в случае их противоречия названным федеральным актам и актам города (ст. 40).

Согласно закону Краснодарского края от 4 апреля 1995 г. «О правотворчестве и правовых актах Краснодарского края» глава администрации издает постановления и распоряжения, а также утверждает Правила подготовки, принятия и выполнения решений органами исполнительной власти. Департаменты, комитеты, отделы и др. могут издавать приказы, постановления, инструкции и давать указания.

Акты областных администраций являются чаще всего оперативно-распорядительными и функционально-регулятивными, т. е. более узкими по сферам применения. В них преобладают предписания и задания.

Эффект административно-правовых актов субъектов РФ не всегда высок. Видимо, по этой причине Законодательное Собрание Санкт-Петербурга внесло в порядке законодательной инициативы, проект федерального закона об административной ответственности за неисполнение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Снижается результативность действия актов и из-за их чрезмерного многообразия и отступления от общепринятых правил, невысокого качества.

Поэтому автор счел необходимым разработать проект Правил подготовки, принятия и выполнения решений администрацией области и ее органов. Они были одобрены в Тверской, Воронежской, Челябинской, Новгородской и Нижегородской областях. Правила регулируют стадии процесса движения решений органов исполнительной власти в области, рассчитаны на упорядочение территориального нормотворчества и введение конкретных процедур принятия и реализации отдельных видов актов. Они разработаны в соответствии с Конституцией РФ с учетом действующих в областях правовых актов. Поэтому подробнее охарактеризуем содержание рекомендаций. Сначала поясним понятие и виды решений областных органов исполнительной власти.

Решение - основной акт, принимаемый в целях разрешения наиболее важных вопросов. Решение - это обязательная для исполнения программа действий, принятая правомочным субъектом в установленном порядке, содержащая цели и способы ее наилучшего выполнения, набор средств (материальных, технических, финансовых, организационных и т. д.), указание на исполнителей и сроки исполнения. Осуществлению решений подчиняется вся последующая деятельность государственных органов, в ходе которой корректируются ранее принятые решения и зарождаются условия принятия новых решений.

Различаются следующие виды решений: а) постановления главы областной администрации; б) распоряжения главы областной администрации (или его заместителя); в) приказ начальников управлений, om. de. ioe, председателей комитетов; г) постановление комитетов; д) положение (об органе, о порядке деятельности); е) инструкция; ж) программа; з) план; и) письмо (обращение); к) рекомендации; л) поручения. Каждый вид решения присущ определенному виду органов, обладает специфическими юридическими свойствами и принимается для разрешения конкретных задач (вопросов). Решения можно классифицировать по субъектам их принятия (органам и должностным лицам), по содержанию, по форме, по процедуре принятия. Рекомендуется обратить внимание на круг устных решений и их фиксацию.

Рассмотрим теперь вопросы компетенции органа и основания принятия решений. Ведь решение служит важнейшим средством реализации компетенции, возложенной на государственный орган. Оно принимается в рамках той компетенции, которая очерчена в законе или положении. В них определены предметы ведения и полномочия, содержание деятельности соответствующих органов, причем решение, принимаемое по каждой функции (в области бюджета, налогов и т. д.), влечет за собой иепъ других управленческих действий и находится с ними в подвижном соотношении.

Работники областных органов должны представлять себе, как реально складывается «массив» решений, как он распределяется по различным функциям. Полезно проводить систематический анализ решений (за полугодие, год) по функциональному признаку. Это позволит обеспечить равномерный охват тех сфер хозяйственного и социально-культурного строительства, в пределах которых органы уполномочены действовать на основании закона, положений и т. д. Применительно к отраслевым комитетам, отделам и управлениям необходимо обеспечивать охват всех функций и избегать какой-либо односторонности. Учитывая, что сфера их деятельности связана преимущественно с отраслью, подотраслью хозяйства, культуры и т. д., желательно сосредоточивать решения на вопросах организационных, uнфopмaцuoннъLX, экономических, финансовых, труда и кадров, производственно-технических, строительства. В разных отраслях и подотраслях складываются различные пропорции этих функций.

