взимают таможенные пошлины, налоги и иные таможенные платежи;

участвуют в разработке мер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ, реализуют эти меры;

обеспечивают соблюдение разрешительного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ;

ведут борьбу с контрабандой, нарушениями таможенных правил и налогового законодательства, относящегося к товарам, перемещаемым через таможенную границу РФ, пресекают незаконный оборот через таможенную границу художественного, исторического и археологического достояния народов России и зарубежных стран, объектов интеллектуальной собственности;

осуществляют таможенный контроль и таможенное оформление, создают условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу;

ведут таможенную статистику внешней торговли и специальную таможенную статистику РФ;

ведут Товарную номенклатуру внешнеэкономической деятельности;

содействуют развитию внешнеэкономических связей субъектов в составе РФ, а также организаций и граждан;

осуществляют валютный контроль в пределах своей компетенции;

обеспечивают выполнение международных обязательств РФ в части, касающейся таможенного дела; участвуют в разработке международных договоров РФ, затрагивающих таможенное дело;

- осуществляют сотрудничество с таможенными и иными компетентными органами иностранных государств, международными организациями, занимающимися вопросами таможенного дела;

проводят научно-исследовательские работы и консультирование в области таможенного дела; осуществляют подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов в этой области для государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.

Ввиду специфики функций таможенные органы выступают и как органы дознания (ст. 222, 223 ТК РФ), осуществляют оперативно-розыскную деятельность (ст. 224-226 ТК РФ). Более того, они самостоятельно выполняют комплекс административно-процессуальных действий в рамках производства по делам о нарушениях таможенных правил (ст. 230-386 ТК РФ). Естественно, предъявляются высокие требования к должностным лицам таможенных органов - их статусу, социальному и материально-бытовому обеспечению, ответственности за правонарушения, порядку обжалования решений, действий или бездействия.

В случаях, предусмотренных ТК РФ, иными актами федерального законодательства, ГТК РФ издает в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу, обязательные для исполнения всеми таможенными органами РФ и иными государственными органами, организациями независимо от форм собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами. Указанные нормативные акты подлежат регистрации в соответствии с законодательством. Нормативные акты ГТК общего характера вступают в силу по истечении 30 дней после их опубликования этим комитетом, кроме случаев, когда эти акты устанавливают более льготные правила, чем те, которые действуют, или если акты законодательства обязывают ГТК ввести нормативные акты по таможенному делу в действие в более короткие сроки.

Организация управления не ограничивается нормативным определением функций и деятельностью тех или иных органов. Отмеченное выше усиливающееся влияние международного права на административное право находит свое отражение в функционально-структурных переменах. В необходимых случаях на федеральные органы возлагаются функции по обеспечению выполнения международных обязательств России. Например, в целях выполнения обязательств России, вытекающих из Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. Правительство возложило на Министерство транспорта функции головной организации по участию в создании и функционировании Глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности.

Другое направление деятельности - это комплексные меры по выполнению международных комиссий и т. д. Таков смысл федеральной целевой программы «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» с подсистемами (информационной, наблюдения, нормативной, предупредительной и др.). Соответствующие органы получили межведомственные полномочия. Такие же полномочия есть у Межведомственной комиссии по охране озонового слоя, решения которой являются обязательными.

§ 2. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО НАЦИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Растущий объем социально-экономических и иных связей государств создает объективную основу для удлинения радиуса действий исполнительных органов национальных государств. Дело не ограничивается их эпизодическими функциональными и политическими контактами. Формируется механизм международного управления, как в рамках общих, так и специальных структур и программ взаимодействия.

Пониманию данного процесса способствует краткая характеристика деятельности «Римского клуба» как международной неправительственной организации. Ее цели - глобальное видение исследуемых вопросов с учетом возрастающей взаимозависимости всех стран и народов, взаимосвязанное рассмотрение различных вопросов, прогнозирование на основе анализа долгосрочных проблем. Среди них и такие «болезни управления», как пренебрежение законом, коррупция и бюрократизм. Критическая оценка архаичных структур, «вертикальной специализации» правительственных органов и процедур принятия решений затрудняет комплексное решение проблем. Общество теряет управляемость...

