Есть и другие способы нормативно-целевой ориентации в рамках административно-правового регулирования. Речь идет о приоритетах развития отдельных отраслей и подотраслей и решения тех или иных задач. Приоритеты, разработанные учеными и специалистами, приобретают форму административно-ориентирующего акта. Таковым являются «Приоритетные направления развития науки и техники», утвержденные 21 июля 1996 г. Председателем Правительства РФ, который возглавляет Правительственную комиссию по научно-технической политике.

Для административно-правового регулирования весьма существенным является метод нормативов. Нормативный метод как количественный измеритель может быть выражен в экспортно-импортных квотах, нормах расходования средств, нормативах обеспеченности, в технико-юридических требованиях, стандартах. В них содержатся императивы, способствующие ритмичной деятельности объектов управления.

В качестве примера сошлемся на Указ Президента РФ от 01.01.01 г. «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов». 3 июля 1996 г. Правительство одобрило разработанные Минздравмедпромом, Минкультуры, Минобразованием, Минсоцзащиты, Минсвязи и Госкомитетом по физической культуре и туризму (ГКФТ) социальные нормативы. Органам исполнительной власти и органам местного самоуправления рекомендовано их использовать. Речь идет о нормативах обеспеченности населения библиотеками, музеями, больничными учреждениями, о нормах питания в ПТУ и др., о нормативах наполняемости классов и т. п.

Новым является использование договорных методов регулирования. Назовем соглашения о кредитах, бюджетных ссудах, где сторонами являются государственные органы. Ввиду их новизны приведем подробные иллюстрации.

Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. разрешено Минфину России, в виде исключения, предоставить от имени Правительства РФ поручительство по кредиту коммерческого банка в размере 157 млрд, рублей, привлекаемому администрацией Новосибирской области для финансирования задолженностей по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и компенсационным выплатам на детей. Указанное поручительство предоставить на основе договора между Минфином России и коммерческим банком, уполномоченным Правительством РФ на проведение операций со средствами федерального бюджета. Расходы по погашению и обслуживанию указанного кредита произвести за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 1996 и 1997 гг. (I квартал) для оказания финансовой помощи субъектам РФ и осуществления взаимных расчетов.

Правительство Москвы подписало соглашение с консорциумом шести банков о предоставлении крупного кредита АМО «ЗИЛ». Согласие банков дать кредит имеющему триллионный долг заводу обосновано в решении. В случае невозврата денег «город компенсирует все своими ресурсами». Под ресурсами подразумевались акции АО «Гостиница «Россия». Договор об условиях кредита подписали министр промышленности и руководство банков, входящих в консорциум, - Сбербанка РФ, Инкомбанка, Промстройбанка, Банка Москвы, Мосбизнесбанка и Московского индустриального банка. Со стороны ЗИЛа документ подписал заместитель гендиректора АМО. Кредит в 246 млрд. руб. будет выдан ЗИЛу на год с ежемесячной выплатой процентов из расчета не более 48% годовых. Основной долг будет погашаться в течение последних трех месяцев. При этом мэрия помимо предоставления залога будет выплачивать консорциуму 4% ежемесячно на обслуживание кредита. В залог будет передан 100-процентный пакет акций АО «Гостиница «Россия» на 400 млрд, рублей.

Еще пример - администрация Свердловской области подписала генеральное соглашение с Инкомбанком, соглашение с АО «Сибнефть» о сотрудничестве.

Широко применяются бюджетные ссуды, их пролонгация поддерживает партнеров. Чаще всего эти вопросы решаются на основе распоряжений Правительства РФ.

Стало широко использоваться и такое средство гражданско-правового регулирования, как поручительство. Федеральное Правительство поручает Минфину предоставлять поручительства по кредиту для других органов исполнительной власти. Залогом поручительства служит «государственная казна» и другие гарантированные источники. Приведем ряд иллюстраций.