Руководители и специалисты должны правильно оценивать факторы, ведущие к нарушению охарактеризованной выше зависимости. К таким факторам относятся: чрезмерное «давление» на областную администрацию руководителей одних комитетов, управлений, отстаивающих преимущественное внимание к своим областям деятельности, и пассивность других; неблагополучие, недостатки в какой-либо сфере, вынуждающие принимать решения главным образом по определенному кругу вопросов; некоторые объективные препятствия - недостаточность прав, финансовых средств и т. д.

Для обеспечения правомерности решений рекомендуется:

а) добиваться соблюдения законности и создания оптимальных условий для принятия решений на том уровне, который обладает для этого необходимыми средствами (объемом информации, кадрами, соответствующей структурой и т. д.);

б) не допускать случаев принятия решений по вопросам, отнесенным к ведению вышестоящих, нижестоящих органов или неведомственных организаций;

в) исходить из того, что правомерным является издание каждым органом только тех видов правовых актов, которые закреплены за ним законодательством;

г) обеспечивать такое разделение труда между администрацией области и комитетом, управлением, отделом, когда последние не вносят на рассмотрение администрации вопросы, прямо отнесенные к их ведению. Критерием внесения иных вопросов должна быть необходимость привлечь внимание администрации и других органов к тому или иному отраслевому вопросу ввиду его значимости, а также межотраслевое значение вопроса;

д) организовать подготовку и принятие решений сообразно внутренней структуре органа и разделению обязанностей между руководителем органа и его заместителями, между руководителями структурных подразделений и специалистами. Рекомендуется в положениях об органах и их структурных звеньях, должностных инструкциях установить, какие решения (в письменной или устной форме) и по каким вопросам принимают те или иные Должностные лица, кто и какие проекты решений готовит, как их согласовывает и т. д.

Особого внимания в процессе подготовки и принятия решений заслуживает неукоснительное соблюдение законности, выполнение предписаний, содержащихся в законах и основанных на них актах. Недопустимы «корректировки» закона либо принятие - по мотивам целесообразности - решений, нарушающих закон.

Рекомендуется исходить из следующих юридических оснований для принятия решений областными органами: а) точное указание в законе, указе, постановлении Правительства РФ предмета (вопроса), подлежащего разрешению; б) предметное правовое регулирование в сфере совместного ведения до издания законов Федерации, в) определение в законе и иных актах федеральных органов решений, принимаемых по соответствующим вопросам; г) установление конкретного решения, которое должно быть принято, и его формы; д) закрепление в законе и ином акте федерального органа компетенции органа (должностного лица), в рамках которой им самостоятельно принимаются решения; е) учет компетенции других органов как сфер, запретных для принятия решений областными органами.

Процесс подготовки проектов решений органов исполнительной власти в областях рекомендуется разделить на этапы, что поможет избежать поспешного, механического их принятия «по обстоятельствам». Всей подготовительной работе должен быть придан познавательный и творческий характер. Это достигается благодаря использованию достоверной и полной информации, проведению анализа и расчетов, предвидению возможных последствий принятия решений.

Целесообразно соблюдать последовательность подготовительных действий:

а) тщательно составлять планы подготовки и принятия решений, имея в виду включение их в календарные планы мероприятий, в специальные планы, в тематические программы Подобные планы всех органов следует согласовать между собой;

б) глубоко анализировать проблемы, порождающие потребность подготовки актов, правильно определять типы задач, подлежащих разрешению. Это могут быть задачи стандартные, установочные, перспективные, «по отклонениям» и др.;

в) всесторонне оценивать варианты решений, выбирая тот или иной из них, который в данной ситуации будет наиболее экономным (в т. ч. по времени) и результатувным;

