Одним из наиболее крупных специалистов в области административного права был немецкий ученый Лоренц Штейн. Активно разрабатывая в середине XIX в. вопросы полиции и полицейского права, он постепенно расширяет сферы исследования. Отправным пунктом послужила его книга «Учение об управлении» (1865 г.), в которой рассматриваются вопросы теории государства и его соотношения с обществом, сочетания трех элементов общественной жизни - личного, духовного и хозяйственного. В 1874 г. в Санкт-Петербурге выходит в свет перевод его книги «Учение об управлении, или Право управления». Это право регулирует основные стороны управления и деятельности осуществляющей его исполнительной власти, а также такие основные институты, как правительство, полиция, армия, местное самоуправление, определяет ответственность органов управления, различия между законами и распоряжениями.

Предметным продолжением послужили книги «Учение о военном деле как часть государствоведения» (1872 г.) с разъяснением военного права как специального приложения гражданского, государственного и уголовного права к военной сфере и «Руководство к финансовой науке» (1875 г.). Видимо, таким путем постепенно и формировалась особенная часть административного права. Назовем вышедшие в гг. книги австрийского профессора А. Меркля «Общее административное право», немецкого профессора В Елинека «Административное право». Издавались и учебники.

В то же время в середине и конце XIX - начале XX в. многие вопросы административного права сохраняются как бы в оболочке других отраслей и рассматриваются через призму государственного, конституционного права и общей теории права. Одной из наиболее ярких иллюстраций является книга французского государствоведа А. Эсмена «Общие основания государственного права», изданная в 1895 г. Ее первый перевод в России был сделан в 1898 г, после чего появился ряд переводов с других авторских изданий (См.: А. Эсмен. Общія основанія конститу-ціонного права. - С.-Петербург, Изд-во , 1909). В частности, в ней очень подробно рассмотрены аспекты соотношения законодательной и исполнительной властей, индивидуальных прав и их публичной защиты.

Германский канцлер Бисмарк, длительная деятельность которого на этом посту ( гг.) оставила заметный след в развитии германской государственности и европейских событий, придавал большое значение бюрократическому государственному аппарату. Его упорный курс на сплочение маленьких германских государств в прочный союз под эгидой Пруссии сочетался с постоянной борьбой с парламентом и с укреплением позиций правящего министерства. Жесткие меры против печати и манипулирование ею, конфискация имущества «непокорных», централизация управления, законы о страховании рабочих, острая борьба с социалистами, поддержание мощной армии, введение казенных монополий, высоких maмoжeнных пошлин - таковы некоторые характеристики бисмарковского стиля управления.

Кельзен в своих исследованиях «чистого права» акцентирует внимание на феномене правового государства и именно в этом контексте рассматривает ряд вопросов собственно административного права. Понятия «дееспособность», «компетенция», «орган» служат производными от более общего представления о тождестве государства и права. Понимание государства как правопорядка, как юридического лица позволяет рассматривать его в качестве субъекта обязанностей и прав, носителя ответственности. Самообязывание государства и есть правовое государство, оно представляет собой относительно централизованный правопорядок, в соответствии с которым отправление правосудия и управление основываются на законах. Через призму действия правовых норм Г. Кельзен рассуждает о централизации и децентрализации (См.: Чистое учение о праве Ганса Келъзена. Сборник переводов, вып. 2. - М.: ИНИОН, 1988, с. 7-23, 111-152).

В теорию управления внес заметный вклад немецкий социалист и философ Макс Вебер (). Главная идея его трудов заключалась в экономической рациональности, выражавшейся в требованиях рационального права и управления, четко организованной и эффективно действующей бюрократии, рациональном поведении в хозяйственной сфере. Книга «Хозяйство и общество» содержала положения об устройстве рациональной бюрократии и строго регламентированной деятельности во всех сферах, что отвечало природе капиталистического производства. Личное начало оказывалось поглощенным машинно-организованными структурами.

Возможно, жесткие веберовские стандарты управления показались малоэффективными для регулирования поведения людей в сфере управления. И новые социологические теории «социальных ролей», «социального действия», «человеческих отношений», «участия рабочих в управлении» способствовали гармонизации и активизации человеческого фактора в управлении, особенно производством.

