Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти с учетом мнений соответствующих профсоюзов. Профсоюзы вправе выступать с предложениями о принятии соответствующими органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов, касающихся социально-трудовой сферы.

Профсоюзы защищают право своих членов свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда.

Системы оплаты труда, формы материального поощрения, размеры тарифных ставок (окладов), а также нормы труда устанавливаются работодателями (союзами, ассоциациями) по согласованию с соответствующими органами и закрепляются в коллективных договорах, соглашениях.

Профсоюзы вправе участвовать в рассмотрении органами государственной власти, а также работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), другими общественными объединениями своих предложений.

Профсоюзы вправе принимать участие в разработке государственных программ занятости, предлагать меры по социальной защите членов профсоюзов, высвобождаемых в результате реорганизации или ликвидации организации, осуществлять профсоюзный контроль за занятостью и соблюдением законодательства.

Отношения профсоюзов с работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), органами государственной власти строятся на основе социального партнерства и взаимодействия сторон трудовых отношений, их представителей, а также на основе системы коллективных договоров, соглашений.

Профсоюзы вправе участвовать в выборах органов государственной власти в соответствии с законодательством.

Особо отметим, что профсоюзы имеют равные с другими социальными партнерами права на паритетное участие в управлении государственными фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионным и др. фондами, формируемыми за счет страховых взносов, а также имеют право на профсоюзный контроль за использованием средств этих фондов.

Профсоюзы вправе осуществлять взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, объединениями (союзами, ассоциациями) и организациями по развитию санаторно-курортного лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой физической культуры и спорта. На локальном уровне профсоюзы по уполномочию работников вправе иметь своих представителей в коллегиальных органах управления организацией.

Напомним, что в России действует система правовых актов о социальном партнерстве. Большую работу проводит Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, которая заключает генеральное соглашение, рассматривает отраслевые тарифные соглашения. Паритетный состав гарантирует объективность оценок и решений. Законы о социальном партнерстве очень нужны.

Особо выделим ст. 17 ФЗ «Об общественных объединениях». В ней установлено, что вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных этим федеральным законом.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в т. ч. на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе.

Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных законом случаях, решаются органами государственной власти с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними. Но эта норма плохо реализуется на практике.

Важен и государственный надзор и контроль за деятельностью общественных объединений. Орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям и вправе: запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы; направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятий; в случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, выносить руководящим органам данных объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения. Предупреждение может быть обжаловано общественными объединениями в судебном порядке.

Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов в соответствии с законодательством РФ о налогах.

Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществляться органами государственного экологического, пожарного, санитарно-эпидемиологического и иного надзора и контроля.

Как видно, регулируемый в законодательстве статус общественных объединений позволяет им действовать в административно-правовой сфере. «Встречное движение» со стороны органов исполнительной власти и органов управления должно усиливаться за счет определения их взаимоотношений в подзаконных актах и умения согласованно действовать. К сожалению, в положениях о министерствах и иных органах, в регламентирующих документах, в должностных инструкциях взаимодействие соответствующих органов и должностных лиц с общественными объединениями либо не регулируется, либо это делается очень скупо. Дело сводится к эпизодическим контактам и акциям.

По нашему мнению, налаживание связей с общественностью, создание и работоспособность служб «public relations» на разных уровнях управления, служб пресс-атташе, групп, занятых изучением динамики общественных структур, помогут делу. И отрадно, что в ряде министерств, в структуре областных администраций появляются службы, умеющие вести диалог и реагировать на обращения и предложения общественных объединений, оказывающие им организационную и консультативную помощь.

Не менее важно вести эту работу дифференцированно, с учетом профиля разных общественных объединений. Политические партии требуют особого внимания ввиду их активного участия в деятельности государственных органов и выдвижения программ и проектов решений, которые могут либо совпадать, 1ибо не соответствовать управленческим целям. В любом случае исполнительные органы должны изучать и анализировать их позиции и умело вести диалог, достигать договоренностей и ком-тромиссов. Это касается не только «партии власти», но и оппози-дионных партий, участие представителей последних в правительстве и иных органах создает дополнительные проблемы, но «с надо решать путем взаимодействия.