Эти типичные для многих государств оценки сопровождаются поиском новых методов управления и институтов, координирующих сотрудничество государств. Понимание общности функций и их гибкости должно приводить к взаимодействию разных органов, к образованию паритетных органов, к расширению круга участников, принимающих решения (бизнес, банки, наука, граждане). Прогнозные оценки оказались довольно точными и, главное, полезными (См. подробно: Римский клуб. История создания, избранные доклады, и выступления, официальные материалы, УРСС, 1997, с. 51-52, 227-228).

Россия участвует в таких контактах в рамках реализации проекта «Демократия, управление и участие» Программы развития ООН. Оказывается техническое содействие президентским, парламентским и правительственным структурам в выполнении их функциональных задач, в проведении реформ и демократизации управления. В 1995 г. Россия представила национальный доклад к 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН «Государственное управление и развитие».

Совместные проекты и программы обучения управленческих кадров, формирование объединенных научно-учебных центров способствуют прогрессу государственного управления. Развиваются и другие формы сотрудничества, и среди них выделим прежде всего конституционные формы.

В рамках СНГ созданы и действуют институты, которые образованы непосредственно из руководителей высших исполнительных органов и функционирование которых влияет на деятельность всех или многих органов исполнительной власти государств - участников СНГ. Так, действует Совет глав государств и Совет глав правительств. Из руководителей правительств состоят исполнительные органы Союза Белоруссии и России, Евразийского Экономического сообщества. Принимаемые решения имеют либо обязательный, либо рекомендательный характер. Интеграционный комитет - постоянно действующий исполнительный орган. В его состав входят первые заместители глав правительств, министры экономики, финансов и др.

Осенью 1997 г. состоялось совместное заседание коллегий МВД России и Белоруссии, на котором обсуждались вопросы борьбы с преступностью. В данной сфере уже реализуются 15 двусторонних соглашений. Решение создать совместную коллегию двух министерств - интересное новшество!

В межправительственных комиссиях по экономическому, торговому, научно-техническому и социально-культурному сотрудничеству России и иностранных государств обеспечено паритетное представительство сторон - чаще всего на уровне премьеров или вице-премьеров.

Примечательно, что в рамках СНГ развивается система межгосударственных функционально-отраслевых органов. Это представительные органы - советы, в состав которых входят соответствующие министры, руководители центральных государственных органов стран, подписавших соглашения об их создании. Таковы советы министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководителей таможенных, авиационных служб, совет по сотрудничеству в области образования (в соответствии со ст. 3 Соглашения о сотрудничестве по формированию единого образовательного пространства, подписанного 17 января 1997 г.). Советы обсуждают вопросы координации своей деятельности, сближения правовых актов и процедур, взаимного информирования и т. п.

Примером может служить Соглашение о создании совета руководителей государственных информационных агентств Содружества. Основными задачами Информсовета СНГ являются: разработка рекомендаций государственных информационных агентств по созданию наиболее благоприятных условий для беспрепятственного распространения информации; проведение консультаций по вопросам информационной деятельности; организация обмена опытом профессиональной деятельности; выработка рекомендаций по выполнению принятых решений по вопросам сотрудничества в информационной сфере; содействие развитию информационных телекоммуникаций и связи государств - участников СНГ; содействие в применении международных принципов и норм информационных отношений; разработка предложений нормативно-правового регулирования информационного обмена.

Информсовет СНГ имеет право: знакомиться с информационной деятельностью государственных информационных агентств СНГ в пределах своей компетенции; вносить на рассмотрение органов Содружества предложения по вопросам сотрудничества в информационной сфере; привлекать при необходимости экспертов и специалистов для проведения аналитических и научно-экспертных работ; вести переговоры, участвовать в международных мероприятиях и представлять интересы государственных информационных агентств СНГ в международных организациях по интересующим Содружество вопросам в области информационного обмена по согласованию с национальными информационными агентствами; решать иные вопросы в пределах своей компетенции.

Членами Информсовета СНГ являются руководители государственных информационных агентств СНГ. Председатель и заместитель Председателя Информсовета СНГ избирается его членами простым большинством голосов сроком на три года. Председатель принимает меры по организации работы Информсовета; проводит заседания Информсовета и от его имени подписывает документы, а также представляет его в уставных органах СНГ.

Информсовет СНГ подотчетен Совету глав правительств государств - участников СНГ. Информсовет работает по утвержденному им плану и проводит свои очередные заседания два раза в год. Внеочередное заседание Информсовета созывается Председателем в случае, если не менее трех членов Информсовета выступили с инициативой его проведения и письменно уведомили об этом Председателя не позднее чем за месяц до предлагаемой даты проведения внеочередного заседания.