Вот Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. «О предоставлении Министерством финансов Российской Федерации поручительств по кредитам коммерческих банков, привлекаемым Пенсионным фондом Российской Федерации». В целях стабилизации социально-экономического положения и в связи с необходимостью обеспечения выплаты, пенсий населению Алтайского края Правительство разрешило Минфину предоставить в декабре 1996 г. от имени Правительства РФ поручительства по кредитам коммерческих банков и расходам по их обслуживанию в размере 300 млрд, рублей, привлекаемым Пенсионным фондом РФ для выплаты пенсий населению Алтайского края в 1996 г. Расходы по погашению и обслуживанию указанного кредита отнести за счет ассигнований федерального бюджета, предусматриваемых Пенсионному фонду РФ в 1997 г.

В целях стабилизации социально-экономического положения в Республике Северная Осетия - Алания, сокращения задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, а также социальных пособий на детей Правительство РФ разрешило Минфину, в виде исключения, предоставить в декабре 1996 г. поручительство от имени Правительства РФ по кредитам коммерческих банков, привлекаемым Правительством Республики Северная Осетия - Алания, включая расходы по их обслуживанию, на сумму 77,8 млрд, рублей для финансирования расходов по обеспечению социальных гарантий населению. Расходы по погашению и обслуживанию указанного кредита осуществляются за счет средств, npedycMampueaeMbLX в федеральном бюджете на 1997 г. Республике Северная Осетия - Алания из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Постановлением от 01.01.01 г. «О предоставлении Министерством финансов Российской Федерации поручительства по кредиту, привлекаемому Правительством Республики Мордовия», разрешено, в виде исключения, предоставить от имени Правительства РФ в декабре 1996 г. поручительство по кредиту коммерческого банка «Менатеп», включая расходы по его обслуживанию, в размере 15 млрд, рублей, привлекаемому Правительством Республики Мордовия для обеспечения социальных гарантий, предоставляемых населению. Расходы по погашению и обслуживанию указанного кредита осуществляются за счет предусматриваемых Республике Мордовия в федеральном бюджете на 1997 г. средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Но подобную практику решено ограничивать.

§ 3. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В законах определяются общенормативные характеристики государственного регулирования, которые распространяются на многих субъектов права, включая субъекты административного права, охватываются разные виды или уровни правового регулирования - законодательного, подзаконного, договорного, локального. При этом в различных законах можно обнаружить и немало специфических моментов в закреплении государственного регулирования, особенно его объемов и методов. Хорошо, когда специфика оправдана особенностями воздействия на объекты управления, и плохо, когда возникающий «разнобой» происходит из-за слабой научной основы данного явления.

В принятом в июне 1997 г. ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» расширены права государства в сфере управления предприятиями с долей государственной собственности и контроля за самими приватизационными процессами.

В ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» государственное регулирование как понятие и механизм не выделены в самостоятельную часть закона. Но немало его элементов - финансирование, образовательные стандарты, лицензирование и др. - содержатся в тексте закона.

Другой юридический вариант можно обнаружить в ВК РФ. В разд. III «Государственное управление в области использования и охраны водных ресурсов» есть гл. 9 «Сфера государственного управления в области использования и охраны водных ресурсов». В ней имеется ст. 84 «Государственное регулирование водохозяйственной деятельности», хотя в главе содержатся и другие средства регулирования. Глава 12 посвящена экономическому регулированию использования, восстановления и охраны водных ресурсов - принципы, платность, сбор за выдачу лицензий и т. д. Особо выделим экономическое стимулирование рационального использования и охраны водных ресурсов (ст. 127).

В соответствии с нормой ФЗ «Об использовании атомной энергии» о государственном регулировании безопасности использования атомной энергии соответствующие функции возложены постановлением федерального Правительства на Минздрав, МВД, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности и Федеральный горный и промышленный надзор.

Рассмотрим в связи с этим зарубежный опыт. Интересен германский Закон «О телекоммуникации», принятый Бундестагом ФРГ 25 июля 1996 г. Цель закона - содействие конкуренции посредством регулирования в области телекоммуникации и обеспечения повсеместного предоставления соразмерных и достаточных услуг. Определены Цели и содержание регулирования - защита интересов пользователей и сохранение тайны телеграфно-телефонной связи, обеспечение на основе равных возможностей конкуренции в данной сфере, обеспечение повсеместного предоставления основных телекоммуникационных услуг по общедоступным ценам, содействие предоставлению таких услуг при публичных учреждениях, защита интересов общественной безопасности. Средствами регулирования являются лицензии, обеспечение универсальной службы, регулирование тарифов, сертификация. Большое внимание уделено защите интересов клиентов. В частности, § 40 предусматривает право на возмещение ущерба и прекращение противоправных действий.