Накоплен опыт делового сотрудничества государственных эрганов с профсоюзами. Пожалуй, легче устанавливаются контакты со специализированными общественными объединениями, профиль которых совпадает со сферой деятельности министерств ведомств. В сфере культуры это прочные, хотя и не безкон-эликтные отношения с творческими союзами, в сфере экологии и энергетики - с научно-техническими обществами и общественными движениями. Данная линия развития представляется весьма перспективной.

Упомянем об органах общественной самодеятельности, кото-эые создаются по территориальному принципу и проводят большую работу среди населения. Для местных исполнительных органов контакты с ними весьма полезны, и здесь не допустимы бюрократические отговорки.

Общественные объединения охватывают не только отдель-

граждан, но и их мини-структуры. В нашем обществе всегда эыла и остается актуальной задача укрепления государственной власти как наиболее мощной и приоритетной ветви народовластия. Вместе с тем предпринимаются попытки укрепления ее взаимодействия с другими каналами народовластия - партиями, общественными организациями и движениями. Налицо тенденция резкого повышения их самостоятельной роли в обществе.

И все же противоречиво развиваются отношения органов государства с общественными организациями. Взятый три десятилетия назад курс на передачу некоторых функций государственных органов общественным организациям затем был свернут. Ныне вплетение общественных организаций в процедуры формирования и деятельности представительных органов служит обогащению демократического потенциала власти.

Демократизация в условиях перестройки стимулировала оживление традиционных и появление множества неформальных организаций и движений, часть которых пытается претендовать на политическое лидерство. Обостряется конфронтация с государственной властью и ее представителями. В противовес органам государства создаются альтернативные ассоциации, объединения и т. п. с теми же или схожими задачами. Между тем нужна стратегия сотрудничества, а не противоборство, слияние усилий, а не борьба за власть и гегемонию. И тогда удастся вовлечь «неформалов» в разрешение экологических проблем, в расширение выпуска продукции и т. д. Поиск альтернативных вариантов решений вызовет изменение процедур деятельности организаций. Можно предвидеть и структурные перемены, в частности, слияние, объединение одних, появление других организаций.

Заметно все же, что в тенденции развития ассоциаций, самоорганизации заложен импульс углубления начал самоуправления. На него нацелена не только реформа политической системы, но и экономическая реформа. Преобразование отношений собственности, акционирование, арендные способы ведения хозяйства полнее выявляют ресурсы самоорганизации граждан и трудовых коллективов.

Возрастание удельного веса кооперативной собственности требует правильных соотношений ее с государственным сектором экономики, а органов государства - с кооперативами. Пока слабо выявляется потенциал кооперативов как добровольных объединений граждан, управляющих своими делами на основе самоуправления. Допускается немало бюрократических проявлений и извращений, что порождает пассивность кооперативов. Объединение кооперативов в союзы (объединения) ведет к структурированию «кооперативной власти» по вертикали и горизонтали с расширяющимся объемом саморегуляции в пределах своих систем.

Возникает немало хозяйственных ассоциаций - по профилю деятельности, по циклам производства, по территориальным интересам. И исполнительным органам надо с ними взаимодействовать. Полезно взаимное «представительство».

Отметим устойчивость существования таких демократических институтов, как профессиональные ассоциации, имеющие столетний опыт. В середине и конце XX в. они играют заметную роль. Съезды работников отраслей хозяйства и культуры регулярно собирались в 20-30-х гг., на них выступали руководители государственных органов. В какой-то мере они возродились в 60-х гг. Кстати, в Болгарии в 80-х гг. вместо министерств действовали отраслевые ассоциации.

В наше время профсоюзы не столь мощны и действенны. Есть немало отраслевых союзов (нефтяников, энергетиков, золотодобытчиков), проводящих съезды и рассматривающих актуальные экономические и социальные вопросы. Органы управления должны чутко реагировать на их решения и обращения.

