Экономические права занимают важное место в общей классификации прав человека и гражданина, поскольку составляют материальную основу жизнедеятельности человека, во многом определяя его возможности и фактический статус в обществе. Главным критерием выделения экономических прав из всего комплекса прав человека является возможность получения с их помощью заслуженного дохода в целях удовлетворения материальных, духовных и иных запросов и потребностей человека.

В то же время к экономическим правам примыкают и некоторые социальные (право на забастовку, создание профсоюзов и пр.), на основании чего некоторые авторы говорят об объединенной группе социально-экономических прав. Однако мы разделяем высказанную в научной литературе позицию о том, что складывающаяся в последнее время тенденция дифференциации социально-экономических прав, выделения экономических прав в особую группу позволяет в большей мере учитывать специфику их предназначения[151].

Тем не менее на указанную тесную взаимосвязь экономических и социальных прав человека и гражданина обращали внимания многие ученые. Как отмечала , под конституционными экономическими правами «можно понимать принадлежащую каждому человеку и гражданину меру возможностей в сфере производства и распределения имущественных благ, связанных с самостоятельным обеспечением материальных условий своего существования и гарантирующих свободу участия в хозяйственной жизни, закрепленную в конституции и международных актах о правах человека». По ее мнению, данная группа прав обладает рядом специфических особенностей: «Прежде всего, они направлены к обладанию человеком благами экономической жизни, свободами в сфере хозяйственных и трудовых отношений. Основными благами, на которые обращены данные права, являются труд и собственность, в связи с чем особое значение в обеспечении их реализации имеют материальные гарантии. К специфике юридической природы экономических прав можно отнести их тесную взаимосвязь с социальными правами. Эти виды прав объединяет частичное совпадение сферы реализации; способ нормативного закрепления; сходные цели признания данных прав на конституционном уровне; отнесение их к правам второго поколения (за исключением ранее возникшего права частной собственности)»[152].

В системе экономических прав наиболее тесно право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности соотносится с правом иметь имущество в частной собственности (ст. 35 Конституции РФ). Несмотря на то что земельные участки являются разновидностью недвижимого имущества, нельзя говорить о наличии взаимосвязи между указанными правами как «части и целого», поскольку они обладают разными признаками. Право иметь участки в частной собственности не принадлежит любому субъекту права и не является правом человека в отличие от права иметь имущество. Источником этого права выступает государство, воплощающее народную волю, а следовательно, оно является октроированным, а не естественным и зависит от экономической системы, установленной суверенной волей народа.

Соответственно, естественные притязания человека использовать экономические свойства земли для хозяйственной деятельности не обязательно связаны с возникновением присвоением земли себе, зато вполне естественны притязания человека на то, чтобы совместно с другими членами общества, связанными общей судьбой и ответственностью за свою землю, использовать ее в интересах своего народа. Таким образом, отношение между правом иметь собственность и правом иметь в частной собственности земельные участки будет характеризоваться как «общее и особенное».

Не менее тесная взаимосвязь прослеживается у рассматриваемого права с предусмотренным в ст. 34 Конституции России правом граждан на свободное использование своих способностей для занятия предпринимательской деятельностью. Оба указанных права выступают формой проявления свободы личности в сфере экономики; ведущими социально-экономическими правами в системе конституционных прав и свобод человека, тесно связанными с правом на труд, правом собственности и т. д.; условиями реализации субъективного права граждан на использование своих способностей для ведения предпринимательской деятельности[153].

В целом право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности, как и остальные экономические права, имеют следующие признаки: они универсальны, неотчуждаемы, неделимы, обязательны, непогашаемы, возникают с момента рождения и прекращаются смертью, существуют объективно, отражая человеческую природу и условия существования индивидуума, направлены на обладание наиболее существенными благами, характеризуют отношения человека и государства, обеспечиваются внутригосударственными и международными гарантиями[154].