Решения Информсовета СНГ принимаются на основе консенсуса членами Информсовета СНГ или их уполномоченными представителями с учетом мнений членов Информсовета СНГ, которые по какой-либо причине не смогли присутствовать при принятии решения, но свою позицию по рассматриваемому вопросу подтвердили письменно. Решение о реорганизации или упразднении Информсовета СНГ принимается Советом глав правительств.

И в других межгосударственных объединениях представительство национальных органов исполнительной власти выражено весьма отчетливо. Например, в Совете Европейского союза (ранее - сообщество) находятся представители правительств государств - членов ЕС. Чаще всего это представители министерств иностранных дел, экономики, труда, сельского хозяйства, транспорта.

Комиссия Европейских сообществ включает в свой состав представителей назначаемых «по общему согласию» правительств государств - членов ЕС на 4 года. КЭС инициирует и готовит важнейшие решения, обеспечивает исполнение бюджета, законодательных норм и директив. КЭС располагает специальным аппаратом.

Совет Европы как межправительственная политическая организация, куда входит и Россия, имеет ряд органов. Среди них - комитет министров как исполнительно-распорядительный орган. В его составе министры иностранных дел 39 государств-членов или их заместители.

Совет Европы ценит неправительственные организации (НПО), которые могут действительно выразить заботы простых людей Европы. Работа этих организаций как на местном, так и на национальном уровне стала неотъемлемой частью европейского общества. Действуя на некоммерческой основе, они участвуют в таких сферах, как: работа, общественная жизнь, культура, профсоюзная деятельность, политика, наука, гуманитарная помощь, религия и т. д. Вот почему Совет Европы признал важным вклад, вносимый НПО в дело строительства демократической Европы, учредив «консультативный статус», предоставляемый наиболее представительным из них и организованным на европейском уровне.

НПО активно участвуют в работе Совета Европы: представляя в его распоряжение свой экспертный опыт и технические советы,; озна-комливая его с мнением и взглядами типичных представителей разных слоев общества; снабжая информацией о его начинаниях и достижениях в своем конкретном секторе. Отношения между Советом Европы и НПО могут принимать весьма различные формы: от простого консультирования до сотрудничества, осуществляемого в полном объеме. Представители НПО участвуют в качестве консультантов в различных исследованиях, проводимых в рамках межправительственной деятельности. Они представляют устные и письменные доклады экспертным комиссиям Парламентской ассамблеи, равно как выступают на коллоквиумах, организуемых Советом Европы.

Развиваются контакты между национальными государственными органами и международными организациями. Приведем иллюстрацию. Летом 1997 г. в Хельсинки состоялась третья Общеевропейская конференция по транспорту, созванная Европар-ламентом, Европейской экономической комиссией при активном участии Европейской конференции министров транспорта. В ее работе участвовал российский министр транспорта. В Декларации о согласовании принципов транспортной политики и объединения магистралей отдельных государств в единую транспортную сеть намечены меры по сближению технологий, правовых норм, по информационному обмену, либерализации транспортных рынков.

Другой пример. Известно, сколь острым оказался конфликт между ЕС и США в связи с нарушениями санитарных норм, касающихся экспорта мяса и мясных изделий. Европейский комиссар по вопросам здравоохранения, национальные службы, производители и экспортеры, Всемирная торговая организация - вот участники этой конфликтной ситуации.

Общественной практике известны случаи создания международных исполнительных органов определенного профиля деятельности.

Так, Межгосударственный экономический комитет Экономического союза является постоянно действующим координирующим и исполняющим органом Экономического союза, осуществляющим контрольные и распорядительные функции в пределах полномочий, добровольно делегированных ему государствами - участниками Договора о создании Экономического союза. Президиум - высший орган МЭК - состоит из заместителей глав правительств соответствующих государств, Коллегия - из полномочных представителей государств. При МЭК действуют межгосударственные, межправительственные координационно-консультативные органы, руководители которых участвуют в работе Коллегии с правом совещательного голоса.

