4. Произошло резкое отчуждение граждан от исполнительной власти. Государственные органы далеко не всегда способствуют их участию в государственном управлении и своевременному удовлетворению социальных запросов. Ошибки, злоупотребления, «закрытость», зависимость от теневых структур лишают органы исполнительной власти общественной поддержки. Усугубление этой тенденции опасно острыми социальными противоборствами.

5. Снизился научный потенциал государственного управления. Угасший интерес к науке управления привел к свертыванию научных исследований в данной области. Стали преобладать упрощенный и субъективистский подход к решению управленческих задач и конъюнктурность в построении государственных органов. Потеряна возможность научного прогнозирования в сфере государственного управления.

Охарактеризованная ситуация с организацией и деятельностью исполнительной власти в стране представляется весьма тревожной. Ее сохранение может сорвать выполнение намечаемых стратегических задач. Нужна программа совершенствования государственного управления, содержащая цели и последовательные действия по их достижению.

Рассмотрим кратко возможные управленческие сценарии. Признание критической ситуации в сфере государственного управления требует четкого определения курса действий. Вопрос заключается в том, какую стратегию считать наиболее обоснованной. Для этого следует оценить ее возможные варианты.

Вариант «А» - развитие исполнительной власти происходит в традиционном русле, изменения в ее структуру вносятся по мере возникновения критических ситуаций. Такой путь усугубит отмеченные выше противоречия.

Вариант «Б» - изменения в исполнительной власти происходят с учетом политических задач и позиций партий и групп в ходе и после очередных выборов. Это подвергает аппарат постоянным конъюнктурным перестройкам.

Вариант «В» - проводится масштабная административная реформа с крупными переменами в построении и деятельности исполнительных органов. Ее полезность очевидна, но при сохранении стабильности и преемственности государственного управления.

Вариант «Г» - совершенствование организации и деятельности органов исполнительной власти целесообразно осуществлять постепенно в тесной связи с решаемыми политическими и социально-экономическими задачами и с помощью комплекса взаимосвязанных мер. Такая стратегия является более обоснованной, поскольку обеспечивает преемственность государственного управления и государственную стабильность и в то же время динамичное решение современных и перспективных управленческих задач.

Речь идет о следующих задачах:

а) обеспечение активной роли исполнительной власти в механизме управления государственными делами;

б) совершенствование системы исполнительной власти и особенно взаимоотношений между федеральными и региональными органами;

в) повышение уровня деятельности управленческих органов и их ответственности;

г) упорядочение организации и процедур деятельности аппарата управления и совершенствование государственной службы (реформа государственной службы рассматривается как отдельная проблема);

д) укрепление законодательной основы исполнительной власти;

е) углубление демократических начал построения и деятельности органов исполнительной власти и упрочение их связей с гражданским обществом.

Предстоит по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти в нашем государстве. Для этого следует преодолеть упрощенный взгляд на государство как совокупность органов и учреждений. Государство - сложная социальная система, где исполнительная власть является одной из составных частей. Преобразования в разных сферах жизни общества влекут изменения роли и функций государства, которые трудно выразить с помощью лишь понятия его «вмешательства».

Воздействие государства на общественные процессы нельзя недооценивать. Предстоит установить характер и пределы государственного управления в экономической, социальной и других сферах. Для этого надо учитывать факторы (временные и постоянные), которые будут влиять на объем управления. Особое внимание следует уделить специфике государственного воздействия на публичный и частный секторы. Это позволит определить функции государства в разных сферах и установить «долю» государственных функций, выполняемых исполнительной властью и разработать «наборы» функций для ее органов.

Исполнительная власть не сводится к совокупности органов, это система со своими составными частями - органы, служащие, правовое обеспечение, ресурсы и др. Предстоит упорядочить ее целостность и укрепить связи между всеми элементами. Это позволит ограничить тенденцию растущего влияния «неформальной» власти в стране на государственные дела и преодолеть стремление к монополизации ресурсов в корыстных интересах представителей властных структур. Тогда можно реально повышать социальную роль исполнительной власти в строгой связи с экономическими преобразованиями.