В США гибкость методов административно-правового регулирования достигается за счет сочетания императивных, гражданских и модельных норм (для законов и актов штатов). Например, в модельном Законе «О предпринимательских корпорациях» (1984 г.) установлены как порядок представления документов и требования к ним, сборы за регистрацию, иные услуги, так и диспозитивные нормы об учредителях, целях и полномочиях корпораций, об их зарегистрированных офисах и представителях, об акциях и т. п. Законодательный орган штата вправе изменять или отменять положения данного закона - в этом его рекомендательный смысл.

Есть и ограничивающие механизмы регулирования. В Своде законов (титул 15, гл. 1) объединены законы - с 1890 по 1976 гг. - о монополиях и объединениях, ограничивающих торговлю. В Министерстве юстиции есть Антитрестовское управление. Федеральной торговой комиссии субъекты права обязаны представлять сведения о предстоящем слиянии и т. п., она вправе издавать обязательные регламентирующие правила.

В России появилось много актов о государственной под-' держке, свидетельствующих о селективности регулирования. Рассмотрим содержание ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации», принятого ввиду кризисного состояния кинопроизводства и проката фильмов. Дано нормативное понятие «национального фильма» (ст. 4). Урегулированы такие меры государственной поддержки, как принятие актов в данной сфере, частичное государственное финансирование производства, проката и показа национальных фильмов, льготное налоговое, таможенное, валютное регулирование деятельности киноорганизаций. Правительство возлагает полномочия по осуществлению государственной поддержки на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (ст. 5).

Государственному регулированию с помощью законов, указов и постановлений подлежат и другие отрасли, подотрасли. В связи с этим напомним о федеральных законах «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности».

В целях стабилизации финансово-экономического положения организаций лесопромыгиленного комплекса РФ, поддержки отечественных товаропроизводителей лесобумажной продукции, обеспечения эффективности ее экспорта, повышения социальной защищенности работников отрасли и дальнейшего углубления структурной перестройки в лесопромышленном комплексе Правительство РФ приняло 9 января 1997 г Постановление «О мерах государственной поддержки организаций лесопромышленного комплекса Российской Федерации».

Выделим в нем намеченные меры. К ним относятся: разработка программы структурной перестройки организаций лесопромышленного комплекса, перепрофилирование неперспективных производств, сохранение рабочих мест; проведение переговоров с иностранными и российскими кредитными организациями о предоставлении ими займов для финансирования проектов структурной перестройки организаций лесопромышленного комплекса с последующим докладом Правительству; обеспечение создания на добровольной основе инвестиционного фонда для осуществления структурных преобразований организаций лесопромышленного комплекса и определение источников его формирования. Организациям лесопромышленного комплекса рекомендовано направлять в указанный инвестиционный фонд средства в размере до 20% амортизационных отчислений.

Предусмотрены повышение экономической эффективности экспорта этой продукции и снижение ставок ввозных таможенных пошлин на оборудование и материалы, которые не производятся отечественными организациями, и по увеличению указанных ставок на лесобумажную продукцию, ввоз которой наносит ущерб отечественным производителям этой продукции; лицензирование деятельности по заготовке древесины и другим видам пользования лесным фондом; передача в залог права аренды, участков лесного фонда для привлечения инвестиций на развитие производства организациями лесопромышленного комплекса, являющимися арендаторами этих участков, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Широко используются подзаконные акты. Федеральное Правительство приняло 7 декабря 1996 г. Постановление «О совершенствовании механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации». Созданная в этих целях правительственная комиссия должна готовить предложения по определению приоритетных направлений регионального развития, предварительно рассматривать проекты федеральных целевых программ развития регионов, организовывать работу по совершенствованию системы мониторинга социально-экономического развития регионов. Введены даже статистические показатели выполнения указов и постановлений в данной сфере.