С 1989 г. действует Европейская организация высших контрольных органов. Она способствует расширению профессиональной кооперации между органами-членами, поддерживает связь с национальными и международными органами, специализирующимися в сфере контроля государственных финансов, организует обмен информацией об изменениях национальных законодательств по вопросам контроля и государственных финансов, организует изучение общих проблем и внедрение научно-практических рекомендаций. Членами Европейской организации могут стать высшие контрольные органы европейских государств, являющихся членами Международной организации высших контрольных органов.

Еще пример. Создана смешанная комиссия по координации сотрудничества между министерствами обороны России и Великобритании.

Отмеченные явления свидетельствуют о нарастающей тенденции интернационализации управления и регулирования. В ближайшем и отдаленном будущем можно предвидеть обострение потребностей государств осуществлять общие программы и проекты, совместное управление объектами, иметь единые функциональные службы. Это диктуется экономическими, социальными и экологическими интеграционными процессами. Указанные службы должны действовать на основе единых процедур и принимать акты, документы, ориентирующие деятельность национальных структур управления.

РАЗДЕЛ VI. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС. ЮРИДИЧЕСКИЕ КОЛЛИЗИИ

ГЛАВА I. ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

§ 1. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

Государственное управление и регулирование, опосредуемые нормами административного права, вовлекают в свой «оборот» множество физических и юридических лиц. Реализация этих норм «встречается» на каждом уровне с другими нормами, участники административно-правовых отношений их воспринимают и оценивают по-разному. Возникают немало произвольных толкований и действий, отклонений от «нормативной модели». Правоприменение порождает множество юридических противоречий, коллизий.

Следовательно, нужен механизм действия правовых актов. В нем следует выделить в интересующем нас плане общепозитивную роль, ориентацию на достижение правовых целей, на ритмичную деятельность всех ее участников, и правозащитную роль, призванную охранять права и интересы граждан и юридических лиц, укреплять законность.

Их уяснению и достижению помогает обращение к понятию «управленческий процесс». Широкое его использование позволяет выявить на «коллизионном поле» смысл собственно административного процесса.

Управленческий процесс в широком смысле является важнейшим элементом механизма управления. Благодаря ему обеспечивается динамичное функционирование системы управления. Система проявляет себя именно в управленческом процессе как разновидности процессов общественной деятельности. Системы управления в целом и каждое их звено в отдельности достигают стоящих перед ними целей, установленных, как отмечалось выше, чаще всего в нормативном порядке. Субъекты управления добиваются необходимых результатов воздействия на управляемые объекты. Тем самым появляется возможность соизмерить полученные результаты с затратами управленческого труда и целями, установить степень эффективности управленческой деятельности.

Правильное понимание процесса управления имеет большое теоретическое и практическое значение. Оно позволяет глубоко оценить содержание управленческой деятельности, наметить и использовать те ориентиры, которые придают ей характер целеустремленного и ритмичного процесса. В научной литературе далеко не всегда выделяется процесс управления. Довольно часто (и это, к сожалению, отражается в практике государственного и хозяйственного строительства) речь идет об отдельных элементах управленческой деятельности. В экономической литературе, например, характеризуется набор элементов, средств, методов, рычагов хозяйственного управления, которые при всей значимости не всегда взаимодействуют между собой в качестве единого управленческого процесса.

В юридической литературе также в течение довольно длительного времени разрабатывалась проблема, связанная с классификацией форм деятельности государственных органов управления. В этой классификации выделялись действия по изданию правовых актов, материально-технические, организационные действия и т. д. (СМ.: напр.: B. C. Пронина. Центральные органы управления народным хозяйством. - М.: Юрид. лит., 1971, с. 78-112). Здесь, однако, неизбежно допускалась известная непоследовательность в использовании этих форм, не всегда глубоко выявлялась их внутренняя связь между собой, степень взаимной заменяемости и т. д.

Ближе всего к пониманию природы управленческого процесса подошли специалисты в области административного процесса. Одни из них признают процессуальный порядок как средство реализации норм материально-административного права, другие ограничивают рамки административного процесса порядком осуществления административной юрисдикции по индивидуальным делам, третьи допускают сосуществование обоих видов (См.: . Гражданин и административная юрисдикция в СССР. - М.: Наука, 1970, с. 7-23). Но, надо полагать, не только правоприменительный аспект, как бы он ни оценивался, характерен для процесса управления. К тому же в этом процессе, как нетрудно заметить, создаются и применяются нормы многих отраслей права. Обосновывались и смешанные подходы к процессу.