г) проводить тщательное согласование проекта решения, избегая искусственного втягивания лиц и органов, не имеющих отношения к содержанию решения, добиваясь учета поступивших предложений и замечаний,

д) организовать обсуждение и принятие решения. Учитывая трудности практического свойства, раскроем требования к качеству решения. При оформлении решения должны соблюдаться правила, касающиеся его внешней формы, структуры, языка и т. п. Решение должно содержать ряд обязательных реквизитов: герб, наименование «Российская Федерация», полное наименование органа, его принимающего, название документа, дату, индекс, место издания, заголовок к тексту решения, текст, отметки о наличии приложения, подписи, печать.

Текст решения должен, как правило, начинаться с вводной части, где излагаются факты или события, мотивы, послужившие причиной издания решения. В необходимых случаях указывается закон или иной акт вышестоящего органа, послуживший основанием для издания решения. Необходимо обеспечить строгую пропорцию между вводной (констатирующей) и второй частями решения с тем, чтобы из информационно-констатирующей части вытекали постановка задач и выбор средств их достижения.

Основная (распорядительная) часть текста должна содержать перечисление предписываемых мероприятий и действий с указанием их исполнителей и сроков исполнения, при этом требуется указать средства выполнения этих действий. Следует избегать воспроизведения ранее поставленных перед органом задач и перечисления его функций, постановки неконкретных требований в виде общих призывов «улучшить руководство», «добиться выполнение плана», увлечения «порученческими» пунктами и т. п. Важно, чтобы решение учитывало реальные условия работы исполнителей и адресовалось лишь тем организациям и лицам, которые обладают компетенцией для выполнения задач, поставленных в данном решении.

Распорядительная часть текста может делиться на пункты и подпункты. В последнем пункте распорядительной части указываются организации, структурные подразделения или должностные лица, на которых возлагается контроль за исполнением предписываемых действий.

Текст решения должен быть кратким, точным, не допускать различных толкований, не содержать неясных терминов и написан в доступной стилистической и смысловой форме.

Если решение подлежит рассылке для исполнения и ознакомления, то к оригиналу должен быть приложен список на рассылку. Очень полезно вести реестр принятых решений.

Отражением взаимодействия государственных органов субъектов РФ являются их совместные акты. Например, Правительство г. Москвы неоднократно принимало постановления с Правительством Московской области, а последнее - и с федеральными органами. Таково постановление коллегии Госкомзема и Правительства Московской области от 01.01.01 г. «Об организации ведения государственного земельного кадастра Московской области».

§ 6. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ДОГОВОРЫ И СОГЛАШЕНИЯ

В качестве источника административного права договоры и соглашения ранее почти не выделялись. О них обычно говорилось как об одной из форм управления, встречавшейся на практике. В литературе 20-х гг. административные договоры рассматривались как побочная форма управленческой деятельности, в 60-х гг. - в качестве проявлений ее демократизации, основанных на равенст-Ве «неравных сторон» (См.: . О теории административного договора. - Сов. госуд. и право, 1966, № 10; . К вопросу об административных договорах. - Правоведение, 1969, № 3). Интерес к ним возрос в настоящее время (. Общие вопросы теории административного договора. - Красноярск, 1997), хотя многие аспекты остаются не разработанными.

Главное заключается в объективных причинах возрастания роли договорного регулирования. Данная тенденция стала универсальной, охватывая все сферы экономической и социальной жизни и отражая самостоятельность хозяйствующих и иных субъектов. Объекты управления приобретают во все большей степени свойства саморегулирующихся организаций. Многие отношения физических и юридических лиц теперь регулируются договорами. Меняющиеся цели и функции управления и регулирования приводят к переменам в статусе исполнительных органов и методах их деятельности.

Диспозитивный метод, метод стимулирования и метод саморегулирования берутся «на вооружение» и ими. Если раньше договорные отношения были характерны преимущественно для гражданского, трудового, семейного права, то ныне картина меняется.