Первостепенное значение имеет научное определение типологии и критериев построения исполнительных органов. Их строгая классификация по функциям, полномочиям, структуре и порядку принятия решений позволит точнее связать объем компетенции Федерации и ее субъектов с «наборами» (классификаторами) функций органов, которые должны ее осуществлять. Это позволит решить несколько задач.

Одна из самых актуальных проблем - упорядочение взаимоотношений федеральных и региональных органов. Ведь на каждом уровне действуют свои подсистемы органов, пока плохо связанные между собой. После дополнительного изучения и обобщения предложений с мест можно решить ряд вопросов. Во-первых, целесообразно, чтобы были разработаны механизмы выполнения федеральных функций по предметам исключительного и совместного ведения. Во-вторых, на уровне Федерации оправдано сохранять те виды органов, которые строго соответствуют объему деятельности Федерации в рамках ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ. В-третьих, необходимо в Положениях о министерствах и ведомствах точно определить их взаимоотношения по вертикали, способы согласования, координации и совместного решения вопросов. В-четвертых, принять ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти», полнее реализовать ФЗ «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ», скорректировать соответствующие региональные законы и положения.

В прошлые годы в стране было вполне устойчивым отраслевое управление, хотя и проводились реформы по перестройке управления на территориальной основе. Сейчас во многом ослаблен отраслевой принцип. Использование территориального принципа как бы отдано на откуп субъектам РФ. В итоге уровень управляемости в отраслях и сферах экономики, культуры, коммунального обслуживания резко снизился. В результате предприятия, учреждения и организации как главные производители материальных и духовных благ живут и действуют сами по себе. Ресурсы используются нерационально. Все это не способствует эффективному воздействию государства на экономические и социальные процессы.

Пришла пора воссоздать на новой основе отраслевое управление, придав федеральным и региональным министерствам и иным органам преимущественно нормативно-регулирующие и контрольные функции и субординировать их отношения между собой.

Не менее важно изменить подход к организации управления в регионах, где раздробленность объектов собственности затрудняет кооперационные связи и рациональное использование всех ресурсов. Нужно сформировать механизм комплексного управления территорией. Разработанные по единой методике и законодательно утвержденные схемы управления, процедуры принятия комплексных решений и использования банков информации, упорядоченные связи и согласованные действия всех структур - вот что нужно сегодня.

Весьма актуальна задача упорядочения статуса территориальных структур федеральных органов в регионах. Статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах нуждается в совершенствовании. Не лучше ли охватывать ими границы ассоциаций экономического взаимодействия и можно создавать межтерриториальные структуры. Опыт совнархозов надо использовать в полной мере.

Предотвращению негативных явлений будет способствовать сохранение выборности глав исполнительной власти регионов с усилением их ответственности за выполнение федеральных решений, расширение представительства региональных органов в соответствующих федеральных министерствах им ведомствах.

Может меняться вся система государственного управления. Постепенно ее опорными блоками станут функциональные комплексы. Охватываемые ими отрасли и «головные» министерства смогут лучше сочетать общегосударственные и территориальные интересы. На пути к этому оправдано более точное определение функций групп экономических министерств и ведомств.. Блок общерегулирующих ведомств должен обеспечить «сквозную» регуляцию, блоки административных, социальных и ресурсных ведомств - гибкое сочетание централизации, децентрализации и саморегулирования. Потребуются изменения в структуре администрации Президента РФ и Правительства РФ.

За последние годы многие федеральные органы «обросли» квазиуправленческими структурами - комиссиями, межведомственными Советами и т. п. Это ведет к потере времени при решении вопросов и снижению ответственности министерств и ведомств. Надо изучить вопрос о реальной полезности таких структур.

До сих пор не сформировались правильные отношения между органами исполнительной власти и местным самоуправлением. Между тем, конституционная самостоятельность последних может быть прочной основой для расширения демократической базы исполнительной власти. Необходимо обеспечить по линии федеральных и региональных органов органы местного самоуправления всеми гарантиями их прав и дополнительно передать им полномочия со стороны исполнительных органов субъектов РФ. Нуждается в регулировании механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Важно наладить деловые партнерские отношения всех органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в решении местных дел (на основе совместных программ, договоров, кооперирования средств и т. д.), добиться реального участия органов местного самоуправления и населения муниципальных образований в обсуждении и решении государственных дел.