Процессу управления едва ли присущ простой «набор» периодически используемых форм и методов деятельности. Столь же сомнительна другая крайность - понимание процесса управления лишь как сменяющихся стадий: уяснение задачи, оценка обстановки, принятие решения и издание правового акта, организация его исполнения, контроль (См.: Административное право. - М.: Юрид. лит., 1970, с. 8, 9), ибо все эти стадии связаны лишь с решением. выделял управленческие функции, сопутствующие всему процессу управления (подбор, расстановка и воспитание кадров, информация, прогнозирование, планирование, регулирование), управленческий цикл как ряд последовательных - логически и во времени - действий по каждому вопросу (выработка и принятие решений, его исполнение, контроль, отчетность об исполнении) (См.: . Основы советского социального управления. - Л., Изд-во ЛГУ, 1974, с. 47-51, 233-235).

В литературе по науке управления более основательно разработан вопрос о характере и элементах управленческого процесса, хотя и здесь существуют много точек зрения, которые не всегда облегчают понимание общей природы управленческого процесса. Процессы управления представляют собой взаимосвязанные, большие и малые циклы, объединяемые достижением той или иной цели. Управленческий процесс всегда отражает процессы развития управляемых объектов и свойственные им циклы, стадии, фазы движения (например, управление экономикой отражает процесс производства, накопления и т. д.), а также процессы их составных частей (управление научно-техническим процессом, качеством продукции и т. д.) (См.: . Научное управление обществом. - М.: Политиздат, 1968, с. 72-89).

По нашему мнению, процесс управления есть элемент всего механизма социального управления. Управленческий процесс - это процесс достижения нормативно установленных целей управления с помощью правовых, организационных и иных средств управленческого воздействия, это постоянно осуществляемая управленческая деятельность со своими взаимосвязанными элементами. К элементам или функциям управленческого процесса могут быть отнесены функции, понимаемые в двояком смысле слова. С одной стороны, это функции, которые закрепляются в правовых актах и выражают основные направления и предметное содержание деятельности управляющих субъектов (например, в области программирования, инвестиций, труда и зарплаты, материально-технического обеспечения и т. д.). С другой стороны, есть функции, которые имеют процессуальный смысл. Эти функции возникают на разных стадиях управленческой деятельности и выражают последовательно осуществляемые управленческие действия - по сбору информации, составлению планов, принятию решений и т. п. Им присуща, как видно, и временная характеристика, ибо данный фактор в полной мере учитывается в процессе управления.

Между функциями в материальном и процессуальном смысле существует органическая связь. Всякая функция имеет внут-ритехнологический аспект, и это характеризует своего рода внутренний процесс управления, его внутреннюю технологию. Функции присуща и внешнеобъектная направленность, т. е. она выражает управленческое воздействие на процессы, организации, на поведение людей и т. д. Здесь органически сливаются содержательная и процессуальная стороны функции, поскольку, например, такая функция, как информация, по способам воздействия может включать в себя ориентацию, методическое воздействие, нормативную регламентацию, стимулирующие ее воздействие, и т. д.

Следовательно, связь между материальными и процессуальными функциями характеризует как содержательную сторону управленческой деятельности, так и ее циклический характер. Это особенно видно из перечня элементов (функций) управленческого процесса, которые мы считаем возможным выделить. К ним относятся: а) организация управляющей системы, б) выбор целей, в) прогнозирование, г) планирование или программирование, д) информация, е) решение, ж) организационная и массовая деятельность, з) контроль, и) оценка эффективности управления. Критерием выделения этих функций является специфика управленческого воздействия и его возникновение на определенной стадии управленческого процесса. Конечно, этот критерий весьма условен, потому что в абсолютно строгом смысле трудно провести подобное разделение функций управления. Тем не менее это полезно не только в теоретическом, но и практическом смысле.

Выскажем в этой связи соображения по поводу самого характера этих функций. Они связаны друг с другом, весьма подвижны и постоянно меняются местами. Характерным для связи функций между собой является то, что каждая из них осуществляется не изолированно, а на любом этапе управленческого процесса она проявляет себя вместе с другими, сохраняя при этом свой приоритет.