Тем не менее 60-70-е гг. породили острый интерес к новейшим научно-техническим концепциям управления, которые отражали новые методы управления в эпоху научно-технической и информационной революций. Обогащаются доктрины и практика менеджмента, широко используются методы системного анализа, прогнозирования, программно-целевого планирования и др. Не без их влияния в тех же годах резко возрос интерес к науке управления в СССР, хотя в 20-30-х гг. и в нашей стране был накоплен полезный опыт НОТ.

Следовательно, наука о полиции и полицейском праве, характерная для XVII-XVIII вв., сменяется в эпоху промышленного капитализма юридико-догматическим направлением. Социологическое направление в исследованиях государственного управления открывает новые аспекты. XX в. обогатился, по словам , рационализаторским направлением. А. Файоль и другие теоретики и мыслители дали ему новый импульс. Можно заметить широкое использование сравнительного метода.

§ 2. РОССИЙСКИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ

Управление в России в XV-XVI вв. строилось по старым образцам. Приказы были медлительны в своих действиях. Масштабная преобразовательная деятельность Петра I во многих сферах государственной, хозяйственной, военной и культурной жизни ярко проявилась и в сфере административного управления. Отсутствие парламента давало царю неограниченные права по управлению государством. Воспользовавшись этим, Петр I провел ряд крупных реформ. Ввиду их подробного описания в научно-исторических трудах (СМ.: напр.: . Публичные чтения о Петре Великом. - М.: Наука, 1974) отметим кратко лишь главные нововведения.

Во-первых, в 1722 г. был обнародован «Табель о рангах», в соответствии с которым гражданская и военная служба подразделялись на 14 классов (рангов). Этим заложены прочные основы государственной службы.

Во-вторых, были перестроены центральные учреждения. На смену Боярской Думе с 1699 г. пришла Ближняя канцелярия из восьми доверенных лиц царя. В 1711 г. учреждается Сенат с административными, судебными и отчасти законодательными функциями. Сенат руководил всеми учреждениями, связь с губерниями осуществлялась через губернских комиссаров. Но и над сенатом Петр I учредил надзор, введя должности генерал-прокурора и обер-прокурора.

В-третъих, коренным образом была изменена система отраслевого управления. Вместо старых приказов было образовано одиннадцать коллегий (иностранная, военная, юстиц-коллегия, коммерц-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия и др.). Четкости их функций и деятельности во многом способствовал опубликованный в 1720 г. Генеральный регламент коллегий.

В-четвертых, была проведена перестройка территориальных органов. В гг. созданы, восемь губерний, позднее их стало одиннадцать. Губернатор обладал полнотой административных, политических, судебных и финансовых полномочий, в осуществлении которых ему помогали чиновники и комиссары. В 1719 г. страну разделили на пятьдесят провинций во главе с воеводой, провинции делились на дистрикты. Были сделаны шаги к развитию городского самоуправления.

В целом же на административных преобразованиях Петра I явственно сказались административно-правовые структуры и процедуры Голландии и Швеции.

Императрица Екатерина II, продолжая реформаторский курс Петра I, искусно прикрывала жесткость правления идеями просвещения и справедливости. Не только ее практические дела, но и письма, мемуары, записки свидетельствуют об этом. Ей, в частности, принадлежат «Правила управления», начинающиеся со слов о пагубности ошибок государственных людей для народа. Отсюда правило первое - нужно просвещать нацию, которой должно управлять. Правило второе - нужно ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и заставить его соблюдать законы. Правило третье - нужно учредить в государстве хорошую полицию. Правило четвертое - нужно способствовать расцвету государства. Правило пятое - нужно сделать государство грозным для себя и внушающим уважение соседям.

В заметках «Земледелие и финансы» Екатерина II признает свободу и собственность великим двигателем земледелия, считает нужным смягчить жестокость наказаний. В заметках «В защиту Монтескье» ее противоречивость выявляется особенно отчетливо, касается ли это рассуждений о чести, которая подвергается опасности не от государства, а от частных лиц, о свободе как болтовне римских юристов, о повиновении, когда главное для правителей - «обдумывать прежде, чем объявлять, но никогда не отменять», о деспотизме в России и народе, состоящем из рабов. Петр Великий старался образовать третье сословие, и Екатерина П, пользуясь одновременно советами Вольтера и своих фаворитов, твердо управляла страной через губернаторов. Всесилие их на местах было полное, равно как и беспрекословное подчинение императрице.