Будучи разновидностью государственной власти, исполнительная власть характеризуется рядом специфических признаков. Их правильное понимание. Облегчает ее совершенствование и реформирование. Речь об осуществлении ею от имени государства большого объема функций управления и регулирования. Это - оперативная и специализированная деятельность, осуществляемая постоянно на профессиональной основе штатным аппаратом. Это - система, обладающая необходимыми властными полномочиями и распоряжающаяся ресурсами. Это - иерархически построенная и функционально согласованная действующая система, ориентированная на исполнение законов.

Поэтому первостепенное значение приобретает правильное определение и использование компетенции исполнительных органов. В этой связи предстоит решить ряд задач.

1. На основе типовых классификаторов функций пересмотреть Положения о всех звеньях исполнительных органов, их структурных подразделениях и должностные инструкции. Особое внимание должно быть уделено новым функциям в экономической сфере - прогнозированию, нормативному регулированию, государственной поддержке, информационному обеспечению и ДР-

2. Следует точнее определить методы воздействия органов исполнительной власти на деятельность предприятий, учреждений и организаций. Гарантируя их самостоятельность и поддерживая полезные начинания, гибко регулируя хозяйственную и иную деятельность путем регистрации, лицензирования, налоговых и иных льгот, государственные органы должны содействовать росту реального сектора экономики, среднему и малому бизнесу.

3. Требуется продолжить курс на обеспечение правильного соотношения централизации и децентрализации, разгружая федеральные органы от конкретно-оперативных вопросов и усиливая ответственность региональных органов за их решение. Это касается преимущественно сфер, закрепленных в ст. 72 Конституции РФ.

4. Следует ввести гибкие процедуры взаимного делегирования полномочий между государственными органами разных уровней. Правительство РФ могло бы утвердить соответствующие типовые соглашения.

5. Надо преодолеть такое отрицательное явление как вмешательство одних органов в компетенцию других органов, бездействие и непринятие решений.

Эффективность работы государственного аппарата во многом зависит от четкой организации его деятельности. На практике недооценка этого приводит к многочисленным случаям бюрократизма и волокиты, задержке сроков принятия решений, бессистемности действий государственных служащих и ослаблению государственной дисциплины.

Преодоление этих недостатков предполагает систему мер. К их числу можно отнести следующие:

а) совершенствование системы государственной службы, повышение квалификации и ответственности служащих за решение отнесенных к их ведению вопросов. По данной теме подготовлен специальный материал;

б) введение в федеральных министерствах и ведомствах, в администрациях областей и др. правил разрешения отраслевых, комплексных и иных вопросов, принятия правовых актов;

в) установление четких внутренних распорядков работы отделов, служб и др., приема граждан и рассмотрения их жалоб и обращений;

г) введение процедур взаимоотношений однородных органов «по вертикали» и «горизонтали». Это упростит их связи;

д) определение регламентов получения, использования и передачи информации между звеньями исполнительной власти. Акцент должен быть сделан на применении современных информационных технологий.

Ввиду расширения международной деятельности нашей страны необходимо освоить и правильно использовать процедуры взаимоотношений правительственных органов, министерств и ведомств с международными структурами. Это касается, например, порядка подготовки и реализации актов Высшего Государственного Совета и Совета Министров Союзного государства России и Белоруссии, иных органов Союза, модельных законов Межпарламентской Ассамблеи, конвенций Совета Европы. Пока здесь много «сбоев».

Решение новых управленческих задач должно исходить из понимания нашего государства как правового государства.

Пока же отношение к государственной власти и ее устройству весьма неоднозначно. После безоговорочного признания единства государственной власти в лице Советов, в стране утвердилось почти столь же абсолютное признание концепции разделения властей. Исполнительная власть как одна из ветвей власти получила большую самостоятельность и больший простор в своей деятельности. В полной мере ее новый статус еще не освоен и много усилий затрачивается на улаживание конфликтов с другими властями. Допускается дублирование в выполнении государственных функций. В конечном итоге резко ослабляется общее воздействие государственной власти на общественные процессы. ,

Необходимо четко определить правовой статус исполнительной власти в механизме государственной власти. А это означает последовательное выполнение исполнительной властью общих задач государственной власти и предотвращение искусственного замыкания ее в кругу своих «корпоративно-аппаратных» интересов.