Часто принимаются правительственные решения о поддержке развития экономики и культуры отдельных субъектов Федерации. Таково, к примеру, Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. «О мерах государственной поддержки социально-экономического развития Тверской области в годах». Оно содержит свыше 20 поручений министерствам и ведомствам, администрации области рассмотреть ряд конкретных вопросов, подготовить проекты указов и постановлений, согласованно решить некоторые задачи. Часть пунктов имеет «установи-тельный» планово-бюджетный характер - о ежегодном выделении бюджетных средств и т. п.

Рамки государственной поддержки расширяются в случаях согласованной межгосударственной политики. Интерес государств Содружества к интенсивному развитию малого бизнеса позволил Им заключить 17 января 1997 г. Соглашение о поддержке и развитии малого предпринимательства в государствах - участниках СНГ.

Произведенный контент-анализ актов Президента и Правительства РФ за гг., опубликованных в «Собрании законодательства Российской Федерации», позволил выявить следующую картину.

В 1995 г. государственной поддержке посвящены 6 указов Президента, в 1996 г. их число увеличивается до 31. Постановлений Правительства о государственной поддержке в 1995 г. - 22, в 1996 гУказов о государственном регулировании за два года -4, постановлений - 7. Четыре указа посвящены организации управления.

Содержательный анализ показал не всегда удачный выбор объектов, нередко под давлением регионов, лоббистов. Допускается дублирование актов и очевидная гегемония президентских указов, в чем нет необходимости.

В последние годы применяются разные способы государственного регулирования - и собственно регулирующие воздействия, и государственная поддержка, и перестройка управления, и меры обеспечения. По своему содержанию они не всегда дают желаемый эффект, поскольку слабо учитывают сферу применения и возможные результаты, реальные потребности того или иного вида государственного воздействия. Смешиваются его элементы и подчас не удается найти их правильное соотношение. А «приливы» и «отливы» в оценках лишают регулятивное воздей-. ствие устойчивости и целеустремленности. Снижается его стимулирующий смысл, призванный расширить «вариативность» действий субъектов права.

Кате же. можно кратко определить государственное регулирование? Это способ нормативно-правового упорядочения деятельности субъектов. Причем в современный период новым является акцент на функциях и методах не прямого, а косвенного воздействия на развитие сфер государственной жизни, включая прогнозирование, стимулирование, информационное обслуживание, кадровое обеспечение, методическую помощь и т. д. Речь идет скорее об управлении процессами в этих сферах.

Налицо тенденция к сужению круга непосредственно управляемых объектов. Происходит переход от прямого управления отраслями, сферами, предприятиями, организациями к управлению общественными процессами. Функции собственно управленческие более строго отграничиваются от других функций.

Конституционный принцип верховенства закона выражается в усилении роли общенормативного регулирования экономической сферы и предпринимательства. А это, в свою очередь, ведет к изменению соотношения удельного веса индивидуально-распорядительных и нормативных, «безадресных» правовых актов в пользу вторых.

В условиях рыночной экономики и самостоятельности хозяйствующих субъектов нужно обеспечивать новый этап децентрализации. С точки зрения права это выражается в поисках правильного соотношения между нормативными правилами игры в экономических отношениях на уровне государства и его органов, местного самоуправления, и на уровне предпринимателей - путем саморегулирования, включая свободное развитие договорных связей. В аспекте управления речь идет о децентрализации функций и полномочий «сверху вниз», от органов Федерации к органам республик, областей и др., от них - к местному самоуправлению.

Следующая фаза децентрализации связана с мерами по созданию нового правового статуса хозяйствующих субъектов. Они стимулируют предпринимательство, обеспечивают применение товарно-денежных регуляторов экономической деятельности. Право вводит общие правила рыночной экономики и содействует свободному выбору вариантов экономических решений.

Но это - одна сторона правового воздействия, отражающая собственно экономическое развитие в новых условиях. Другая связана с обеспечением государственного регулирования, призванного формировать экономическую политику, устанавливать единые основы рыночной экономики, управлять государственной собственностью, охранять права и законные интересы граждан и юридических лиц в экономической сфере. И показательно, что право выражает существенные аспекты государственного регулирования экономикой, поскольку законы обладают наибольшей нормативной устойчивостью и регулятивностью. С помощью законов и иных правовых актов обеспечивается общепризнанная мера сочетания общественных, личных и групповых интересов, фиксируется и гарантируется защита интересов государства, общества и граждан, наконец, использование государственных мер обеспечения устойчивости экономической ситуации.