Успешно действует Российский Союз промышленников и предпринимателей. Есть Международный конгресс промышленников и предпринимателей (МКПП). Это общественная организация позволила производителям бывшего СССР выжить в кризисных условиях начала 90-х гг. и сейчас продолжает защищать их интересы. Конгресс объединяет национальные союзы, промышленников и предпринимателей 24 государств, в числе которых -15 бывших республик СССР, Болгария, Венгрия, Румыния, Словацкая Республика, Чешская Республика, Югославия. В работе организации участвуют со статусом наблюдателей промышленные союзы Китая и Хорватии. Эти государства связаны общими региональными рынками, традициями торговли и экономического сотрудничества. Инициатором учреждения МКПП стал в 1992 г. Российский союз промышленников и предпринимателей.

По правилам организации, членом ее может стать предприятие или объединение, имеющее долговременные интересы для вхождения в рынки стран, представленных в конгрессе. Наряду с самими производителями той или иной продукции сюда входят и иные коммерческие структуры: банки, страховые компании, холдинги.

Интересы промышленников и предпринимателей МКПП защищает, прежде всего внося конкретные предложения в адрес национальных правительств и парламентов. Таким образом конгресс содействует, напр., формированию транснациональных экономических объединений, ФПГ, сети финансово-кредитных учреждений, СП, созданию свободных экономических зон. В рамках МКПП проводятся выставки продукции ее членов, даются юридические консультации, организуются специализированные поездки.

И все же научная и экономическая мысль слабо оживляет управленческую практику. К примеру, программы экономического развития, разработанные рядом институтов РАН, остаются не востребованными Правительством, Минэкономики и другими органами. Альтернативность, как способ выбора управленческих решений, еще не признана в полной мере.

Другой путь. По образцу зарубежных стран в структуре отечественных органов и организаций создаются и действуют службы (отделы) по связям с общественностью, по коммуникациям, пресс-службы и т. п. Но класс их работы и информационных материалов пока невысок.

Уместно обратить внимание на общественные объединения, охватывающие руководителей локальных организаций. Они аккумулируют общественное мнение.

В целом можно отметить важное значение развития и реали-

зации общественными объединениями их прав в административной сфере. В этом выражается курс на демократизацию гражданского общества и управления государственными делами. В его осуществлении много противоречий и ошибок, которые надо преодолевать.

РАЗДЕЛ III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ГЛАВА I. МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 1. ПРИРОДА РЕГУЛИРОВАНИЯ

Государственное регулирование в научных трудах по-прежнему «привязывается» только к экономике и служит одним из проявлений или функцией государственного управления в широком смысле. Оно характеризуется как установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий. Данную функцию дополняют всесторонним контролем за выполнением правовых требований, координацией и установлением общего направления деятельности участников отношений, защитой их законных интересов и прав, определением и нормативным закреплением приоритетов, установлением порядка регистрации, лицензирования и т. п. По опыту зарубежных стран выделяются экономическое и социальное регулирование - по целям, политическое и законодательно-административное - по форме государственного регулирования (См.: Теория государства и права. Курс лекций. Под ред. . 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Зерцало-Теис, 1996, с. 143-156).

В юридической науке и практике государственное регулирование анализировалось чаще всего в аспекте теории государства, отчасти в административном и гражданском праве. При рассмотрении соотношения государственного управления и саморегулирования в экономике некоторые юристы высказываются отрицательно по поводу расширения сферы и объема государственного управления. Судя по их аргументам, нарастание «меры управляемости» связывается только с ростом госаппарата и прямым административно-правовым воздействием на объекты управления. Действительно, ориентация на административные методы управления привела к одностороннему взгляду на управление и его методы. Его отождествляли с непосредственным управлением подчиненными объектами, с оперативным распоряди-чпелъством на основе планов-директив и команд. Более оправданной тенденцией является дополнение методов непосредственного управления и директивного руководства регулированием и саморегулированием экономики (См.: . Социализм и государственное Управление. - М., Наука, 1984, с. 172-181, 233-238). Но как это сделать?