Закрепленная Конституцией России и отраслевым законодательством социальная составляющая права частной собственности на земельные участки обусловливает наиболее тесную связь исследуемого права с такой разновидностью социальных прав, как право на жилище. Осуществление права на приобретение земельного участка в частную собственность способствует реализации права человека и гражданина на жилище посредством получения участка для индивидуального жилищного строительства (личного подсобного хозяйства), внесением его в качестве залога при ипотеке жилища и т. д.

Это важно для малоимущего населения России, поскольку земельные участки нередко становятся в данной социальной группе основным средством к существованию, являются главным инструментом, открывающим доступ к инвестициям, накоплению материальных ценностей и передачи их от одного поколения другому. Особое значение реализация права на приобретение права частной собственности на земельный участок имеет для сельских жителей, где земельный участок составляет основу домохозяйства, а имущественные права на землю – большую долю совокупного имущества. В условиях безработицы на селе предоставляемая возможность трудиться на своем земельном участке делает сельских жителей менее зависимыми от труда за зарплату на стороне и поэтому дает некоторые гарантии права на труд и достойный уровень жизни.

Другим аспектом взаимодействия рассматриваемого права и группой социальных прав является наделение социально незащищенных групп населения правом на бесплатное получение земельных участков в частную собственность. Такое право предусматривают, например, ст. 5 Закона РФ от 01.01.01 г. «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» и ст. 15 Закона РФ от 01.01.01 г. «О статусе военнослужащих», а также ряд законов субъектов РФ.

Не менее тесная взаимосвязь прослеживается между правом граждан иметь в частной собственности земельные участки с группой гражданских прав. «Право на поземельную собственность, – писал К. Победоносцев, – до сих пор неразрывно связано с обеспечением личных прав человека. Поземельная собственность дает человеку более твердое и независимое право, чем всякая другая... Ни на чем так не утверждается, ни с чем так тесно не связывает свою личность человек, как с землей. Следя за историческим развитием личности, мы замечаем, как наряду с этим развитием развивается и право человека на полное и исключительное обладание землей. Чем независимее это обладание, тем свободнее и независимее выступает гражданская личность и наоборот»[155]. На наш взгляд, право частной собственности на земельные участки наиболее тесно связано с правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации[156].

Это взаимодействие заключается в том, что реализация исследуемого права предполагает обязательную реализацию права на свободу передвижения, без которого право собственности на земельные участки теряет смысл. Так, согласно ст. 8 Закона РФ от 01.01.01 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» данное право ограничивается на территориях с определенным режимом: в пограничной зоне, закрытых военных городках и закрытых административно-территориальных образованиях, зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, а также на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.

Названными пределами ограничивается и право иметь в частной собственности земельные участки, поскольку запрет пребывания на определенной территории влечет невозможность приобретение там земельных участков в частную собственность. В большинстве случаев территории, на которых ограничивается право на свободу передвижения, изъяты или ограничены в гражданском обороте (ст. 27 ЗК РФ). Целесообразность и конституционность подобного рода ограничений рассматриваемого права, обусловленных объективными причинами необходимости обеспечения экологической, военной либо иной безопасности государства, не вызывают сомнений. Между тем ограничения земельных прав граждан, предусмотренные ст. 3 Федерального закона от 7 июля 2003 г. «О личном подсобном хозяйстве», являются, на наш взгляд, недопустимыми и противоречащими Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.

Исходя из вышеуказанной нормы закона, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для ведения личного подсобного хозяйства (ЛПХ) предоставляются гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских поселениях. Гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в городских поселениях, земельные участки из публичной собственности для ведения ЛПХ предоставляются при наличии свободных земельных участков.

Данная формулировка фактически означает установление преимущественного права граждан, зарегистрированных по месту постоянного проживания в сельских поселениях, приобретать земельный участок для ведения ЛПХ, что противоречит основным принципам Конституции РФ (равенства всех перед законом, свободы выбора места жительства и т. д.)[157]. Более того, согласно ст. 3 Закона РФ от 01.01.01 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрационный учет вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом, причем регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.

