Следующая классификация, важная для понимания природы конституционного права частной собственности на земельные участки, была известна еще во времена римского права, когда в зависимости от правопреемства все основания и способы разделяли на первоначальные и производные. К первоначальным способам относили те, в основе которых правопреемства нет (создание вещи, приобретение права на бесхозное имущество, по давности владения), а к производным – способы, основанные на правопреемстве.

Особенность реализации конституционного права частной собственности на земельные участки заключается в том, что оно может быть приобретено только производными способами в результате правопреемства, т. е. речь идет о «зависимости права приобретения от права предшественника»[222]. Возникнуть само собой право частной собственности на земельные участки не может и поэтому не укладывается ни в одну из классических теорий возникновения права собственности по ряду причин.

Во-первых, поскольку природные ресурсы являются продуктом природы и обладают потребительской стоимостью без применения человеческого труда, право частной собственности на земельные участки не может возникнуть в силу их создания человеком.

Во-вторых, земельный фонд вместе с другими природными ресурсами изначально принадлежит всему многонациональному народу России, то есть уже имеет собственника. В процессе управления земельным фондом он передается в публичную или частную собственность, на что указывает п. 2 ст. 214 ГК РФ: «земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью». Отсюда следует, что земельный участок в принципе не может быть бесхозяйным. Поэтому мы разделяем изложенный в научной литературе вывод о том, что право частной собственности на земельный участок в силу приобретательной давности не возникает[223].

Не менее известной является классификация оснований и способов приобретения права частной собственности на земельные участки, подразделяющая их на административно-правовые и гражданско-правовые. Основанием приобретения права частной собственности на земельные участки при гражданско-правовом способе выступают договоры и иные сделки между участниками гражданского оборота; при административно-правовом – акты государственных органов и органов местного самоуправления. В условиях начала рыночных реформ, когда весь земельный фонд еще принадлежал государству и земельного рынка не существовало, земельные участки (как в России, так и странах Восточной Европы) вводились в оборот посредством приватизации и реституции, т. е. административно-правовыми способами.

Для большинства бывших социалистических стран основным способом приобретения земельных участков в частную собственность стала процедура реституции, то есть возвращения национализированных земельных участков их бывшим владельцам. Венгрия и Румыния в своем законодательстве предусмотрели возможность приобретения права собственности на землю как посредством реституции, так и приватизации[224]. В странах СНГ распределение бывших обобществленных земель проводилось посредством приватизации.

В Российской Федерации реституция земельных участков, национализированных до 1 января 1991 г. согласно законодательству, действовавшему на момент национализации земельных участков, прямо запрещена законом (ч. 3 ст. 25 ЗК РФ и ч. 2 ст. 16.1 Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий»). Вопрос о возможности реституции земельных участков уже не раз был исследован Конституционным Судом Российской Федерации, который, косвенно признав соответствие Конституции РФ названных норм, указал, что «решение вопроса о возврате бывшим собственникам и их потомкам имущества, национализированного в условиях революционного изменения государственного строя, является выражением политической воли государства и Конституционному Суду неподведомственно»[225].

В настоящее время, Европейский Суд по правам человека рассматривает множество дел о нарушении прав человека в процессе реституций[226]. Поэтому представляется правильным решение данного вопроса в пользу устойчивости земельных отношений и обеспечения конституционных гарантий прав частных собственников земельных участков как добросовестных приобретателей.

Административно-правовой порядок заключается в передаче компетентным органом в частную собственность из государственной или муниципальной собственности земельных участков посредством первичного предоставления либо переоформления прав на землю (приватизации). Последняя процедура применяется в случаях, когда граждане уже имеют на праве аренды, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения (юридические лица – только аренды и бессрочного пользования) земельные участки, и желают приобрести их в собственность. Для граждан переоформление прав на земельные участки осуществляется без ограничений во времени, в большинстве случаев бесплатно и по желанию, а для юридических лиц (кроме указанных в ст. 20 ЗК РФ) – обязательно до 1 января 2010 г. и за плату. Подобный способ приобретения права частной собственности на земельные участки вызвал множество споров о последствиях невыполнения данного требования закона юридическими лицами, поскольку в таком случае объективно отсутствует механизм принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования землей[227].