В России конец XVIII - начало XIX в. характеризуются развитием полицейского права. Появились учебники и очерки , , и др.

Крупным теоретиком и практиком государственного устройства был , чья деятельность в первой половине XIX в. на ниве законодательствования и управления дала весьма заметные результаты. В течение гг. он подготовил серию политических записок реформаторского характера и среди них «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России» и записку «О коренных законах государства». Главной была идея создания в стране конституционной монархии и правления «по закону», а также формирования для этого слоя просвещенных людей, который мог бы стать между престолом и народом. Слегка копируя английские порядки, Сперанский стремился учитывать российскую специфику.

В этом ему помогал опыт министерской работы. В 1809 г. был составлен план реформ под названием «Введение к уложению государственных законов», «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам». В 1810 г. создается Государственный совет, где Сперанский начал работать в должности государственного секретаря. Его влияние на деятельность министерств, суд, финансы и законотворчество становится всеобъемлющим. Планы, реформ начинают осуществляться.

Признавая необходимым соединить в руках государя законодательные, исполнительные и судебные функции, Сперанский предусмотрел создание трех кoллeгuaлънъLX органов - сословий: Государственной думы для законодательных работ, Сената для судебных дел и министерства для управления. Но административная система была раздробленной, разобщенной, между ведомствами не было связи. Государь деспотически вмешивался во все государственные дела. Поэтому появление Государственного совета должно было обеспечить согласование различных частей управления. В Манифесте об его образовании говорилось: «В порядке государственных установлений Государственный совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и чрез него восходят к Верховной Имперской власти». Началось преобразование министерств, появились новые ведомства - главное управление ревизии государственных счетов и комиссия законов. Дальнейшие события приостановили ход административных реформ (См.: подробно: В. А Том-сиков Светило русской бюрократии. - М.: Молодая гвардия, 1991).

Русские мыслители критически оценивали давящий гнет бюрократического аппарата и остро разили его пороки. Едкая сатира Гоголя в «Ревизоре» была усилена меткими наблюдениями и критическим взглядом -Щедрина на деяния, произвол и бездействия чиновников. А свободолюбивый Л. Толстой в письме Николаю П 16 января 1902 г. писал, что треть России находится в положении усиленной охраны, т. е. вне закона. Нельзя убеждать народ в необходимости поддерживать связанные между собой религиозное верование и политическое устройство. Теперь почти все знают, что не царь управляет страной, а его приближенные. И поэтому самодержавие есть отжившая форма правления. Мерами насилия можно угнетать народ, но нельзя управлять им. Надо дать народу высказать свои желания и нужды (См.: Лев Толстой и русские цари. - М.: ТОО Культурно-просветительная фирма «Кстати», 1995, с. 101-110.).

Административное право не всегда строго вычленялось. Нередко некоторые его объекты попадали в орбиту теории права или конституционного, государственного права. Это не вызывает удивления, поскольку существовавшая прежде классификация отраслей права была иной, нежели теперь. Пожалуй, более важно другое - наличие иной трактовки государства, а именно, как целостного юридического феномена, связанного правом во всех его проявлениях. Идея нерасчлененности права, разделения его только на публичное и частное, служило основой упомянутой трактовки и государства, и права.

В России двухтомный труд «Русское государственное право», изданный в гг., является примером «растворения» вопросов управления и административного права в рамках науки государственного права. Том II как часть особенная был посвящен четырем крупным проблемам - верховному управлению, подчиненному управлению, самоуправлению и обеспечению законности управления (См.: . Русское государственное право. Том II, часть особенная, изд. шестое. - С.-Петербург, 1909). Следуя ст. 80 «Высочайше утвержденных основных государственных законов», различает верховное управление как правление, в котором власть государя проявляется непосредственно, и подчиненное управление, осуществляемое от его имени и по его повелению соответствующим органом и лицами. В отличие от некоторых ученых, автор считал не столько российским, сколько типичным такое различие, поскольку речь идет о формах властвования. В верховном управлении все проявления власти имеют дискреционный характер, в подчинении - подзаконная деятельность есть общее правило, а дискреционная служит лишь исключением.

рассматривал исполнительную власть сквозь призму разделения властей: соотношение публичного и частного права дает основание различать методы правового регулирования и обнаруживать особенности закона, указа, распоряжения' и иных актов (См.: . Общая теория права. Учебное пособие. Том I, вып. 1. - М.: Юрид. колледж МГУ, 1995, с. 182-196; том II, вып. 2, 3, 4, М.: Юрид. колледж МГУ, с. 123-130, 218-230).