По сути дела, почти во всех отраслях права, включая и административное право, договор приобретает смысл важного средства саморегуляции отношений партнеров. Причем различаются договоры как юридические документы и как правовые акты, порождающие другие акты и более конкретные правоотношения. В последнем случае именно нормативные договоры становятся источником административного права. Поэтому нужно хорошо знать природу и виды договоров, порядок их заключения и исполнения.

В административном праве применяются договоры и соглашения трех типов. Во-первых, субъекты административного права (исполнительные органы и др.) могут вступать в договорные отношения, регулируемые нормами других отраслей права. Например, гл. 5 ГК РФ посвящена участию РФ и ее субъектов, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124-127), включая их ответственность по обязательствам (См.: подробно: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой. - М.: Юринформ-центр, 1995, с. 168-173). Здесь обеспечено равенство сторон.

Во-вторых, в административно-правовых актах предусматриваются случаи и основания заключения гражданско-правовых, трудовых и иных договоров. Это могут быть либо альтернативные правовые варианты, по выбору участников правоотношений, либо договоры, заключение которых считается обязательным. Часто встречаются отсылки к договорам других отраслей права (например, к трудовым контрактам).

В-третьих, все больший удельный вес приобретают собственно административно-правовые договоры. Они предусмотрены чаще всего конституциями, уставами и законами, либо обусловливаются рамками компетенции соответствующих государственных органов. И тут происходят своеобразные метаморфозы, когда отношения иерархической или функциональной соподчиненности как бы облекаются в договорные формы. Неравенство субъектов в той или иной сфере не заменяется, а дополняется равнопарт-нерскими отношениями. Их обеспечение придает административно-правовым отношениям другой смысл - субординация и координация укрепляются согласованием целей и действий.

Но есть и сложности. Если мы привыкли к хозяйственным договорам, то непривычными еще являются договоры, где сторонами выступают государство и его органы. К тому же не всегда удовлетворяет выбор сфер договорного регулирования, поскольку его произвольность подчас ведет к сужению законодательной сферы. Да и обязательства сторон иногда столь общи, что трудно их выполнить, к тому же с точной мерой участия каждого участника. Неясен механизм ответственности и виды санкций, в частности источники покрытия убытков, возмещения ущерба. Это касается и договоров, и суб-соглашений, заключаемых в соответствии с ними, например, правительств и министерств.

Нужны автоматизированные банки данных о договорах, соглашениях, государственные реестры соглашений. Полезны и процедуры разработки, принятия и выполнения межгосударственных и управленческих договоров и соглашений.

В любом случае административно-правовой договор есть соглашение между иерархически связанными или не связанными государственными органами и иными организациями по поводу совместного решения управленческих дел. Он должен содержать все атрибуты правового акта. К ним относятся: юридическое наименование сторон, предмет договора, обязательства сторон, сроки и порядок исполнения обязательств, ответственность сторон, юридические адреса сторон, реквизиты юридического документа (бланк, подписи руководителей, печати).

Уместно сослаться в данной связи на ст. 160 ГК РФ о письменной форме сделок. Сделка в письменной форме должна быть совершена путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицом или лицами, совершающими сделку, или должным образом уполномоченными ими лицами. Двусторонние (многосторонние) сделки могут совершаться способами, установленными пп. 2 и 3 ст. 434 кодекса. Ученые-юристы рекомендуют издание специального закона либо указа об административном договоре. Это правильное предложение.