Свою позицию по обсуждаемому вопросу изложил и Конституционный Суд РФ, указав в своем определении[228], что абз. 1 п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», предусматривая возможность изменения титулов прав на землю, не содержит какого-либо основания для изъятия соответствующих земельных участков, а потому не может рассматриваться как допускающий внесудебный порядок лишения имущества. В равной мере он не может рассматриваться как допускающий национализацию, поскольку не предполагает обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности юридических лиц, а напротив, предоставляет возможность приватизации земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Устанавливая предельный срок переоформления, законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц, что согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 2 октября 2003 г. не может рассматриваться как нарушение конституционных прав.

Приведенный пример как нельзя лучше показывает механизм действия институтов государства, которое оказывается связанным конституционными нормами и не может решать те или иные вопросы произвольно. В настоящее время требование об обязательном выкупе или переоформлении земельных участков в аренду юридическими лицами обеспечено введенной с 2010 года административной ответственностью за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность (ст. 7.34 КоАП РФ).

Появление этого основания приобретения права частной собственности на земельные участки вызвано необходимостью формирования единого объекта недвижимости[229]. Согласно ч. 1 ст. 36 ЗК РФ исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды участков имеют граждане и юридические лица – собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ и федеральными законами. Из указанной нормы остается не вполне ясным, является ли это правом преимущественной покупки в случае принятия решения о приватизации данного объекта или непосредственно правом на приватизацию.

До недавнего времени органы публичной власти нередко отказывали в приватизации земельных участков, предоставленных на праве аренды собственникам расположенной на них недвижимости, полагая, что ст. 36 ЗК РФ не обязывает орган местного самоуправления провести приватизацию земельного участка по требованию собственника объекта недвижимости.

Подобные нарушения права частной собственности на земельный участок несколько раз рассматривались Конституционным Судом РФ, отмечавшим, что «согласно пункту 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица – собственники зданий, строений, сооружений, имеют исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды в порядке и на условиях, установленных данным Кодексом, федеральными законами. На возникающие при этом правоотношения в полной мере распространяется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, в силу которой государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией Российской Федерации»[230].

Как установлено ЗК РФ, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами не могут находиться в частной собственности (п. 2 ст. 15); оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ; земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (пп. 1, 2 ст. 27); не подлежат приватизации земельные участки общего пользования (п. 12 ст.85).

Из п. 6 ст. 36 ЗК РФ в системной связи с вышеназванными нормами вытекает, таким образом, обязанность органов публичной власти, предусмотренных ст. 29 ЗК РФ, с учетом необходимости обеспечения баланса публичных и частных интересов, подготовить проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направить его заинтересованному лицу – собственнику расположенного на этом участке здания, строения, сооружения.

Если указанное лицо обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора купли-продажи, а исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи либо предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными. Рассматривая такие дела, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо в связи с его резервированием для государственных или муниципальных нужд (отнесением их к землям общего пользования) на основе соответствующих правовых актов органов публичной власти, использованием для иных публичных целей[231].

Таким образом, Конституционный Суд РФ разъяснил, что ч. 1 ст. 36 ЗК РФ необходимо толковать в системной взаимосвязи с ч. 4 ст. 28 ЗК РФ, согласно которой отказ в предоставлении участков возможен только в ограниченных случаях, предусмотренных в ч. 4 ст. 28 ЗК РФ. Если учесть, что Конституционный Суд РФ разделяет понятия первичного предоставления и перерегистрации прав на землю, то очевидно, что в ч. 4 ст. 28 ЗК РФ речь идет не об отказе в предоставлении, а об отказе в приобретении земельных участков в собственность, что требует точного понимания терминологии.

При этом следует иметь ввиду, что в силу п.2.2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», собственники зданий, строений, сооружений вправе приобрести в собственность находящиеся у них на праве аренды земельные участки независимо от того, когда был заключен договор аренды этих земельных участков - до или после дня вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации.

Процедуру предоставления и переоформления прав на земельный участок необходимо различать еще и потому, что в последнем случае на земельные участки не распространяется требование ст. 33 ЗК РФ о максимальных и минимальных размерах предоставляемых участков. При переоформлении земельных участков в частную собственность органы местного самоуправления, в случаях превышения площади максимального размера земельного участка, принуждали пользователей выкупать их или брать в аренду.