Не менее важно обеспечить ее правильные взаимоотношения с законодательной властью. Руководителям, должностные лицам и государственным служащим необходимо изжить недооценку парламентаризма в своей деятельности и настроения собственного гегемонизма. Нельзя допускать излишнее противоборство с парламентом. Для этого необходимо:

а) тщательно урегулировать процедуры их взаимоотношений (в регламентах и др.); б) перенести на федеральные органы исполнительной власти основной объем работы по подготовке законопроектов, а Правительству РФ активнее использовать право законодательной инициативы; в) наладить деловые отношения органов исполнительной власти с законодателями на всех стадиях законодательного процесса; г) добиться правильного понимания в парламенте профессиональной роли исполнительных органов.

В настоящее время институт Президента загружен чрезмерно большим объемом дел в сфере исполнительной власти, что неизбежно ограничивает функции Правительства. Изменение акцента деятельности позволит Президенту в большей мере заниматься стратегическими вопросами государственной политики, функционирования системы органов исполнительной власти и взаимоотношений федеральных органов и органов субъектов РФ. Правительству удастся сконцентрировать свои усилия на решении основных экономических и социальных задач, на руководстве звеньями исполнительной власти, на координации и контроле за их деятельностью.

Правительственные программы законопроектной деятельности должны быть нацелены прежде всего на разработку базовых системообразующих законов (третьей части ГК, Трудового кодекса, законов об управлении государственной собственностью и унитарными предприятиями и др.). Нельзя сводить дело к бесконечным поправкам к законам под давлением ведомств и лоббистов.

Главным становится принципиальная ориентация всех звеньев системы исполнительных органов на реализацию законов федеральных и региональных. В этом заключается смысл их подзаконной деятельности. Умелая организация выполнения законов, перестройка структур, отмена устаревших актов, ограничение ведомственного правотворчества - таковы ближайшие задачи. Вновь принятый закон должен быть программой управленческой деятельности в соответствующей сфере, служить основанием для пересмотра устаревших актов, изменения функций и структур органов, стиля и методов их деятельности, быть критерием оценки деятельности исполнительных органов и их служащих.

Пришло время воссоздавать на новой основе систему юридической службы. Сейчас юридически отделы всех органов организаций работают в отрыве друг от друга.

Конституционный принцип народовластия служит опорой всей системы государственной власти. Его игнорирование или недооценка чреваты серьезными социальными последствиями. Государственные органы лишаются общественной поддержки и намечаемые ими меры не получают признания граждан. Слабый учет интересов многих слоев населения снижает эффективность всей государственной деятельности. Особенно это касается крупных преобразований, которые проводились в нашей стране и планируются в будущем. И плохо, что руководители, должностные лица и служащие привыкли говорить с людьми в приказном тоне и не хотят и не умеют их убеждать и организовывать. Поэтому, нужен решительный поворот в отношениях исполнительной власти с гражданским обществом.

Начинать желательно крупных социально-правовых исследований отношений между государственными органами и гражданами. Эпизодические социологические опросы не всегда дают полную и достоверную информацию. Потребность же в знаниях того, каковы взгляды и настроения граждан, какие факторы влияют на перемены в общественном мнении возрастает. И ее надо удовлетворить согласованными усилиями научных институтов и центров.

Предстоит последовательно решать ряд взаимосвязанных задач: а) в законах и положения о государственных органах полнее отразить их обязанности содействовать участию граждан в управлении; б) наладить обучение государственных служащих и депутатов основам политико-правового поведения, для населения полезна система правового просвещения; в) улучшить взаимодействие государственных органов с партиями и другими общественными объединениями. Надо «выводить» неформальное влияние бизнеса и - ассоциаций на уровень их делового взаимодействия с государственными органами в процессе принятия и реализации государственных решений на всех уровнях; г) проводить постоянный анализ меняющегося отношения - населения к исполнительной власти и формировать его в соответствии с курсом политики. Придется более внимательно учитывать факторы и действия, порождающие критику и отчуждение граждан и позволяющие добиваться признания и поддержки ими программ и действий власти.