Но было бы упрощенчеством считать правовое регулирование эпизодическим, призванным реагировать преимущественно на критические или «отклоняющиеся» ситуации. Оно во все •большей степени приобретает свойства сопутствующего элемента любого вида экономической деятельности. На любом ее этапе право выступает как способ упорядочения, стимулирования и контроля, способствуя устойчивости экономических процессов и соизмерения их с интересами общества и государства.

Полезно для любого хозяйственника, предпринимателя и управленца наглядно представить и использовать своеобразную «юридическую матрицу» экономической деятельности. Выделим ее этапы и основные функции: признание хозяйствующего субъекта и «выход» его на рынок, организация труда, управления, договорная работа, строительство и реконструкция предприятий, регулирование производственной деятельности, использование финансовых средств, хранение продукции, регулирование торговой деятельности и рекламы. И на каждом этапе происходит «встреча» с правовыми актами: законами, указами, постановлениями, инструкциями, приказами органов Федерации и ее субъектов, с локальными актами местных органов. Нужно их правильно понять и реализовать, без той ненужной конфронтации власти и предпринимательства, которая вредна для обеих сторон.

Следует подчеркнуть также гибкость методов государственно-правового регулирования. Есть устойчивые методы (напр., регистрация предприятий), есть более подвижные (виды налогов, лицензий и т. д.), есть и оперативно изменяемые. Важно в любой ситуации правильно использовать тот «набор» методов, средств регулирования, который позволяет сохранить устои экономики и одновременно стимулировать хозяйственную саморегуляцию субъектов рыночных отношений. Полезно функционирование независимых рыночных структур типа банков, информационных центров, страховых компаний.

Нужно иметь в виду, что для государственно-правового регулирования деятельности используются разные средства. К их числу можно отнести: а) нормативное регулирование основ деятельности (ее видов, содержания и т. д.); б) официальное признание, удостоверение статуса субъектов права предпринимательства и осуществляемых ими видов деятельности (регистрация, лицензирование и т. д.); в) определение порядка ведения хозяйственной и иной деятельности; г) установление нормативных требований к содержанию и качеству видов деятельности; д) организация поддержки объектов управления - отраслей, предприятий и т. п.; е) введение запретов и санкций за отступления от нормативов.

Естественно, набор средств в реальной действительности весьма подвижен, и нужно умело пользоваться как их совокупнд-стью, так и каждым в отдельности. Сами граждане, предприниматели не должны быть безразличными к степени использования средств регулирования, ибо от их правильного применения в немалой степени зависит успех дела. И можно посоветовать им относиться заинтересованно к введению и использованию средств регулирования, добиваться их установления, изменения, отмены.

Многое из сказанного относится к собственно административно-правовому регулированию. В то же время оно осуществляется преимущественно императивными методами, когда нормативное регулирование в большей степени «привязывается» к конкретной ситуации или состоянию объекта управления. Нормативы длительного действия устанавливаются органами исполнительной власти наряду с оперативными поручениями, заданиями, изменениями в управленческой тактике и стратегии. Могут меняться функции и структура управленческих органов.

Следует обратить внимание на разную степень административно-правового регулирования в отраслях экономики, в социальной и политической сферах. Их нивелирование, столь часто допускаемое на практике и в теории, когда схема регулирования в экономической сфере как бы переносится на другие сферы, не дает положительных результатов. Гибкость административно-правового регулирования выражается в содержательном плане в специфике его методов для экономики, где с учетом характера отраслей и сфер и разграничения компетенции органов Федерации и субъектов чаще применяются более жесткие средства.

В административно-правовом регулировании экономической сферы применяются такие средства, как лицензирование и стан - • дартизация, квотирование, выделение бюджетных ассигнований, расчет тарифов, ценовая политика и т. п.