В экономической науке лишь в 70-80-х гг. уделялось внимание экономическим методам управления. До перестройки середины. 80-х гг. их связывали с деятельностью, по сути дела, всех звеньев управления, естественно, с нарастающим применением на «нижних этажах» - на предприятиях, в объединениях, в научно-технических и межотраслевых комплексах. Противопоставление административным методам всячески приветствовалось.

В последние годы нигилистическое отношение к управлению перерастает в признание некоторой степени вмешательства государства в экономику лишь в условиях переходного периода. Использование властных методов управления считается временным, и само оно является предметом анализа преимущественно на уровне предприятий. Государственное регулирование экономики становится, по мнению многих экономистов, преобладающей формой государственного воздействия.

Известный экономист пишет, что в качестве властной структуры государство устанавливает для субъектов общие правила поведения на рынке. Для деловой активности предпринимателей необходимо создать стабильную правовую базу предпринимательства. Государство на основе экономических и административных методов управления должно вести активную политику поддержки предприятий: введение обоснованной системы налогов, создание реальной системы защиты предпринимательства и т. п. Все эти меры носят общий характер, могут осуществляться лучше или хуже, соответственно и положение всех предпринимателей станет более или менее благоприятным.

Он выделяет три формы государственного регулирования экономической жизни: утверждение единых для всех общих правил поведения субъектов хозяйствования, установление различных правовых режимов для отдельных групп хозяйствующих субъектов (или отдельных субъектов); использование индивидуальных административных актов управления. Соотношение степени внедрения указанных форм и определяет меру вмешательства государства как органа власти в экономические отношения (См.: . Реформы управления и управление реформами. Часть 1. - М., 1994, с. 82-104).

Естественно, что применение первой из указанных форм, образующей правовой базис рынка, необходимо, если, конечно, речь не идет об излишнем количестве запретительных норм, мешающих свободному обращению товаров на рынке. С учетом этой оговорки можно утверждать, что чем подробнее и четче отрегулированы государством правовые основы рыночных отношений, тем они становятся прочнее.

Иначе обстоит дело с применением второй и особенно третьей формы. Экономический порядок тем прочнее, чем больше государство ограничивает свою деятельность выполнением лишь кардинальных задач развития общества и поощряет частную инициативу. Чрезмерное вмешательство государства в экономическую жизнь подавляет частную собственность, лишает конкуренцию динамики, сводя к минимуму эффективность рыночной экономики. Однако в качестве императива это условие не выдерживает проверки практикой. Никто не может раз и навсегда определить рациональные пределы участия государства в экономической жизни. Любая страна в каждый данный период должна решать рассматриваемый вопрос, исходя из конкретных экономических условий.

Отечественная правотворческая ' и правоприменительная практика дают противоречивые ответы. То ослабляется степень государственного регулирования, то признается роль управленческих органов, то отрицается, то расширяется спектр общенормативного регулирования, то увеличивается оперативное и даже ситуационное воздействие. Не случайно в июне 1997 г. Совет Федерации рассмотрел вопрос об усилении роли государства в экономике, как инструмента экономического роста. Спектр экономической политики будет широким и гибким, от запретов до либерализации цен.

Административно-правовое регулирование в качестве разновидности государственного регулирования есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования. Причем оно, как и собственно административное управление, распространяется на многие сферы государственной и общественной жизни (т. е. на область прежней «особенной части»). Длительность цикла последовательно совершаемых действий, побуждение субъектов права действовать самостоятельно и осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленных режимов и процедур, обеспечение стабильности в их функционировании - таковы назначение и проявления этого регулирования.