Настойчивое укрепление демократической базы исполнительной власти путем реализации права граждан участвовать в управлении государством достигается разными способами: а) открытостью и информированностью; б) широким привлечением к выработке решений; в) поддержкой общественных инициатив; г) «диалогами» и «круглыми столами»; д) умением преодолевать конфликтные ситуации и достигать договоренностей; е) ориентацией исполнительных органов на обеспечение прав граждан, создание «публичных служб» в государственных органах.

Предложенные меры по совершенствованию исполнительной власти могут дать эффект при соблюдении трех условий:

- их обоснованность и последовательность в осуществлении;

- правильное понимание и заинтересованное отношение всех участников управленческой деятельности и широких слоев населения;

- строгая взаимосвязь с осуществляемой экономической и социальной деятельностью.

Соблюдение названных условий позволяет предвидеть улучшение во взаимоотношениях всех звеньев исполнительной власти между собой, отношений исполнительной власти с законодательной и судебной властями и местным самоуправлением, повышение качества решения управленческих задач за - счет рационализации управления и упрощения аппарата, а также более широкой общественной поддержки.

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ

§ 1. ПРИРОДА И НАЗНАЧЕНИЕ КОНТРОЛЯ

Одним из существенных элементов государственного управления является контроль. Он позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, «отклонений» от заданных целей. Эффективность контроля обеспечивается многими факторами, и прежде всего его направленностью, систематичностью, всеобъемлющим характером, действенностью осуществляемых мер, прочной правовой базой.

Контроль является одной из традиционных функций управления. Может быть, по этой причине сложилось немало представлений о его назначении, элементах, механизме. При этом обращает на себя внимание тенденция расширенной трактовки контроля, осуществляемого не только государственными органами, но и иными звеньями социального управления. В последние годы появилось немало ценных работ, посвященных функционированию контроля в обществе.

В юридической литературе контроль чаще всего рассматривается в качестве функции государственных органов.

Например, в работах по теории государства и права, государственному праву объектом изучения был контроль представительных органов власти за аппаратом управления, контроль вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих и т. п. В исследованиях ад-министративистов контроль чаще всего анализировался под углом зрения обеспечения законности в государственном управлении. Несомненным шагом вперед было исследование системы государственного и общественного контроля в СССР, где он характеризовался как составной элемент научного руководства всеми государственными и общественными делами, как неотъемлемая часть управления, как социальная функция.

Плодотворна попытка выделить контроль (и учет) в общем управленческом цикле. Контроль - это функция управления, для которой хара/:~перка система наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, выявление результатов воздействия субъекта на объект, Зо-пущенных отклонений, коррегирование (См.: . Научное управление обществом. - М.: Политиздат, 1968, с. 234-241). Здесь, правда, контроль служит своеобразным «продолжением» лишь одной из функций управления - решений; в то же время неоправданно расширяется оиеночкая функция контроля.

Понимание контроля как одной из стадий управленческого цикла обогащает наше представление о временных характеристиках данной функции, хотя при этом допускается некоторое преувеличение роли контроля как одной из главных функций управления. Придание контролю свойств центрального звена системы государственного управления также ведет к ограничительному пониманию характера всего процесса управления, поскольку содержательность управленческого воздействия определяется прежде всего теми стадиями, которые связаны с целеполаганием, прогнозированием, планированием, принятием решений.

Рассмотрение контроля в связи с выполнением им отражательной, познавательной роли позволяет, как отмечается в литературе, фиксировать расхождения, сравнивая результаты с целью. Первостепенное значение имеет прежде всего сам факт наличия отклонений, их точная и своевременная фиксация. Ведь не всегда причины отклонений рассматриваются через призму контроля. И это связано с другим признаком контроля - его регуля-тивностью.

Встречаются и двуединые характеристики государственного контроля, как одной из разновидностей властей, «четвертой власти», и как функции других ветвей власти и инструмента их взаимодействия. Это - вполне резонные суждения, особенно во второй части. (См. . Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. - Киев, Наукова Думка, 1994, с. 8-32).

Проведенные исследования позволяют определить природу контроля и его место в управленческом процессе. Контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений, т. е. начало цикла, посвященного оценке фактически осуществленного процесса. При такой характеристике подчеркивается, во-первых, функциональное назначение контроля, во-вторых, то, что он возникает прежде всего на определенной стадии управленческого процесса, в-третьих, то, что он осуществляется всеми субъектами государственного управления.