Некоторые меры не вполне поддерживаются западными экспертами, которые высказывают неодобрение некоторыми российскими мерами при вступлении России во Всемирную торговую организацию. Особое недовольство вызвали ныне существующие в России системы таможенного контроля, таможенной оценки, торговые правила и стандарты, препятствующие свободной торговле и противоречащие нормам ВТО. Отмечено, что изменения в российские торговые режимы вносятся «неожиданно и без предупреждения».

Еще сложнее обстоят дела с урегулированием вопросов, связанных с аграрным комплексом. Отечественных фермеров и их представителей во властных структурах пугает, что, вступив в ВТО, России придется открыть границы, снять тарифные ограничения и лишиться поддержки государства. В то же время отечественные сельхозпроизводители не готовы играть по жестким правилам свободного рынка. Эксперты пытались объяснить, что поддержка сельхозпроизводителей государством не противоречит нормам ВТО, а единственное несоответствие - формы оказания государственной поддержки.

Продолжая тему, обратимся к социальной сфере. В социальной сфере, где допустима большая степень децентрализации, используются более мягкие средства, скорее набор «нормативных требований». Различие, как видно, связано с динамикой управления, государственного регулирования и саморегулирования, присущего локальным организациям и тенденциям развития начал самоуправления.

В сфере образования одним из средств регулирования являются образовательные стандарты, в сфере экологии - предельно допустимые нормы выброса, в сфере торгового оборота - информационные требования к товарам.

Словом, дифференциацию применяемых средств административно-правового регулирования нужно учитывать в полной мере. Равным образом их динамизм с учетом меняющихся ситуаций требует верного выбора времени изменения курса действий.

ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

§ 1. ПРИРОДА И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ

Как было выяснено выше, регулирование социально-экономических процессов приобретает в современный период особо актуальное значение. Оно позволяет создавать благоприятные правовые условия для деятельности субъектов права. Административно-правовое регулирование, как его разновидность, обеспечивает выражение и приоритет публичных интересов, применяя императивные, властные методы. Разновидности очевидны, поскольку приходится учитывать динамизм и многогранность объектов регулирования и, соответственно, способов воздействия административно-правовых режимов на них.

Понять природу административно-правовых режимов лучше всего можно с помощью общих характеристик правового режима. Они даются в юридической литературе. Подробнее приведем последние.

и рассматривают правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Это система условий и методов осуществления правового регулирования, как бы «распорядок» действия права, это - функциональная характеристика права. Такая чрезмерно широкая характеристика как бы стирает грань между известными категориями права и затрудняет выделение специфических признаков правового режима. Авторы же к ним относят, установление режимов в законодательстве и обеспечение их государством, целевую ориентацию на регулирование конкретных • областей общественных отношений во временных и пространственных границах, особое сочетание юридических средств, создание конкретной степени благоприятности или неблагоприятности для субъектов права. Отсюда и много оснований для классификации правовых режимов (См.: , . Правовые режимы: вопросы теории и практики. - Правоведение, 1996, № 1).

различает общий режим деятельности государственной администрации и специальные административно-правовые режимы. Они как бы дополнительно вводятся для обеспечения правового порядка специальными или тематическими законами преимущественно запрещающими и обязывающими нормами, установлением зонирования, режимных правил жизнедеятельности, закреплением особого статуса объекта (носителя режима). Режимы федеральные, региональные и местные иногда совмещаются (, Административное право России. - Норма-Инфра-М, 2000, с. 410-418).

Безусловно, охарактеризованные выше природа, признаки и виды административно-правовых режимов весьма конструктивны и полезны для теории и практики. И все же попытаемся дополнить анализ в данной сфере. Поясним прежде всего цель административно-правовых режимов, которые нельзя отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права. Они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния. Оно поддерживается, сохраняется и меняется с помощью параметров, которые являются обязательными.

Назначение административно-правовых режимов - регулирование особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К таким средствам относятся: а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах; б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим; в) детальная, своего рода операциональная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой; г) строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках административно-правового режима; д) более широкое применение ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права; е) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т. п.).