Существует взаимосвязь рассматриваемого права с правом на жизнь и экологическими правами человека и гражданина, основанная на законодательном понимании (в мировом масштабе) значения земли как природного объекта и составной части окружающей среды. В качестве примера проявления данной взаимосвязи можно привести дело Яномами против Бразилии (1985 г.). В ходатайстве, внесенном от имени индейцев яномами, утверждалось, что правительство нарушило Американскую Декларацию прав и обязанностей человека, проложив шоссе через территорию яномани и разрешив эксплуатацию ресурсов этой территории. Эти действия вели к притоку некоренного населения, возникновению инфекционных болезней, лечение которых из-за недостатка медицинского обслуживания не осуществлялось. Комиссия по правам человека заключила, что правительство нарушило права яномани на жизнь, свободу и персональную безопасность, гарантированные ст. 1 Декларации, а также право на место жительства, передвижение, сохранение здоровья и благосостояние[158].

Взаимосвязь с экологическими правами человека и гражданина обусловлена триединым понимаем земли как природного объекта – составной части окружающей среды, природного ресурса и объекта недвижимого имущества. При этом продолжает оставаться дискуссионным вопрос о юридической природе экологических прав человека и гражданина. Например, отмечает, что классификация прав человека и гражданина по критерию сферы общественных отношений включает в себя следующие группы: личные (гражданские), политические, экологические, социально-экономические и культурные или социально-культурные[159]. Данная позиция вызвала ряд критических замечаний в научной литературе смысл которых сводится к недопустимости размывания системы прав и свобод человека и гражданина. Как писал , представляется необходимым говорить о специфике тех или иных прав и свобод в рамках их пятизвенной общепризнанной структуры, установленной Международными пактами о правах человека 1966 г., но выделение экологических прав в отдельную родовую группу следует признать нецелесообразным[160].

Последняя позиция разделяется и нами. Вместе с тем экологический элемент правового режима земельного участка, означающий законодательное возложение дополнительных обязанностей и ограничений на собственников земельных участков (граждан и их объединений), не вызывает сомнений. Значит рассматриваемое право соотносится с экологическими правами человека (с точки зрения охраняемого блага) как часть и целое. Экологические права предусматривают обеспечение благоприятного качества всех природных объектов, а земля является одним из них.

При этом нужно иметь в виду, что земля выступает не только элементом естественной экологической системы, но и природным ресурсом (пространственно-операционным базисом), столь же необходимым для обеспечения качества жизни. С возникновением государства земля как пространственно-операционный базис, становится территорией государства, а земля как природный ресурс – источником всех материальных благ и условием, необходимым для воспроизводства трудовых ресурсов, что является экономической основой суверенитета государства.

Другими словами, у человека есть право на пользование землей как природным объектом для удовлетворения своих биологических и эстетических потребностей и право на использование земли как природного ресурса в той мере, в какой это необходимо для его биологической жизни. Постоянное осуществление прав на природную среду необходимо для поддержания биологической жизни человека и потому выступает в качестве гарантий права на жизнь. По своей природе данные права – основные, абсолютные, всеобщие, неотчуждаемые и естественные, притязания человека как живого существа на землю как природный объект являются составной частью прав человека и гражданина на жизнь и благоприятную окружающую среду в их тесной взаимосвязи.

На это обстоятельство уже обращалось внимание в юридической литературе. Так, отмечала, что право на благоприятную окружающую среду в его новом конституционно-правовом понимании по содержанию охватывает практически все окружающие человека компоненты, в составе которых находятся земля и другие природные объекты[161]. По мнению , «… не только право человека на жизнь, но и право на здоровую окружающую среду должно рассматриваться в качестве основного. Можно сказать, что в известном смысле данное право выступает в качестве одной из существенных гарантий права на жизнь»[162].