Всесторонне исследуя монархизм как социально-психологическое явление, различал власть верховную, основанную всегда на одном принципе и всегда единую, сосредоточенную и неразделенную, и власть управительную (правительственную), сочетающую различные принципы и основанную на специализации, разделении властей. Первая «управляет» второй и объединяет и примиряет множество центров влияния. Самоуправление означало право народа обращаться к государю непосредственно, «право челобития». Поэтому и трактовка системы построения права отражает не его отраслевое деление, а общий психологический закон бытия личности, этически связанной с государем как представителем Бога. Право вытекает из нравственной обязанности повиновения (См.: . Монархическая государственность-Петербург, 1992, с. 36-45, 270-272, 609-618).

И все же преобразования чаще тонули в «пучине застоя». Вспомним, как генерал Крутицкий, известный персонаж пьесы Островского «На всякого мудреца довольно простоты», с удовлетворением принимает из рук Глумова «Трактат о вреде реформ вообще». Тот поясняет: «прожект об улучшениях», а трактат предостерегает против духа времени как измышления праздных умов.

И вот яркое подтверждение. В конце XIX в. заметную роль в России играл , юрист по образованию. Он был членом коллегии министерства юстиции, сенатором, членом Государственного совета, обер-прокурором Святейшего Синода (до 1905 г.). Как консерватор-государственник Победоносцев выступал против реформ и перемен, критически относился к получавшей в России распространение доктрине парламентаризма ввиду манипуляций на выборах. К тому же она подрывала цементирующее начало русского государства - православие, заменяя его «западной» идеей человека как центра Вселенной.

Отражением либеральных правовых идей и в то же время устойчивых монархических воззрений были взаимоотношения и столкновения первой Государственной думы в России с царскими властями. Обратимся к стенограмме восьмого заседания Государственной думы I созыва 13 мая 1906 г. В своем докладе Председатель Совета министров отметил заинтересованность правительства в соблюдении законности и в принятии Государственной думой законов в пределах предоставленного ей законодательного почина. Эти пределы не охватывают основных государственных законов. Полезно, по его мнению, вооружение административной власти действенными способами предотвращения злоупотреблений дарованными свободами и посягательств, угрожающих обществу и государству. Подчеркивалось при этом, что могущество государства, его крепость и внутренняя сила покоятся на твердой и деятельной исполнительной власти (См.: Государственная дума, . Стенографические отчеты. Том I. - М.: 1995, с. 73-75). И эта власть на деле показала свой жесткий нрав.

Как видно, развитие административных структур в России происходило очень медленно. В начале XVII в. быстрее реорганизуется центральное управление, во многом по западным образдам. От приказов времен Ивана Грозного совершается переход к коллегиям и иным центральным учреждениям. В 1720 г. для них утверждается «Генеральный регламент». Местная же власть десятилетиями почти не меняется, и лишь в январе 1864 г. царь подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», а в 1890 г. - новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Усилилось некоторое противостояние бюрократии.

Примечательно, что в России в предреволюционный период продолжался процесс регламентации разных сторон административной деятельности. В гг. издаются «Манифест об усовершенствовании государственного порядка», именные высочайшие Указы Правительствующему сенату о временных правилах об обществах и союзах, об изданиях, о собраниях. В «Высочайше утвержденных основных государственных законах» (23 апреля 1906 г.) кроме глав о верховной самодержавной власти, о правах и обязанностях российских подданных, о законах, о Государственном совете и Государственной думе была гл. 5 «О Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями», устанавливающая их функции - ведение «государственного управления» и издание актов в соответствии с законом. Но ответственность была только перед государем.

Нарождавшийся класс буржуазии выдвигал свои требования, в частности, введение профессиональных союзов, производственной кооперации, либеральных законов. Состоявшийся в марте 1917 г. первый всероссийский торгово-промышленный съезд даже критиковал правительство за насаждение государственного социализма в страхе перед демократическим социализмом. Все же и позднее ряд административно-правовых актов издается Временным правительством (См.: Российское законодательство Х-ХХ вв. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Том 9. - М.: Юрид. лит., 1994).