Так, гражданка , проживая в поселке Косино города Москвы в жилом доме, расположенном на принадлежащем ей на праве землепользования участке площадью 0,2291 га, обратилась в префектуру с заявлением о переоформлении прав на землю. В результате проведения данной процедуры решением префектуры Восточного административного округа города Москвы от 6 июня 1996 года за было закреплено право пожизненного наследуемого владения на 0,06 гектара, в отношении остальной части участка ей было предложено оформить договор аренды сроком на 49 лет. Преображенский межмуниципальный суд города Москвы, куда обратилась с иском о признании права пожизненного наследуемого владения на земельный участок в полном размере, решением от 9 сентября 1997 г. в удовлетворении ее требований отказал, сославшись в том числе на Закон города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве».

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации оспорила конституционность норм данного закона, поскольку на основании содержащейся в нем нормы была «реквизирована» часть принадлежащего заявительнице земельного участка, что противоречит требованиям ст. 36 (ч. 3) Конституции России, согласно которой условия и порядок пользования землей определяются федеральным законом и ст. 55 (чч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации, исключающей умаление прав и свобод человека и гражданина и допускающей их ограничение только в конституционно одобряемых целях на основании федерального закона.

Конституционный Суд РФ посчитал изложенную позицию органов власти г. Москвы неприемлемой по следующим причинам.

Во-первых, ст. 35 (ч. 3) Конституции РФ гарантируется защита не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Земельный участок является для землепользователя именно «своим имуществом» (что должно признаваться всеми субъектами права) и не может быть изъят иначе, как на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и равноценного возмещения.

Во-вторых, ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве», в соответствии с которой находящийся в пользовании гражданина земельный участок в части, превышающей предельные для города Москвы нормы площади, предоставляемой в пожизненное наследуемое владение, передается ему по договору аренды, ставит граждан, имеющих большемерные земельные участки, в менее выгодные условия, ограничивая их использование в полном размере сроком аренды и возлагая на них обязанность нести расходы в виде арендной платы. Тем самым законом субъекта РФ введены ограничения не только права пользования и владения таким имуществом, как земельный участок, но и конституционной свободы договора, что противоречит ст. 55 (чч. 2 и 3) Конституции России.

В-третьих, ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» не отвечает обращенному к законодателю конституционному требованию определенности правовой нормы. Она допускает распространение понятия «предоставление земельного участка» как на случаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве собственности домах, которые расположены на этих земельных участках. Отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения решается произвольно. Неопределенность нормы позволяет органам исполнительной власти квалифицировать переоформление прав на земельный участок как первичное его предоставление и в результате по собственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче в пожизненное наследуемое владение (в деле заявительницы это привело к значительному его уменьшению), что создает возможность для злоупотреблений, порождает противоречивую правоприменительную практику и не отвечает принципу равенства граждан перед законом и судом.

В результате рассмотрения жалобы Конституционный Суд РФ признал ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» не соответствующей Конституции РФ, ее статьям 19 (чч. 1, 2), 35 (чч. 2, 3) и 55 (чч.1, 2, 3), чем создал уникальный прецедент[232].

Принципиально другим, нежели приватизация, способом реализации конституционного права частной собственности на земельные участки является первичное предоставление участков гражданам и их объединениям из состава государственных и муниципальных земель. ЗК РФ разграничивает предоставление земельных участков для строительства и для целей, не связанных со строительством.

Согласно ч. 1 ст. 30 ЗК РФ земельные участки для строительства могут предоставляться с предварительным согласованием мест размещения объектов и без предварительного согласования. В первом случае инициатором выступает заинтересованное лицо, и участок предоставляется ему без проведения торгов. В идеальном же варианте участки должны предоставляться без предварительного согласования, когда инициатором продажи земельного участка выступает орган, уполномоченный на распоряжение публичными землями, который определяет оптимальный вариант использования принадлежащего ему имущества и выставляет его на торги. Однако в условиях, когда территориальное планирование и градостроительное зонирование на большей части территории России не произведены, реализация конституционного права частной собственности на земельные участки обеспечивается по другой, менее привлекательной для субъектов земельного права процедуре – предоставления участка с предварительным согласованием места размещения объекта.

Реализация этой процедуры предусматривает ряд основных этапов. На первом этапе лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка, подает заявление о его выборе и предварительном согласовании места размещения объекта в органы власти, уполномоченные распоряжаться данным земельным участком. При этом ЗК РФ не предусмотрено никаких специальных требований к организационно-правовой форме заявителя. На наш взгляд, это необоснованно, так как необходимо различать правовой статус граждан и специальных субъектов. Физическое лицо не может обратиться с заявлением о предоставлении ему земельного участка под коммерческое строительство.