Административно-правовых договоров и соглашений заключается очень много, в связи с чем важно различать их виды по субъектам и объектам регулирования. Особенно важное значение приобрело договорное регулирование взаимоотношений государственных органов РФ и ее субъектов. Компетенция государственных органов включает в себя три элемента регулирования: законодательное, договорное и подзаконное. В первом из них в Качестве базовых выступают конституционные нормы, нормы статутных законов о правовом статусе Федерации и ее субъектов, нормы тематических законов, регулирующие сферы и отрасли государственной и общественной жизни. Четкость подобных Регуляторов определяет баланс между правами, обязанностями и ответственностью государственных органов и влияет на эффективность их деятельности. Не всегда, к сожалению, удается точно определить полномочия, которые смешиваются с задачами, функциями и т. д., особенно в части «договорной компетенции».

В федеральных законах по-разному определяется соотношение между законодательной и договорной регуляцией (См.: , . Проблемы современной теории административного договора. - Правоведение, 1996, № 4).

Так, в ст. 3 ФЗ «Об образовании» закреплено, что федеральные законы в данной сфере разграничивают компетенцию и ответственность федеральных органов и органов субъектов, регулируют вопросы отношений в сфере образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации, вводят общие установочные нормы по вопросам компетенции субъектов, по которым они осуществляют собственное правовое регулирование. Отдельная норма посвящена правам субъектов принимать законы и иные акты. В ст. 28-32 подробно урегулирована компетенция Федерации, ее субъектов и местного самоуправления в сфере образования. Пункт 1 ст. 30 оговаривает, что установленная компетенция органов Федерации и субъектов является исчерпывающей и не может быть изменена иначе как законом.

Есть иной способ. В ст. 6 ФЗ «О безопасности дорожного движения» определены полномочия Федерации в этой сфере, причем в п.2 установлено, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Другой пример. Статья 67 ВК РФ устанавливает, что разграничение полномочий между государственными органами Федерации и ее субъектов определяется кодексом, а при необходимости - и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между указанными органами. Закрепленные в cm. 65 полномочия Федерации являются исчерпывающими, а полномочия се субъектов даны в открытом перечне (ст. 66). Можно сделать вывод: договоры могут конкретизировать наборы полномочий и способы их осуществления.

В Конституции РФ можно обнаружить три основания для использования договорных отношений доля разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Во-первых, признание Федеративного договора и иных договоров (в полном объеме - в п. 3 ст. 11), во-вторых, установление приоритета положений Конституции перед положением Федеративного договора, других договоров между органами Федерации и ее субъектов, договоров между органами субъектов в случае их несоответствия Конституции, в-третьих, допущение взаимной передачи осуществления части полномочий в системе исполнительной власти, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (пп. 2, 3 ст. 78).

Широкое распространение получили в последние годы договоры между РФ и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий. Анализ более двух десятков договоров свидетельствует об их общих и специфических моментах. Применительно и к органам исполнительной власти, деятельность которых как бы встроена в общий фон, обеспечивается удачное отражение в договорах особенностей правового режима в отношении отдельных объектов (программы охраны зоны Байкала - в договоре с Бурятией, установление экономической зоны и тамо-женно-миграционных режимов - в договоре с Калининградской областью, по вопросам транспортной и социальной инфраструктуры - в договоре с Санкт-Петербургом).

В договорах встречаются отступления в ряде случаев от норм федеральной Конституции и федеральных законов. Так, в договоре РФ с Республикой Башкортостан к ведению последней отнесены вопросы судоустройства и прокуратуры, использование природных ресурсов только в соответствии с законами республики и ее соглашениями с федеральными органами. Есть юридическое дублирование в виде йключения в договоры конституционных и законодательных положений об осуществлении республиками, областями и другими субъектами Федерации собственного законодательного регулирования.

Допускается неоправданное включение в ряд договоров (со Свердловской областью и др.) положений о праве государственных органов субъектов РФ оспаривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановлении действия актов федеральных министерств и ведомств (по конкретным основаниям). Но такое право должны иметь органы всех субъектов Федерации согласно будущему ФЗ о федеральных органах исполнительной власти и другим актам. Иначе режим действия федеральных органов на всей территории страны будет «пестрым», «мозаичным».