Вполне естественно, административно-правовое регулирование использует нормы-дефиниции (редко), компетенционные нормы, нормативы (стандарты, квоты и т. п.), технико-юридические измерители (уровень цен и т. п.). Напомним, что оно сочетается с нормами гражданского и налогового законодательства и чаще всего как бы «оформляет», «поглощает», «вводит» их в действие в том или ином цикле и ситуации жизнедеятельности регулируемых объектов. Составление их «набора», обеспечение правильного соотношения требуют серьезных усилий.

С точки зрения правовых форм административно-правовое регулирование выражается: а) в специальных нормах статутных и тематических законов, указов; б) в актах типа «положение» и шорядок», в которых содержится перечень и последовательность функционально-операциональных действий органов исполнительной власти, организаций, учреждений, граждан; в) в «правилах», содержащих регулятивные и жестко императивные нормы. Минтопэнерго, например, определило перечень основных нормативно-технических документов в отраслях топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и порядок их утверждения. Намечено использовать около 150 видов документов. Это положения, методики, нормы, инструкции и т. д.

Следует обратить внимание на то, что административно-правовое регулирование проявляется в разных формах. В этом его бесспорная подвижность и динамичное реагирование на изменения в объектах управления. Оно может находиться в рамках общего государственно-правового регулирования в качестве его составного элемента. Закон служит тут общей юридической базой. Административно-правовое регулирование часто осуществляется Президентом или самостоятельно органами исполнительной власти, на основе указов или постановлений, приказов, положений.

Другим критерием классификации может служить различение форм осуществления административно-правового регулирования по объему и методам. К ним относятся: а) формы государственной поддержки, б) императивные количественные и качественные нормативы, в) легализующие способы (регистрация физических и юридических лиц, лицензирование и т. п.), г) административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний, д) административно-функциональные режимы, е) введение государственной монополии. Все названные и иные методы применяются далеко не всегда равномерно и в той пропорции, которая предопределяется объективными потребностями отрасли, сферы и т. п. Регулирующие функции то ослабляются, то усиливаются. Их роль то повышается в ряде отраслей промышленности, то ослабевает в отраслях социальной сферы. Балансирование здесь обеспечивает гибкость воздействия.

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу ( годы), утвержденную Правительством РФ 10 июля 2001 г., определен курс на дебюрократизацию экономики и сужение сфер административного регулирования. Намечено ограничение произвола чиновников в принятии решений, повышение ответственности за принятые решения. Предстоит жесткое ограничение ведомственного и регионального нормотворчества, усиление регламентации деятельности должностных лиц и органов исполнительной власти.

Меры по дебюрократизации нацелены на решение двух основных задач:

а) Поддержка формирования гражданско-правовых институтов, которые обеспечат качество и безопасность товаров, работ и услуг на потребительском рынке. Для реализации этого направления необходимы:

разработка правовых основ деятельности организаций саморегулирования, устанавливающих высокие стандарты поведения хозяйствующих субъектов - членов этих организаций на рынке;

реформирование систем стандартизации и сертификации, направленное на замену излишнего административного контроля усилением ответственности производителей продукции. Стандарты будут ориентированы на современные требования науки и технологии и гармонизированы с международными стандартами. Будет упрощен доступ к информации о стандартах и проектах стандартов, что позволит сделать систему стандартизации более «прозрачной» для российских и зарубежных предпринимателей и потребителей. Зона обязательной сертификации будет существенно сокращена, будут применяться декларации производителей и добровольная сертификация;

внесение изменений в законодательство с целью улучшения защиты прав потребителей. Будут введены процедуры отзыва опасных товаров с рынка, поддержанные механизмом судебного принуждения.

б) Упорядочение регулирующих функций государства, сокращение административного вмешательства в предпринимательскую дея"

телъностъ путем: формирования системы регистрирующих органов и Единого государственного реестра юридических лиц; сокращения контрольных функций государственных органов, в т. ч.: установление исчерпывающего перечня органов государственного контроля (надзора); устранение излишнего административного регулирования предпринимательской деятельности отдельными государственными органами; установление обязанности контролирующего органа, проводящего проверку, запрашивать в иных контролирующих органах результаты проверок за последний год, а также обязанности предоставлять такую информацию в сочетании с ограничениями на право повторного запроса той же информации у проверяемого хозяйствующего субъекта.