На втором этапе устанавливаются параметры и виды использования участка, а также готовится проект его границ. В результате составляется проект акта о выборе земельного участка для строительства и проект границ земельного участка. После этого орган местного самоуправления через СМИ информирует заинтересованное население о предстоящем строительстве (п. 3 ст. 31 ЗК РФ) и принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта в виде утверждения вышеназванного акта. Это означает техническую возможность размещения объекта строительства на выбранном участке. На основании данного решения заявитель проводит межевание земельного участка, подготавливает архитектурно-строительную документацию, ставит земельный участок на государственный кадастровый учет. Затем заключается договор аренды между заявителем и органом публичной власти.

Второй разновидностью процедуры предоставления земельного участка для строительства является его предоставление без предварительного согласования места размещения объекта. На наш взгляд, этот способ должен стать приоритетным, являясь наиболее оптимальным и прозрачным, хотя полностью он сможет реализоваться только в условиях разграничения государственной и муниципальной собственности, а также проведения процедур территориального планирования и градостроительного зонирования.

Законодательством Российской Федерации предусматривается несколько случаев, когда предварительное согласование места размещения объекта не проводится. В их числе: размещение объекта в городском или сельском населенном пункте в соответствии с документацией по планировке территории и правилами землепользования и застройки (п. 11 ст. 30 ЗК РФ); предоставление земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 30.1 ЗК РФ); предоставление земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства (п. 11 ст. 30) и т. д.[233]

Право собственности на земельные участки при их предоставлении без предварительного согласования места размещения объекта приобретается по результатам аукционов, проводимых органами власти или по их поручению. На торги выставляются уже сформированные и зарегистрированные в установленном порядке земельные участки, что значительно облегчает процедуру их предоставления. Организатор торгов, определив порядок и условия их проведения, публикует извещение о проведении торгов, после чего принимает от претендентов заявки на участие в торгах. По их результатам заключается договор купли-продажи земельного участка.

Совершенно другая процедура предусмотрена в случае предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ). Примечательно, что данная статья предусматривает порядок предоставления в этих целях земельных участков лишь гражданам, не упоминая юридические лица. Это является недоработкой ЗК РФ и порождает на практике множество проблем. В числе целей предоставления земельных участков по данной процедуре следует выделить ведение сельскохозяйственного производства, огородничество, размещение коммерческих объектов, не связанных с капитальным строительством (ларьков, автостоянок и т. д.).

Непосредственная реализация данного способа приобретения в частную собственность земельных участков конкретизируется в ряде специальных федеральных законов, в частности, «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О личном подсобном хозяйстве», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и ряде других.

Так, Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» гарантирует предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, только гражданам, проживающим в сельской местности. Для остальных граждан это право реализуется лишь при наличии свободных земельных участков. Таким образом, любой из обратившихся в орган публичной власти граждан может получить приусадебный или полевой земельный участок, однако порядок их предоставления будет разный. Полевой земельный участок предоставляется в частную собственность в общем порядке, предусмотренном ст. 34 ЗК РФ (для целей, не связанных со строительством) без проведения торгов, а приусадебный – в порядке, предусмотренном для предоставления земельных участков для строительства.

Участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства предоставляются из земель сельскохозяйственного назначения, а для строительства обслуживающих зданий, строений и сооружений – также из земель иных категорий. Статья 12 Закона о крестьянских (фермерских) хозяйствах конкретизирует процедуру предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ), указывая на содержание подаваемого гражданами заявления. Поскольку по общему правилу ст. 34 ЗК РФ участки предоставляются без проведения торгов, необходимо учитывать положения Закона РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», согласно которому участки, подпадающие под его действие, предоставляются в собственность только на торгах (п. 1 ст. 10).

Итак, характерными чертами административно-правового способа приобретения земельных участков в частную собственность является обязательное участие органа публичной власти в качестве стороны правоотношения, а также приобретение участка из публичной собственности. Между тем после массовой приватизации земельных участков увеличилось число случаев приобретения участков в частную собственность граждан и юридических лиц на основании гражданско-правовых сделок между ними. К числу таких способов приобретения права частной собственности на земельные участки следует отнести сделки, направленные на отчуждение земельного участка (купля-продажа, мена, дарение, наследование, рента).