Рассмотрев место права частной собственности на земельные участки в системе прав человека и гражданина, выделяемых по отраслевому признаку, необходимо отметить существование еще одной классификации прав и свобод человека и гражданина, основанием которой выступает деление прав человека и гражданина на поколения. Эта классификация отражает результат длительного исторического развития и становления эталонов и стандартов поведения общества в ходе культурного развития современной цивилизации и роста ее благосостояния.

Первое поколение прав человека было призвано ограничить возможности государства по вмешательству в интересы личности и потому получило название «негативных прав». В его состав входили преимущественно личные и политические права, впервые провозглашенные после победы буржуазных революций в странах Европы и США. Среди них упоминается и право собственности как «естественное неотъемлемое право человека» в поправке 5 Американского Билля о правах 1789 г. и статье 17 Французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Вместе с тем положения этих документов имели в основном политическое значение, отражая намерение обеспечить защиту прав нарождающегося нового собственника от произвола власти (государства), а экономический аспект в таком правовом оформлении собственности в этих нормах отсутствовал[163].

При этом право частной собственности непосредственно на земельные участки никак не выделялось, а рассматривалось в составе права более общего характера иметь имущество в собственности. Такой подход был вполне оправданным, поскольку правовая мысль той эпохи еще не дозрела до понимания важности природной составляющей земли (земли как природного объекта), и потому земельные участки рассматривались лишь как разновидность недвижимости.

Второе поколение прав человека («позитивные права»), сформировавшееся в первой половине XX в., определяло исторически иной уровень взаимоотношений государства и личности, что выражалось в появлении конкретных социально-экономических обязанностей государства перед гражданами. На признание данной группы прав человека в мировом масштабе, несомненно, огромное влияние оказала Октябрьская революция в России и Конституция СССР 1936 г., закрепившая широкий набор прав второго поколения (право на труд, отдых, образование, социальное обеспечение, медицинскую помощь). В результате широкого общественного движения права человека второго поколения нашли отражение во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), хотя реализовать их (в отличие от прав первого поколения) предполагалось постепенно и по мере возможности.

Третье поколение прав человека стало формироваться в период после Второй мировой войны. В научной юридической литературе существует несколько подходов к их пониманию. По мнению одних авторов, главной особенностью прав человека третьего поколения является их коллективный характер, в связи с чем они могут осуществляться только общностью людей[164].

Другие полагают, что это поколение прав охватывает права (специальные права) категорий граждан (детей, женщин, молодежи, престарелых, инвалидов, беженцев, представителей национальных и расовых меньшинств и др.), которые по социальным, политическим, физиологическим и иным причинам не имеют равных с другими гражданами возможностей осуществления общих для всех людей прав и свобод и в силу этого нуждаются в определенной поддержке со стороны как государства, так и международного сообщества в целом[165]. В качестве главного возражения против данной концепции называлась опасность размывания исходной идеи естественных прав, которыми все люди обладают в равной мере[166].

Общепризнанной и разделяемой нами является позиция К. Васака[167], относившего к числу прав человека третьего поколения коллективные права, основанные на солидарности: право на развитие, на мир, независимость, самоопределение, территориальную целостность, суверенитет, избавление от колониального угнетения, право на достойную жизнь, здоровую окружающую среду, общее наследие человечества, а также право на коммуникации.

В настоящее время ведется речь о необходимости выделения прав человека четвертого[168] и даже последующих (пятого и шестого) поколений, но анализ этих концепций уже выходит за рамки предмета нашего исследования.

Рассмотрим взаимосвязь исследуемого права с правами человека третьего поколения.

Важное значение здесь имеет взаимосвязь с экологическими правами человека и гражданина, и, в первую очередь, с правом на благоприятную окружающую среду. Она заключается в том, что именно на этапе формирования экологических прав в рамках прав человека третьего поколения, на собственников и органы публичной власти возлагаются новые (прямые и косвенные) экологические обязанности.