Примечательно и то, что каждая функция имеет свой внутренний цикл, т. е. речь идет не о разовых, односложных действиях, а о цикле сменяющихся операций в рамках главного элемента (функции) управленческого процесса. Например, такая функция, как «решение», означает процесс подготовки, принятия и исполнения решения, а функция «информация» включает в себя процесс сбора, обработки, оценки и использования информации. Тем самым процесс управления в целом приобретает своего рода многофазовый характер, поскольку он охватывает целый ряд связанных конкретных циклов в рамках отдельных функций.

Перечисленные функции управленческого процесса не являются сугубо умозрительными категориями, они характеризуют и содержательную сторону любой управленческой деятельности, воздействующей на какой-либо объект. Поэтому названные функции можно рассматривать в качестве элементов компетенции государственного органа. Разумеется, пропорция их неодинакова в органах и звеньях управления разных видов и уровней, но общий характер процесса управления, как процесса функционирования системы, выражается вполне отчетливо.

Характеризуя управленческий процесс, его функции, нужно подчеркнуть тесную зависимость между управленческим процессом и другими элементами механизма управления. Выше отмечалось, что создаваемая система управления проявляет себя именно в процессе управления, который служит ее важнейшей динамической характеристикой. Управленческая система призвана осуществлять строго ритмичный и целеустремленный процесс деятельности, который позволяет ей неуклонно претворять в жизнь нормативные цели и поддерживать управляемые объекты в необходимом состоянии. В то же время в ходе процесса управления вносятся необходимые корректировки в построение систем управления и их отдельных звеньев, в комплекс нормативно устанавливаемых функций, структур звеньев и т. д. Мы в данном случае условно выделяем в качестве первого элемента управленческого процесса такую его функцию, как организация. На определенной стадии управленческого процесса всегда создаются или видоизменяются управляющие системы. Поэтому они служат не только элементом управленческого механизма, но и включаются в известном смысле в рамки процесса управления.

Изучение управленческого процесса позволяет подойти несколько с иной позиции и к развитию форм участия граждан в управлении. Речь идет о возможности более предметного рассмотрения демократических форм, исследования их с точки зрения осуществления процесса управления и его отдельных функций.

Разумеется, нужно в полной мере учитывать специфику этих функций и понимать, что на каждом этапе управленческого процесса это участие имеет неодинаковый характер. Например, на стадии прогнозирования значительно сложнее привлекать всю массу населения к осуществлению соответствующих действий, анализу, оценке, предвидению ввиду сложности и специфической надобности в этом. В то же время такие функции, как принятие решений, социальный контроль, требуют максимально широкого участия всех слоев общества, и этому соответствует развивающаяся система демократических институтов. Необходимо учитывать и уровень подготовленности граждан к выполнению разных функций управления. Пока еще не все категории граждан могут участвовать в выполнении всех названных функций. Многое здесь зависит от условий труда, обслуживания, баланса рабочего и свободного времени. Тем не менее можно отметить, что управленческий процесс всегда должен быть демократическим управленческим процессом, который приводит в движение массы граждан.

Управленческий процесс в широком смысле слова включает в себя выработку и установление целей управления, поскольку этим приходится заниматься на каждом его этапе. Но если их условно отграничить, то вся последующая деятельность, в рамках определенного цикла, посвящается достижению крупных стратегических целей. Они устанавливаются в правовых актах и служат долгосрочным ориентиром. Именно цели определяют направленность, содержание и последовательность осуществления функций управления. Управленческий процесс должен приспосабливаться ко вновь возникающим целям и менять их юридическое выражение. В противном случае неизбежны элементы консерватизма и формализма, резко снижающие эффективность управленческой деятельности.

Подобное понимание управленческого процесса позволит добиться решения проблемы последовательного осуществления функций и прав звеньев управления. Выше отмечалось, что важно определить статус каждого звена управления и прежде всего правовое положение исполнительных органов. Эта правовая статика потом выражается в социально-правовой динамике.

Говоря об управленческом процессе, мы подчеркиваем прежде всего его общие для различных управляющих систем черты. Вместе с тем, можно отметить и специфику управленческого процесса на разных уровнях управления. И далее, на всех остальных уровнях системы управления управленческий процесс имеет свою специфическую окраску применительно к субъектам и объектам, выбору функций, последовательности их осуществления.

Механизм действия права включает в себя две стороны. Одна - это применение, исполнение и соблюдение правовых актов с учетом иерархии звеньев управления и соподчиненности актов.