Контроль органически связан с другими функциями управления. Его самостоятельное значение преимущественно на одной из последних стадий процесса управления означает, что контроль служит интегрирующим средством проверки общего курса управления и соответствия ему всех управленческих функций. В то же время не исключается, а предполагается осуществление контрольных действий на любой другой стадии, но уже в качестве вспомогательной функции.

Необходимая пропорция, «баланс» функций - важное условие эффективности управленческой деятельности. В противном случае неизбежна недооценка контроля или его осуществление в ограниченных масштабах. Столь же пагубна и другая крайность -искусственное преувеличение роли контрольных действий и заполнение ими всей «площади» управленческой деятельности.

Контрольная деятельность присуща всем субъектам управления. Каждый из них контролирует выполнение решений, осуществление плановых заданий, соблюдение законности как применительно к своей внутренней системе (в рамках министерства, предприятия и т. п.), так и вовне ее (в пределах большой системы, например, контроль вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих, в пределах других «внешних» систем, например, контроль областных органов за работой предприятий федерального значения).

Мы не ставим своей задачей рассмотрение различных сторон организации и деятельности органов, осуществляющих функции контроля. В рамках нашей темы важнее подчеркнуть другие моменты. Один из них связан с установлением разного удельного веса контрольных функций в общем объеме деятельности каждого вида органов, другой - с применением специфических способов и методов контроля в деятельности законодательных органов, органов управления и других организаций. Соблюдение этой специфики является весьма существенным условием для эффективной контрольной деятельности каждого субъекта управления.

Первостепенное значение приобретает согласование деятельности в сфере контроля различных управляющих систем. Повторные проверки одних и тех же организаций по одинаковому кругу вопросов снижают эффективность контроля, ведут к излишним затратам общественного труда и времени, отвлекают кадры от выполнения важных управленческих задач.

Упорядочению и повышению эффективности контроля служит ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», подписанный Президентом РФ 8 августа 2001 г.

Названный ФЗ регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ. В законе четко определены полномочия федеральных, региональных и местных органов в данной сфере; установлен строгий порядок проведения мероприятий по контролю. Новизна данного ФЗ заключается в гарантиях прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), закрепленных в ст. ст. 15, 16.

Контрольная деятельность, как и всякая разновидность управленческой деятельности, протекает циклично. Ей присущи свои принципы, правила. Уяснению этого способствует правильное понимание объектов контроля. Не подлежит сомнению, что в качестве объектов выступают, с одной стороны, все сферы управленческой, хозяйственной, социально-культурной, административной деятельности, а с другой - управленческие функции: планирование, использование информации, решения, организационно-инструктивные и иные действия и т. д. Тем самым контроль как бы «замыкает» осуществление указанных функций, позволяя выявить степень их направленности на заданные цели, ход осуществления, оценить уровень деятельности организаций и Должностных лиц.

Есть и другие правила, которые отражают прогрессивные тенденции процесса выполнения контрольных функций. К ним относятся, например, систематичность, означающая непрерывность осуществления этих функций. Эпизодически проводимые от случая к случаю мероприятия не позволяют своевременно обнаружить и устранять «отклонения» от установленных целей. Кроме того, в системе управления нарушается та ритмичность в выполнении одной из функций, которая столь необходима. Подчас управленческая деятельность ориентируется на «контрольный режим» лишь по чрезвычайным основаниям. А это снижает предупредительный эффект контроля.

К таким правилам относится и цикличность процесса осуществления контроля, заключающаяся в периодической смене целеустремленных действий - контрольных операций. Выделяются стадии сбора, обработки, использования контрольной информации.

В контрольной деятельности используются различные методы. К ним нужно отнести тематические проверки, рейды, материалы средств массовой информации, контрольно-информационные материалы, доклады, информации и т. п. Полнота применения всех методов контроля благоприятно отражается на качестве самих проверок. В их проведении, однако, имеется немало недостатков.

В результате проверок, сбора и анализа контрольной информации принимаются различные меры. В них концентрируется главный «заряд» функции контроля. Чаще всего по итогам контрольной деятельности принимаются решения; их полезность измеряется новизной предлагаемых мер, а не воспроизведением предписаний и рекомендаций, высказанных ранее. Поэтому далеко не всегда решения являются наилучшей формой реализации контрольной функции.