Государственные органы стремятся гибко воздействовать на экономические процессы в стране и регионах, в отраслях и на предприятиях. Бюджетные кредиты, ссуды, налоговые льготы, решения о государственной поддержке стали частыми приемами в такой деятельности. И все же кредитование здесь должно стать более системным, а использование эффективным. Поможет по нашему мнению, Классификация методов регулирования по характеру и объему воздействия и степени самостоятельности хозяйствующих субъектов. Выделим несколько групп методов: общенормативного регулирования; программно-установочные; легализующие; нормативного измерения (количества и качества); поддержания уровня деятельности; контрольно-учетные и «запретные». Выбор этих методов должен опираться на точный анализ ситуаций и их комплексное использование.

В современной экономической и управленческой ситуации существенным образом меняются отношения между субъектами правовых отношений. В прошлые десятилетия государственные органы были доминирующей фигурой в экономической системе, поскольку осуществляемое ими руководство и планирование жестко охватывали все стороны деятельности предприятий, учреждений и организаций. Их подчиненность была опосредована нормами административного права. Теперь самостоятельность хозяйствующих субъектов требует иных связей с государственными органами. Однако умаление административно-правового регулирования экономики в последние годы нередко приводит к их полному «выпадению» из сферы государственной деятельности. В учебниках и иных трудах по административному праву эти проблемы не рассматриваются.

Между тем взаимоотношения государственных органов и коммерческих организаций приобрели особую значимость и актуальность. В них отражается новизна предмета административного права с его управленческими, регулирующими, легализующими и контрольными аспектами, охватывающими разные стороны деятельности коммерческих организаций. Комплексное регулирование публичного и частного секторов экономики требует новых подходов. Автор участвовал со своими коллегами в разработке некоторых из них (См.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М.: 2000, Правовое положение коммерческой органи-ции М.: 2001).

Происходят изменения в компетенции государственных органов. Меняется соотношение ее элементов (видов решений, информационных, организационных, аналитических и иных действий), вводятся процедуры осуществления полномочий. Приходится учитывать разные компетенции государственных органов по отношению к коммерческим организациям различных организационно-правовых форм. Например, в отношении государственных предприятий допустимы в большей мере императивные методы, нежели применительно к акционерным и частным предприятиям.

Пока же в положениях о министерствах, региональных органах четко определяются соответствующие элементы их компетенции. На практике допускаются случая вмешательства в деятельность коммерческих организаций вопреки их статусу.

Надо учитывать, что административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Отсюда особое значение юридических режимов экономической деятельности, устанавливаемых законами. Их широкий диапазон - от жестких до мягких и стимулирующих - создает благоприятные условия для деятельности коммерческих организаций. Нормативное регулирование выражается также в законах и иных актах о государственной поддержке отраслей, производств, предприятий и, конечно, в меха - • низме государственной регистрации, учете, ведении реестров о различных сторонах деятельности коммерческих организаций.

Заслуживает углубленных разработок проблем участия государства и его органов в деятельности коммерческих организаций. Имеются в виду государственные, публичные корпорации, статус которых определялся бы законом, формы участия представителей государства в акционерных обществах и управлении долями, акциями государства (государственных органов), динамика государственных предприятий, статус временных управляющих. Расширяется воздействие на корпоративное управление и его обратное влияние на способы государственного управления и регулирования.

Более эффективными должны быть формы сотрудничества государственных органов и коммерческих организаций в рамках советов по предпринимательству, ассоциаций, целевых программ, фондов и т. п. Ему в полной мере отвечает возрастание роли института оказания публичных услуг в виде регистрационных и лицензионных структур, информационных центров, независимых юридических и консалтинговых служб. Их договорные отношения с клиентами требуют анализа.