Как видно, административно-правовой режим есть специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни. Он устанавливается в законах и подзаконных актах и направлен на их строго целевую и функциональную деятельность на тех участках, где нужны дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния. Но не хочется, чтобы у читателя создалось впечатление о своего рода схематичности введения административно-правовых режимов. На практике такой подход ведет либо к чрезмерно жестким мерам регулирования, либо к неэффективности режимов из-за неудачного их сочетания с другими способами регулирования. Требуется точный выбор времени и верная оценка длящихся или иных ситуаций, и соответственно видов деятельности, требующих побуждения субъектов права к неуклонному соблюдению ее целей и параметров.

Административно-правовые режимы регулируются двояким образом. Они являются либо составной частью более общих тематических законов и подзаконных актов, либо выражаются в специальных актах. Один или несколько специальных актов такого рода создают юридическую основу для серии конкретно-оперативных распорядительных указаний, приказов и распоряжений. Их связь и последовательность принятия и реализации крайне необходимы, поскольку в противном случае не удается обеспечить юридико-операциональную деятельность граждан и юридических лиц.

Сошлемся на ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». В нем можно выделить несколько регуляторов.

Во-первых, принципы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Это: единство внешнеторговой политики как составной части внеганей политики РФ; единство системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности и контроля за ее осуществлением; единство политики экспортного контроля, осуществляемой в целях реализации государственных задач обеспечения национальной безопасности, политических, экономических и военных интересов, а также выполнения международных обязательств РФ по недопущению вывоза оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия; единство таможенной территории РФ; приоритет экономических мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности, равенство участников внешнеторговой деятельности и их недискриминация; защита государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности; исключение неоправданного вмешательства государства и его органов во внешнеторговую деятельность, нанесения ущерба ее участникам и экономике РФ в целом.

Во-вторых, статус участников внешнеторговой деятельности и прежде всего органов исполнительной власти. Так, Правительство РФ: обеспечивает проведение в РФ единой государственной внешнеторговой политики и осуществляет меры по ее реализации, принимает соответствующие решения и обеспечивает их выполнение; разрабатывает и представляет на утверждение Федерального Собрания РФ федеральную программу развития внешнеторговой деятельности; принимает временные меры по защите внутреннего рынка РФ; принимает решения об определении величины ставок таможенного тарифа в пределах, установленных федеральными законами; вводит количественные ограничения экспорта и импорта в соответствии с федеральными законами; принимает в пределах своей компетенции решения о проведении переговоров и подписании международных договоров РФ; осуществляет управление федеральной собственностью РФ за рубежом; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными органами, указами Президента РФ, в области государственного управления внешнеторговой деятельностью.

В-третьих, методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Государственная внешнеторговая политика осуществляется посредством таможенно-тарифного регулирования (применения импортного и экспортного таможенных тарифов) и нетарифного регулирования (в частности, путем квотирования и лицензирования) внешнеторговой деятельности в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными правовыми актами РФ. Не допускаются иные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности путем вмешательства и установления различных ограничений органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Регулирование других видов внешнеэкономической деятельности, в частности международного инвестиционного сотрудничества, производственной кооперации, валютных и финансово-кредитных операций, осуществляется соответствующими федеральными законами и иными правовыми актами РФ.

В целях регулирования операций по импорту и экспорту, в т. ч. для защиты внутреннего рынка и стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике, в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ устанавливаются импортные и экспортные таможенные пошлины. Экспорт из РФ и импорт в РФ осуществляются без количественных ограничений. Количественные ограничения экспорта и импорта могут вводиться в исключительных случаях Правительством РФ в целях обеспечения национальной безопасности и т. д.

Установлены технические, фармакологические, санитарные, ветеринарные, фитосанитарные и экологические стандарты и требования в отношении ввозимых товаров. Весьма строг контроль за качеством ввозимых товаров.

И все же изучение показывает, что регламентация административно-правовых режимов еще не отлажена должным образом. В тематических законах, указах, постановлениях не всегда четко выделяются и фиксируются элементы того или иного режима. Подчас не выявлены специальные полномочия государственных органов или их дополнительные полномочия. Специальные акты называются по-разному и нередко акты типа «порядок», «правила» и иные используются для введения режимов в равной степени. По нашему мнению, для административно-правовых режимов нужны как общие регулирующие акты типа вышеназванных, в рамках которых есть элементы режимов, так и специфические. К таковым мы бы отнесли правила с указанием их специального назначения.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52