§ 3. СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Для понимания этого периода необходимо кратко напомнить об отношении. марксистско-ленинской теории к управлению. Отметим сразу, что его роль в будущем социалистическом и коммунистическом обществе оценивалась высоко. Универсализация управления государственными и общественными делами была атрибутом всеобщей организации производства труда в масштабе общества. Переход управления отраслями производства в ведение всего общества Маркс и Энгельс рассматривали как следствие завоевания пролетариатом власти, власти большинства, организации его в государство, огосударствления сфер жизни и установления общественной собственности. Первоочередные меры вроде экспроприации земельной собственности, централизации кредита, транспорта, общественного воспитания детей и других отвечали этим целям. Крылатой стала формула об управлении как средстве согласованности в процессе общественного труда и выполнения общих функций (См.: Маркс, Энгельс, Ленин, КПСС об управлении экономикой. - М.: Политиздат, 1979, с. 5-16).

Ленин исходил из признания задачи управления государством как важнейшей для Советской власти. Его лозунг «организовать управление Россией» реализовывался в нескольких направлениях: путем создания нового госаппарата; путем привлечения масс к управлению; путем организации управления отраслями производства; посредством освоения «наследства управления» во всех организациях, учреждениях и предприятиях; Путем обеспечения планомерного управления экономикой и строгого учета и контроля; с помощью налаживания высокой организации труда и дисциплины, укрепления законности (См.: Указ, соч., с. 5-16).

И все же можно наблюдать своеобразную преемственность в трактовке административного права. Она особенно заметна у крупнейшего российского административиста . В вышедших в 1911 г. лекциях «Административное право» он разъясняет, что административное право ставит целью упорядочить отношения между правящей властью и обывателями в делах государственного управления. Публичный интерес, выражаемый властью, заставляет ее соприкасаться с человеком во всех его жизнепроявлениях. Публичные отношения не упорядочены, если они строятся только по усмотрению государственных органов. Упорядочение достигается с помощью права, когда общие правила устанавливаются на будущее для всех случаев, могущих возникнуть. Закон создает устойчивость, определенность и твердость. Упорядочению служат общие юридические нормы, административные акты, порождаемые конкретными ситуациями, административная юстиция как способ судебного обжалования неправомерных актов. И далее, следуя широкой трактовке административных отношений как отражения публичных интересов, рассматривает начало законности в управлении, публично-правовые отношения и их защиту, зачатки административной юстиции в России, а также в сравнительном плане право передвижения, право печати, право собраний и обществ, народное образование, публичное обеспечение нетрудоспособных (См.: Административное право. Лекции . - М.:, типография т-ва , 1911).

В 1914 г. выпускает книгу «Основные начала административного права» (См.: . Основные начала административного права. - М.: 1914). В предисловии он пишет, что пытался создать учебник, посвященный догматической разработке русского административного права, однако ему пришлось встретиться с крайними трудностями построения публично-правовых институтов на почве законодательства страны, где нет еще цельной и правильно функционирующей системы административной юстиции и где немногие разрозненные элементы нового правопорядка теряются в вековых наслоениях старого полицейского права. Несмотря на провозглашение конституционного начала и функционирование образованных законодательных учреждений, административное право еще не имеет в России нормальных условий для своего развития. При таких обстоятельствах автор видоизменил свою задачу, выдвинув на первый план изучение основных начал административного права с учетом более развитых законодательств своего времени. Теория административного права соединяется с посильной разработкой соответственных материалов русского положительного законодательства и практики.

Второе издание книги вышло в свет в 1917 г. Разработка советского административного права за первое десятилетие Советской власти выразилась прежде всего в ряде исследований по отдельным проблемам и вопросам советского строительства и администрирования. В книге они подробно перечислены. Это работы М. Владимирского -«Организация советской власти на местах» (М.: 1921), - «Местное советское самоуправление» (М.: 1923), «Улучшение работы советов в деревне» (М.: 1924), - «Местное советское самоуправление» (1927), - «Взаимоотношения центральных и местных органов советской власти» (Советское право, 7927, № 1), Муругова и Колесникова - «Аппарат низовых советских органов» (М.: 1926), - о горсоветах, о сельсоветах и их работе, - о горсоветах (Советское право, 1925, № 1) и о местных органах Советской власти (Л., 1925).

Вопрос о формах административной деятельности, в частности об обязательных постановлениях, отражен в ряде работ. По вопросам дисциплинарной ответственности служащих писали -«Дисциплинарная ответственность служащих» и A. M. Турубинер -«Дисциплинарная ответственность» (Советское право, 1927, № 5).