Очень важен строго легальный контроль государственных органов за деятельностью коммерческих структур. Нормой должны быть достоверность и своевременность бухгалтерской, статистической отчетности, публикация отчетов акционерных обществ. В то же время юридическая защита прав и законных интересов коммерческих организаций и прежде всего в суде служит укреплению законности в экономике.

Коммерческие организации действуют не только в национальном масштабе, но и на территории иностранных государств. На их деятельность влияют - прямо или косвенно - не только хозяйственные, но и публичные договоры. В рамках межгосударственных объединений возникают новые взаимоотношения между национальными и межгосударственными органами, включая согласованное выполнение договоров, соглашений, модельных законов.

Следовательно, регулирование экономики включает в себя и механизм публичного участия в коммерческой деятельности, в которой усиливаются начала саморегулирования. Не «уход» или «отторжение» государства, а гибкий выбор форм публичного участия создает для общества и корпоративных структур условия и режимы эффективной деятельности.

В Италии к таким каналам относятся прямое управление государственными предприятиями, создание субъектов публичного права - на государственном и муниципальном уровнях - для оказания публично-правовых услуг, государственное экономическое программирование. Давно используются способы контроля за деятельностью акционерных обществ. Во Франции популярны такие формы публичного участия в коммерческой деятельности как публичные предприятия, административные публичные учреждения (в рамках общей структуры образования юридического лица), промышленные и коммерческие публичные учреждения, национальные общества с государственным капиталом, смешанные экономические общества. И каждая из них способствует гибкому государственному влиянию на принятие решений и т. п.

§ 2. СРЕДСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ

В регулировании следует сочетать и устойчивость и динамичность, иначе оно не будет эффективным. Введение и поддержание регулятивных режимов требует серьезных усилий со стороны государственных органов.

Средства, рычаги административно-правового регулирования не одинаковы по своему назначению и содержанию. Они могут быть и жесткими, и ориентирующими, и поддерживающими, в зависимости от решаемой с их помощью задачи. Вопрос о том, удается ли всегда правильно их применить.

Рассмотрим сначала программно-ориентирующие средства регулирования. К ним нужно отнести прежде всего концепции развития сфер и отраслей, государственной политики, перестройки управления. В последние годы часть из них утверждается Президентом, часть - федеральным Правительством. В обоих случаях концепция представляет собой нормативно-Целеориентирующий документ для всех юридических и физических лиц в той или иной сфере. Она служит долгосрочной основой их согласованных действий.

Федеральное Правительство как своего рода центр экономического развития страны использует программы - установления ориентиров и приоритетов. В 1997 г. была принята Программа «Структурная перестройка и экономический рост в годах». В 2000 г. - План действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на годы. В 2001 г. - Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу ( годы). Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. Обоснованность программ с их последовательная реализация требует громадных усилий и прежде всего опоры на науку (См.: Россия - 2015: оптимистический сценарий. М.: 1999).

Более строго структурированы такие программно-целевые акты, как федеральные целевые программы. В них обычно содержатся следующие разделы: состояние проблемы и необходимость ее решения программными методами, основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы, система программных мероприятий, ресурсное обеспечение, механизм реализации и организация управления программой, контроль за ходом ее реализации, оценка социально-экономической эффективности реализации программы.

Программы утверждаются указами Президента или постановлениями Правительства, а на региональном уровне - руководителями соответствующих органов исполнительной власти. В. таком парном соотношении распорядительного и программного актов есть своя логика, ибо действиям всех органов и организаций придается не только ориентирующий, но и обязательный смысл. Беда в том, что программ много, они нередко дублируются и, к сожалению, плохо выполняются. Исполнители живут по своим узким задачам и часто теряют стратегические цели и утрачивают желание взаимодействовать с партнерами. В итоге общий режим регулирования ослабевает и становится менее действенным. Статус программ следовало бы закрепить законом.

В последние годы налицо явное увлечение программами и забвение последовательных и согласованных действий по их реализации. Хорошие по целевой ориентации и содержательности меры оказываются ненужными, и текущая управленческая, хозяйственная и социальная деятельность нередко протекает вне «программного русла».

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52