Наиболее распространенный способ приобретения права частной собственности на земельные участки – их купля-продажа. Общие правила купли-продажи и мены земельных участков установлены ГК РФ. Особенности их купли-продажи конкретизируются в ст. 37 ЗК РФ, предусматривающей перечень недействительных условий договора, а также дополнительные основания для расторжения договора купли-продажи.

Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливает преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения субъектом Российской Федерации или в случаях, установленных его законом, муниципального образования по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов (ч. 1 ст. 8). При нарушении продавцом преимущественного права покупки сделка по продаже земельного участка считается ничтожной (ч. 4 ст. 8). Помимо этого законом установлены максимальные размеры земельных участков из указанной категории земель, которые могут находиться в собственности у одного физического и юридического лица, и обязанность этих лиц произвести отчуждение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут им принадлежать на праве собственности (ст. 5). Эти меры направлены на обеспечение публичного интереса при использовании земель, обеспечивающих экономическую основу суверенитета Российской Федерации и ее продовольственную независимость[234].

В ст. 1181 ГК РФ определен порядок наследования земельных участков. Принадлежавший наследодателю на праве собственности участок входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, установленных ГК РФ. Если в порядке наследования земельный участок получило лицо, которое не вправе в соответствии с земельным законодательством иметь его на праве собственности, он подлежит отчуждению собственником (ст. 5 Закона РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

Приобретение земельного участка по договору дарения также осуществляется в порядке, установленном ГК РФ. Согласно действующему определению договора дарения одна сторона может не только безвозмездно передать, но и принять на себя обязанность передать другой стороне соответствующий предмет либо имущественное право, а также освобождение от обязанности.

Краткий анализ оснований и способов приобретения права частной собственности на земельные участки позволяет утверждать, что в Российской Федерации функционирует механизм реализации конституционного права частной собственности на земельные участки. Несмотря на ряд четко проработанных публичных и прозрачных процедур приобретения права частной собственности на земельные участки, позволяющих снизить уровень коррупционности земельных отношений, дальнейший поступательный ход земельной реформы тормозят незавершенность мероприятий по землеустройству, кадастровому учету и оценке земель, а также почти повсеместном отсутствии на уровне субъектов РФ (а особенно на муниципальном уровне) градостроительной документации, определяющей механизм обеспечения устойчивого развития соответствующей территории.

§ 3. Гарантии реализации конституционного права частной собственности на земельные участки

В современных условиях обладание земельными участками на праве частной собственности является для многих россиян главным источником материального благополучия, залогом выживания и в целом процветания российского общества. В связи с этим существует необходимость исследования и упорядочения в данной сфере конституционно-правовых отношений, включая конституционные гарантии прав личности, полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Среди существенных признаков, отличающих субъективное право от иных правовых явлений, – его гарантированность. Как писал , «субъективное право есть гарантированная законом мера поведения»[235]. Указание на гарантированность права включалось многими исследователями в его понятие как неотъемлемый признак[236]. Гарантии наряду с правами и обязанностями составляют основу правового статуса личности в Российской Федерации. В понятийно-категориальном аппарате науки конституционного права категория «гарантии конституционных прав и свобод» одна из ключевых. Об этом свидетельствуют многочисленные научные публикации[237] и учебная литература[238], посвященная проблеме защиты конституционных прав и свобод.

В широком смысле под гарантиями понимают всю совокупность объективных и субъективных факторов, направленных на практическую реализацию прав и обязанностей граждан, устранение возможных причин и препятствий их неполного или ненадлежащего осуществления и защиту прав от нарушений. Поскольку практически между всеми этими явлениями можно установить связь, которая будет либо позитивно, либо негативно влиять на реализацию субъективного права, под гарантиями нужно понимать такие условия, которые были созданы специально в целях реализации указанного права. Таким образом, гарантирование – это целенаправленная деятельность.

Гарантировать права – значит поручаться за них. В случае с конституционными правами в качестве такого поручителя выступает государство, условием предоставления власти которому служило закрепление определенных прав в Конституции РФ. Если же субъективные права закреплены на международном уровне, обязанность их гарантирования лежит на мировом сообществе в лице стран, подписавших соответствующие соглашения. в этой связи отмечает: «Конституционным правам и свободам корреспондируют соответствующие обязанности государства. Эти обязанности находят юридическое выражение в виде записанных в законе гарантий, т. е. условий и средств, которые создает и предоставляет государство гражданам для осуществления ими своих основных прав и свобод»[239].