Остаются без изменения федеральные законы и законы субъектов, из текста которых как бы изымают с помощью договоров те или иные положения.

Приведенные соображения следовало бы учитывать при совершенствовании процедуры заключения внутрифедералъных договоров и соглашений. В их развитие принимается, как правило, пакет конкретных соглашений между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, с более точными обязательствами, адресатами и сроками. Но их реализация остается слабым местом в управленческой и хозяйственной практике.

Сказанное позволяет признать целесообразным подготовку и принятие ФЗ о порядке заключения и выполнения внутрифеде-ральных договоров и соглашений. В нем следовало бы закрепить процедуры подготовки, рассмотрения, подписания и реализации подобных договоров, соглашений, ведения реестра, ответственности сторон. Кстати, договорные процедуры субъектов Федерации могут быть урегулированы в их законах. Примером служит Закон Калининградской области «О порядке заключения, утверждения, исполнения и прекращения действия договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти Калининградской области» от 01.01.01 г. Имеются в виду договоры с федеральными органами, с органами других субъектов Федерации, с органами местного самоуправления, с зарубежными Партнерами.

Отметим теперь и иные договоры и соглашения, которые можно назвать управленческими. Это договоры, соглашения между Правительством РФ и правительствами республик, администрациями субъектов РФ, между одноименными министерствами, ведомствами Федерации и ее субъектов, между федеральными министерствами и президентами, правительствами, администрациями субъектов РФ (таков опыт Минтопэнерго и Министерства путей сообщения, подписавшего тарифное соглашение с органами субъектов РФ). По своему содержанию они бывают договорами, соглашениями о сотрудничестве, о взаимодействии в тех или иных сферах или решении определенных вопросов, о совместной деятельности, о делегировании полномочий. Не всегда, к сожалению, их качество бывает высоким.

В соглашениях встречается немало пунктов, дублирующих положения об органах и другие акты. В последние годы заключались соглашения между Госкомитетом по высшему образованию и органами государственной власти ряда областей. Их скрепляли подписи председателей госкомитета, областной думы и главы администрации. Но в тексты соглашений включались нормы из положений о госкомитете, об областных органах, уставов вузов, и такая «правовая инфляция» обесценивала содержание соглашений.

Заметно расширяется практика поручений федерального Правительства министерствам и иным органам заключить финансовые соглашения об инвестиционном кредите иностранных банков, соглашения Минфина и областных администраций о товарном кредите под гарантию областного бюджета, договоры Минфина и Минэкономики с администрациями областей о порядке использования и возврате займов МБРР под крупные проекты. Предстоит глубже изучить данный вид финансово-управленческих соглашений с точки зрения их предмета, содержания, обязательств сторон и гарантий исполнения.

Разновидностью управленческих соглашений являются те из них, которые предназначены для функционального взаимодействия исполнительных органов. Побуждают к их заключению либо острота решаемой задачи, либо возможное дублирование действий органов в решении смежных вопросов. Приведем примеры.

ГТК РФ и Роскомторг 2 марта 1995 г. заключили соглашение о взаимодействии в сфере контроля за исполнением закона об акцизах. Но и в других случаях достигают договоренностей. Правительство РФ утвердило порядок взаимодействия органов, обеспечивающих контроль за производством и оборотом алкогольной и табачной продукции и пресечение правонарушений в этой сфере. В Санкт-Петербурге действует Положение о порядке взаимодействия органов городской администрации при решении вопросов о продаже и сдаче в аренду земельных участков.

Отдельная тема - заключение договоров, соглашений субъектов Федерации с зарубежными партнерами, где также требуется строгое соблюдение конституционных, законодательных основ их компетенции. На практике встречается немало отступлений.

Таким образом, динамизм управленческих и иных отношений требует правильного соотношения между законодательным и договорным способами регулирования компетенции органов исполнительной власти.