Не менее полезны обсуждения, аналитический разбор ситуации, информационно-контрольные материалы, обращения в соответствующие органы, беседы с работниками, инструктирование их и оказание необходимой помощи. Последнее обстоятельство хотелось бы особо подчеркнуть. Последовательно ли применяются меры ответственности к лицам, виновным в невыполнении тех и иных планов, заданий, решений и т. д.? Необходимость строгой оценки работы в этом направлении должна быть осознана в полной мере, поскольку речь идет об укреплении дисциплины, организованности и законности. Главное же состоит в том, что контрольные действия, безотносительно к их форме, являются не конечным пунктом управленческого процесса, а его новым импульсом.

Происходят изменения в содержании, способах и методах выполнения контрольных функций. Думается, что отражение в системах и процессах управления общих тенденций развития, в особенности повышение уровня организованности, сознательности и самодисциплины граждан, лишь в перспективе может привести к некоторому уменьшению удельного веса контроля. В нем будут преобладать не факторы «отклоняющегося» поведения, а условия объективной оценки происходящих управленческих процессов. В современный период государственный контроль необходим.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. выделен раздел «Усиление контрольной функции государства». Отмечена неэффективность контроля за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных актов, а также судебных решений. Множество ведомственных и вневедомственных структур дублируют друг друга и увлекаются взиманием штрафов. В КоАП постоянно вносятся дополнения и изменения. В повестке дня подготовка проекта федерального закона о государственном контроле, охватывающем систему специализированных контрольных инстанций, четко взаимодействующих между собой.

§ 2. СИСТЕМА КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ

В нашей стране всегда уделялось внимание организации контрольной деятельности и проверке исполнения принятых решений.

Акцент был сделан на развитие специальных контрольных органов. В 20-х гг. действовал Народный Комиссариат Рабоче-Крестъянской инспекции. С 1934 г. при Совнаркоме СССР работала Комиссия советского контроля, в 40-50-х гг. существовал наркомат (министерство) государственного контроля СССР. В 60-х гг. создаются органы партийно-государственного контроля, преобразованные позднее в органы народного контроля. Их полномочия были широки - наложение денежны. х начетов, отстранение от должности и т. п. (См. подробно: М С. Смиртюков. Советский государственный аппарат управления. - М.: Изд-во полит, литер., 1982, с. 196-204). Параллельно развивалась сеть специализированных контрольных органов, чаще всего инспекций в рамках деятельности министерств. Они действуют и сегодня.

Государственный контроль осуществляют в нашей стране различные органы. Функции общего контроля реализуют: а) Президент РФ, б) Правительство РФ, в) президенты, главы правительств и губернаторы субъектов РФ, г) законодательные (представительные) органы.

Межведомственный функциональный контроль осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Разумеется, каждый в пределах своей компетенции. Их контроль имеет ярко выраженный функциональный характер.

Контрольные функции органов исполнительной власти чаще всего регламентируются в законах и положениях, устанавливающих их статус. Они могут закрепляться и в текущих подзаконных актах, когда возникает потребность в изменении или усилении контрольных полномочий в общем объеме управленческой деятельности. Гибкость правового регулирования способствует устойчивости контрольной деятельности. Обратимся к практике.

Не всегда, однако, контрольные функции выделены и урегулированы четко, что затрудняет их специализированное выполнение. Например, их нелегко «отыскать» среди 44 функций МВД, хотя Положение о МВД (18 июля 1996 г.) содержит подробный перечень всех функций. Пожалуй, лишь в рамках обеспечения выполнения законов, указов и иных актов внутри системы можно обнаружить элеженты контрольной деятельности.

Правильно поступают государственные органы, когда при рассмотрении крупных вопросов предусматривают в принимаемых решениях специальные меры контрольного характера. Это могут быть поручения совершить контрольные действия или указания об объектах контроля. Важно лишь, чтобы такие меры не остались нереализованными.

Приведем ряд пунктов Постановления Правительства РФ от 01.01.01 г. «Об итогах со^исигьно-этсокожического развития Российской Федерации в 1996 году и задачах на 1997 год». Правительство поручило Минфину РФ:

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52