Итак гарантирование как деятельность по созданию гарантий –обязанность исключительно государства. Нормативное выражение эта обязанность нашла в ст. 2 Конституции РФ, согласно которой признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Обязанность по гарантированию данных прав не лежит на иных субъектах, поэтому включение в состав гарантий деятельности общественных объединений представляется неверным[240]. Более того, неудачей видится сама редакция ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, предусматривающей, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Дело в том, что под «общественными объединениями» российское законодательство понимает лишь одну из разновидностей некоммерческих юридических лиц, хотя очевидно, что обжаловать можно действия (бездействие) должностных лиц, работающих в рамках любой организационно-правовой формы юридического лица.

Гарантирование необходимо отличать от наложения обязанности по соблюдению данного права на других лиц. На это обращает внимание , разделяя эти понятия, и полагая, что «субъективное право всегда и неизбежно предполагает не только гарантию со стороны государства, но и соответствующую обязанность других лиц»[241]. Значит, если смысл наложения обязанности состоит в запрете создавать помехи реализации субъективного права, то смысл гарантирования – в создании благоприятных условий для его реализации.

Слово «гарантировать» происходит от французского «garantir» – «ручаться», «обеспечивать»[242]. Однако было бы неправильным отождествлять обеспечение права и его гарантирование. Некоторые авторы в результате логико-семантического анализа пришли к выводу, что «…если обеспечение охватывает весь спектр позитивного влияния, то гарантии – лишь тот, который необходим, т. е. то, при отсутствии чего гарантируемое не возникает, не осуществляется, иными словами, становится нереальным. При этом обеспечение осуществляется путем создания необходимых условий, тогда как гарантирование – созданием гарантий»[243]. Соглашаясь с тем, что обеспечение – более широкое по смыслу понятие, нельзя согласиться что гарантии – эта такие условия, без которых реализация права становится нереальной. Как отмечалось, следует отличать деятельность государства по гарантированию прав от наложения обязанности на других лиц не мешать реализации этого права. Последнее выступает необходимым условием для реализации права, однако не входит в число его гарантий. Не входят в число гарантий и правомочия субъективного права, поскольку в противном случае будет невозможно отличить субъективное право от его гарантий. В этой связи мы не разделяем мнение Ф. Ритнер, который утверждает, что конституционно-правовое понятие собственности – это совокупность гарантий, которые предоставляются собственнику государством[244].

Таким образом, если обеспечение права будет включать в себя все условия и средства для реализации прав и свобод человека, в том числе не обязанными субъектами, то гарантии – это условия и средства, целенаправленно создаваемые государством в рамках выполнения возложенной на него обязанности. Рассматривая терминологические проблемы в сфере гарантий прав человека и гражданина, нужно показать различия правовых категорий «охрана» и «защита» прав и свобод.

Так, согласно ч. 1 ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом; ст. 45-46 Конституции гарантируют защиту прав и свобод. В результате одни авторы отождествляют понятие гарантий и охраны прав и свобод[245]; другие полагают, что гарантии являются элементом защиты[246]; третьи под гарантиями подразумевают средства, направленные на реализацию и защиту права, включая их в понятием охраны[247].

Для разрешения данной терминологической проблемы следует исходить из того, что под гарантиями прав и свобод понимается деятельность обязанного субъекта – государства, а следовательно, отнесением защиты права к числу его гарантий необоснованно сокращается круг субъектов, осуществляющих защиту прав и свобод человека. Мы разделяем позицию тех авторов, которые считают, что основным субъектом правозащитной деятельности является человек[248], значит, понятие защиты права частью выходит за рамки гарантий, устанавливаемых государством.

Государство создает гарантии реализации провозглашенных прав посредством экономических, идеологических, правовых и политических средств. В этой связи выделяют экономические, политические, идеологические и правовые гарантии осуществления права частной собственности на земельные участки. указанные виды гарантий подразделяет на общие, направленные на создание условий и средств для реализации всех прав и свобод человека и гражданина, и специальные, направленные на реализацию отдельных прав и свобод, видя задачу исследователя в том, чтобы «…выяснить, во-первых, какова связь между общими гарантиями и данным конституционным правом, и, во-вторых, какими именно специальными гарантиями оно обеспечивается»[249].