Другая включает социальные аспекты реализации права. Имеется в виду социальный механизм действия права (правовое воспитание, правовая информация, оценка, мотивация, выработка установки, перевод норм в реальное поведение и т. д.).

Требуется скорректировать правовые нормы и механизмы их реализации, наметить новые цели, наконец, сделать более динамичным сам процесс изменения права в меняющихся условиях.

При установлении формы правового опосредования управленческого процесса следует исходить из необходимости обеспечения правом большего простора для выбора субъектами управления самостоятельных решений. Тогда право будет не столько ограничительным, сколько ориентирующим средством в осуществлении многообразных действий. Вполне очевидно, что должны использоваться как жесткие, так и мягкие, своего рода эластичные формы.

Следовательно, управленческий процесс является важным элементом механизма управления. Его дальнейшая демократизация и внедрение в него научных основ способствует четкости и ритмичности деятельности исполнительных органов, юридических лиц и граждан. Но это скорее общая картина, модель управленческого процесса. Заложенные в нем юридические элементы проявляют себя и позитивным и негативным образом.

Оправданно рассмотрение проблем административного процесса на широком поле юридических противоречий. Бесспорно: развитие правотворчества в нашей стране и трудности правоприменения, острые политические и социально-экономические противоречия порождают много юридических коллизий и конфликтов. Приходится искать новые способы их предотвращения и преодоления и прежде всего формировать и развивать коллизионное право.

Пришло время формировать новую отрасль права - коллизионное право. Ее предметом являются отношения по поводу возникновения, предотвращения и устранения юридических противоречий между правовыми актами и юридическими действиями (См.: . Коллизионное право, М..' Юринформцентр, 2001). Коллизионное право ближе всего примыкает к теории права и государства и сравнительному правоведению. Оно органически соотносится со всеми отраслями права и законодательства. Но особенно тесные связи обнаруживаются с развивающимся процессуальным правом и его суботраслями. Несомненно, административно-процессуальное законодательство тесно соприкасается с коллизионным правом и, не теряя самостоятельности, входит в него ввиду комплексного характера коллизионного права.

Для коллизионного права характерны следующие базовые понятия: а) «разногласие» - расхождение интересов, оценок и позиций госорганов и их представителей; б) «коллизия» - противоречия между законами и иными нормативными правовыми актами, отступления от норм законов, фиксированные в актах или действиях органов государственной власти; в) «коллизионная ситуация» - момент или период возникновения и развития юридических коллизий между органами государственной власти и иными объектами; г) «спор» - разбирательство в установленном порядке и уполномоченным органом дела, по поводу которого имеются разногласия между органами и иными субъектами права; д) «конфликтная ситуация» - период открытого противостояния органов государственной власти и должностных лиц, общественных движений и организаций и совершение противоправных действий; е) «конфликт» - антиконституционное и открытое противоборство органов государственной власти, организаций, сопровождаемое общественными волнениями и массовыми нарушениями общественного порядка; ж) «процедура» - нормативно установленный порядок действий органов государственной власти, совершаемых последовательно и во взаимной связи.

§ 2. ПОДХОДЫ К РАЗВИТИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

Широкое понимание управленческого процесса и коллизионного права позволяет вникнуть в суть способов решения интересующей нас проблемы. Понятие и содержание административного процесса всегда находилось в поле зрения науки административного права. И это вполне объяснимо, поскольку речь шла об объеме и содержании правоохранительной деятельности особого рода, об органах и должностных лицах, которые ее осуществляют, о процедурах. Почти все ученые сходились на том, что ключевым является понятие административного процесса как специфического юрисдикционного процесса в сфере управления. Устойчивость такого подхода дополняется в последние годы его более широким пониманием как разновидности управленческого процесса. Но далеко не все можно признать удачным в таких решениях. Рассмотрим их подробнее.

В истории отечественного административного права в механизме защиты публичного права выделялись различные способы обеспечения законности.

Например, признавал важным самое устройство проявлений власти (обособление законодательных и административных учреждений, коллегиальность, четкое определение полномочий, содействие самоуправлению, административный надзор и ревизия), принцип «закономерного повиновения» требованиям власти, жалобы на чиновников. Особое внимание уделялось административной юстиции как судебному обжалованию актов управления. Она служит для граждан публично-правовой гарантией и означает подчинение правящей власти судебному контролю.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52