Проблема рационализации госаппарата вызвала целый ряд работ как общего характера, так и узкоспециальных - по совершенствованию техники управления в ее деталях. Общее руководящее значение имели статьи , объединенные в сборнике: «НОТ, РКИ и партия». Следует отметить работы - «Пути рационализации учреждений (методологические очерки)» (М.: 1925), - «Руководство по организации управленческого аппарата советских учреждений» (М.: 1927), - «Учетно-плановая система управления» (М.: 1924). Заслуживает внимания статья М. Полевого «Государственное управление и бюрократические извращения в нем» (Техника управления, 1927, № 3).

Что касается общих руководств по советскому административному праву, то можно ссылаться на «Очерки советского административного права» проф. В. Кабалевского (1924) и книгу «Основы советского административного права».

Вновь ссылаясь на книгу «Административное право» (1929), напомним об эволюции его взглядов на предмет и систему науки советского административного права. Он писал, что старое полицейское и административное право охватывало все разнообразные отрасли административной деятельности. Но в связи с усложнением управления в эпоху финансового капитализма наряду с наукой административного права, ответвляясь от нее, развиваются самостоятельные дисциплины, изучающие отдельные отрасли управления (промышленное, земельное, трудовое право и др.). Этот, процесс дифференциации дисциплин, изучающих государственное управление, ведет к известному сужению объема административного права.

При расширении задач и функций государственного управления в Советском государстве, в процессе дифференциации наук, изучающих управление, выявилась тенденция развивать административное право на узкой 'базе отрасли государственного управления, а именно - на базе «административного управления».

Предмет административного управления определяется совокупностью мероприятий по охране революционного порядка и безопасности. При таком сужении базы административное право превращалось в своего рода «милицейское право».

Административное право получает новое назначение и смысл - значение общей теории советского управления. В административное право, если рассматривать его как общее учение о советском управлении, должны войти, по мнению -това, проблемы, имеющие общее значение для всего государственного управления в целом: 1) проблемы административной организации; 2) формы административной деятельности; 3) формы взаимоотношений органов управления с гражданами; 4) методы проверки административной работы и улучшения деятельности госаппарата. И все же странно, что появлялись взгляды о возможности отказа от понятия «советское административное право» и замены его понятием «советское управление» (См.: С. Бер-цинский. К вопросу о методологии советского управления. - Сов. госуд. и право, 1930, №10).

Для правопонимания периода 20-30-х гг. было характерно сугубо нормативное понимание права как правил поведения, установленных государством. Оно было закреплено в итоговых решениях Совещания по вопросам науки Советского государства и права 1938 г. Но и при этом принижалась роль закона, который не мог определять основания деятельности государственных органов, осуществление которой в условиях правового режима подверглось позднее критике (См.: B. C. Нерсесянц. Право - математика свободы. - М.: Юристъ, 1996, с. 114-122).

Предвоенные годы развития отечественной науки административного права характеризуются более строгим вычленением ее предмета и составных правовых институтов. Во многом такой подход объяснялся новой системой и классификацией государственных органов по Конституции СССР 1936 г. и конституциям союзных и автономных республик. Исполнительно-распорядительные органы рассматривались как самостоятельные органы государственного управления, «отделенные», но и подотчетные советам всех уровней как единой системе органов государственной власти. Закон четко отграничивался от подзаконных актов, чему был посвящен целый ряд книг и статей в научной литературе.

Военный период истории нашей страны подтвердил возможность органов управления быстро и маневренно перестраиваться. Жесткая централизация управления, дисциплина и порядок были слагаемыми военно-тыловой деятельности аппарата управления. И этот опыт весьма поучителен.

Послевоенные годы потребовали перестройки и стабилизации государственных органов. Советские административисты , , и другие много внимания уделяют разработке теории органа государственного управления, вопросов правового положения различных видов органов - министерств, ведомств и др. Укрепление законности и государственной дисциплины в деятельности исполнительно-распорядительных органов также было в поле зрения ученых-административистов. Научные работы отличались тонкостью юридического анализа, но им часто не хватало объективного и критического анализа реальной практики управления, что объяснимо условиями партийно-бюрократического стиля руководства в стране.