Велико значение международных договоров, которые близко соприкасаются с договорным и правовым массивом внутри России. Отметим два принципиальных конституционных положения. РФ может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, при условии соблюдения прав и свобод гражданина и человека, основ конституционного строя (ст. 79). Общепризнанные международные договоры являются составной частью правовой системы РФ (ст. 15). По вопросам ратификации и денонсации международных договоров принимаются Государственной Думой законы с обязательным рассмотрением их в Совете Федерации. ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» регулирует процедуру их заключения, ратификации и исполнения.

Есть немало .межправительственных и межведомственных соглашений.

§ 7. ЛОКАЛЬНЫЕ АКТЫ

В массиве административно-правовых актов наибольший вес имеют локальные акты. Они принимаются на предприятиях, в организациях и учреждениях как первичных структурных ячейках. Этими актами регулируется решение множества организационных, трудовых, производственных, торговых, финансовых вопросов, общих для всех локальных структур. С их помощью решаются содержательные вопросы, в которых отражается характер выполняемой деятельности - производство продукции, оказание услуг, выполнение социальных, учебных и иных работ.

Локальные акты занимают нижнюю ступень в пирамиде административно-правовых актов. В данном случае мы рассматриваем те из них, которые принимаются преимущественно в государственных организациях, хотя и несомненно их сходство с подобными актами в смешанных, кооперативных и иных организациях (См.: Правовое положение коммерческой организации. /М.: Юстицинформ, 2001, с. 202-272). Среди таких актов меньше нормативных и больше ненормативных, оперативных актов, поскольку правовую основу для них составляют законы и акты вышестоящих органов исполнительной власти. В то же время самоорганизация и самостоятельность локальных структур дают им возможность свободно определять условия, порядок и основания принятия решений. Базовые первичные акты - уставы, положения, учредительные договоры - содержат главные элементы процедуры принятия решений. Кроме того, есть полезный опыт ряда предприятий Москвы, Ульяновска, Мурманска, утвердивших Правила подготовки, принятия и выполнения решений, регулирующие весь цикл движения решений и круг лиц, уполномоченных их принимать и реализовывать.

Можно выделить следующие признаки локальных актов: а) принятие их на предприятиях, в учреждениях, организациях, где непосредственно сливаются функции управления и производственного, коммерческого, учебного, научного и иного процесса, б) охват в локальных актах всех функций, возложенных законом, уставом и положением на соответствующую структуру, в) ограничение действия локальных актов сферой деятельности соответствующих структур, г) широкая самостоятельность локальных структур в установлении процедур, оснований и круга субъектов, правомочных принять решения, д) сочетание управленческих процедур принятия решений с самоуправлением трудового коллектива, акционеров и др., с участием общественных организаций (ст. 226-231, 235' КЗоТ РФ). Для уставов государственных предприятий ориентиром служат примерные уставы, утвержденные Минэкономразвития и Минимущества. Свои уставы являются основным актом. В некоммерческих организациях - положения и уставы. Во всех случаях требуется соблюдение требований закона.

Среди наиболее типичных видов локальных актов следует назвать приказы, распоряжения, инструкции, реже - решения. Они предусматриваются как общенормативными актами типа законов и постановлений Правительства, положениями, так и собственными регламентирующими документами, о которых говорилось выше. При общности локальных актов следует четко различать их в зависимости от статуса локальной структуры и профиля ее деятельности. Сделаем подробные пояснения применительно к структурам, действующим в производственной и социальной сферах.

Рассмотрим теперь, какие акты и в каком порядке принимаются на государственном или муниципальном предприятии. В пределах своей компетенции, установленной законом, в уставе предприятия (объединения), других правовых актах, директор издает приказы. С их помощью решаются основные вопросы управления, планирования, производства и труда, социального развития предприятия (объединения). По вопросам оперативно-методического характера, а также по вопросам организации исполнения приказов и других актов директор издает указания.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52