И тем не менее хочется особенно выделить книгу -ской «Органы советского государственного управления в современный период». В ней дано определение государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства - такой формы - его подзаконной организующей деятельности, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления. Громоздкость определения, как отмечала и автор, не умаляет значимости выделенных свойств государственного управления.

Четкие признаки органа государства - властное полномочие (с несколькими элементами), структура, правовые отношения между личным составом, материально-техническая база - позволили отграничить государственный орган от предприятия, учреждения. Был проложен водораздел в трактовке органа и организации между админист-ративистами и цивилистами (См.: . Органы советского государственного управления в современный период. - М.: Изд-во АН СССР, 1954). Отмеченные концепции надолго утвердились в научной литературе по административному праву.

Разработка таких актуальных проблем административного права, как система и статус различных исполнительно-распорядительных органов (СМ.. напр.: . Советский государственный аппарат. - М.: Госюриздат, 1959), государственная служба, демократизация и общественное начало в управлении (См.: . Ленинский принцип участия трудящихся в советском государственном управлении. - М.: Изд-во МГУ, 1962) и др., сопровождалась систематизацией административно-правового материала. Появляется целый ряд учебников по административному праву, сходных по основному кругу рассматриваемых проблем, сочетанию общей и особенной частей, но отличающихся нередко пониманием объема государственного управления.

Например, в одном из первых учебников «Советское административное право» под государственным управлением понимается исполнительно-распорядительная деятельность всех подзаконных органов государства (См.: Советское административное право. - М.: Госюриздат, 1959, с. 7). Данная позиция подвергалась критике ввиду неодинаковой трактовки форм осуществления государственной деятельности. Г. И Петров характеризовал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как практическое осуществление функций Советского государства на основе и во исполнение законов в целях построения коммунистического общества. Ею заняты специальные органы - органы государственного управления (См.: . Советское административное право. Часть общая. - Л.:, Изд-во ЛГУ, 1960, с. 3-12).

Постепенно формируется общепризнанное представление обобщей части административного права. Она включает в себя предмет и систему науки административного права, основные принципы государственного управления, источники административного права, административно-правовые нормы и отношения, органы государственного управления, акты государственного управления, государственную службу, административно-правовое положение граждан и общественных организаций (См.: , Указ. соч.). Иногда группировка субъектов административного права сочеталась с анализом правовых форм и методов государственного управления, наряду с актами рассматривались убеждение и принуждение, а также обеспечение законности в государственном управлении (государственный контроль и надзор, общественный контроль) (См.: Советское административное право (общая часть). Под. ред . - М.: Госюриздат, 1962).

В других учебниках в общую часть включали административный процесс, что вполне объяснимо. На протяжении полустолетия сформировались устойчивые взгляды о структуре особенной части. Она традиционно делится на четыре крупных раздела, охватывающих сферы государственной жизни и подразделяемых на отрасли государственного управления. Последние строились в соответствии с видами центральных и местных органов государственного управления, которые действовали в каждой отрасли. Схема анализа была такова: задачи управления, компетенция органов, система органов, организация управления, участие трудящихся (общественности).

Управление народным хозяйством включало в себя управление npoмъLШлeннocmъю, сельским хозяйством, капитальным строительством, транспортом и связью, внутренней торговлей, жилищно-коммунальным хозяйством. Управление в области социально-культурного строительства охватывало управление в области образования, организации науки, культуры, здравоохранения, социального обеспечения. К управлению в сфере административно-политической деятельности относилось управление в области обороны, обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, юстиции, внешних сношений. Выделялось управление в области финансов и кредита (См.: Советское административное право (особенная часть). Под ред . - М.: Юрид. лит., 1964). Нередко эта сфера сочеталась с планированием и учетом и включалась в раздел об управлении народным хозяйством. Выделялось управление в области иностранных дел (См.: Административное право Под ред. . - М.: Юрид. лит., 1967).

В понимании природы государственного управления в начале 60-х гг. намечаются и другие подходы. высказал и обосновал позицию о том, что управление государственными и общественными делами не есть исключительная сфера деятельности органов администрации. В те годы в стране был взят курс на повышение роли советов и передачу их постоянным комиссиям ряда функций управления. В процесс управления хозяйственным и культурным строительством все активнее включаются представительные органы и общественные организации (См.: Вопросы административного права на современном этапе. - М.: Госюриздат, 1963, с 21-22).

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52