Следовательно, право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности, возникнув в рамках прав человека и гражданина первого поколения, предполагало собой изначально лишь гарантированность прав собственников любого законно приобретенного имущества от произвольного изъятия либо иного вмешательства государства. Однако в отличие от других прав и свобод человека первого поколения (неприкосновенность личности, свобода печати, собраний и т. д.), содержание которых с того времени не существенно изменилось, рассматриваемое право претерпело серьезную трансформацию под воздействием экологических прав человека и гражданина, что отражало изменение представлений мирового сообщества о роли и значении земли как природного объекта для выживания человечества в эпоху появления глобальных угроз биосфере. Это повлекло наполнение содержания рассматриваемого права новыми элементами, обусловленными закреплением, с одной стороны, социальных функций собственности, с другой – экологических обязанностей правообладателей земельных участков. Именно в таком виде право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности было включено в Конституцию России и конституции зарубежных стран второй половины XX в.

В большинстве этих конституций право частной собственности на землю относится к категории экономических прав и взаимодействует с иными группами прав человека и гражданина. Наиболее тесная взаимосвязь прослеживается с конституционным правом иметь имущество в частной собственности. Данные права соотносятся не как «часть и целое», а как «общее и особенное» ввиду особых свойств земельных участков как объекта права.

Глава 3. Реализация конституционного права частной собственности граждан и их объединений на земельные участки

§ 1. Содержание конституционного права частной собственности на земельные участки граждан и их объединений

Содержание конституционного права частной собственности на землю прямо определяется ст. 36 Конституции РФ, согласно которой «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю», а «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».

Данное определение позволяет выделить в качестве предмета исследования субъекты конституционного права частной собственности на земельные участки; объекты права частной собственности на земельные участки; права и обязанности собственников земельных участков.

Мы солидарны с мнением ряда авторов, доказывающих существование самостоятельного, отдельного от права на имущество в целом права частной собственности на земельные участки[169]. Этим правом, не являющимся правом человека и не принадлежащим всем и каждому, может обладать лицо только в той стране, народ которой избрал способ управления своими природными ресурсами и богатствами посредством передачи их в частные руки.

Определяя субъектов права частной собственности на земельные участки, ст. 36 Конституции РФ указывает на граждан и их объединения, тем самым логично исключив из этого перечня публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), осуществляющие правомочия собственников на земли, находящиеся у них в одноименных формах собственности (муниципальной, федеральной и т. д.).

Отсюда следует, что земельный участок может находиться в частной собственности двух видов субъектов – граждан и их объединений.

Российское законодательство не содержит каких-либо специальных требований к гражданам России как к субъектам права частной собственности на земельные участки, что соответствует конституционному принципу равенства всех перед законом и судом. Согласно ст. 17-18 ГК РФ способность иметь гражданские права и нести обязанности, в том числе иметь имущество на праве собственности (гражданская правоспособность) возникает в момент рождения гражданина и прекращается его смертью. Однако в полной мере реализовать конституционное право иметь в частной собственности земельные участки граждане РФ могут по достижении восемнадцатилетнего возраста (за исключением случаев приобретения дееспособности с более раннего возраста). Необходимо также, чтобы человек не был признан недееспособным или ограниченно дееспособным, то есть отсутствовали обстоятельства, ограничивающие его дееспособность либо лишающие его дееспособности. Указанное положение не вызывает дискуссий в науке конституционного права. Вместе с тем нуждается в дополнительном исследовании вопрос о том, можно ли под «гражданами» понимать лиц, имеющих российское гражданство, а также и иностранных граждан, апатридов и бипатридов.

На протяжении многих лет конституционное право различает права человека и права гражданина. В зависимости от принадлежности того или иного права к названным группам определяется объем правомочий их обладателя. Основным критерием разделения прав человека и прав гражданина является особая формулировка статей Конституции России. Так, если речь идет о правах человека, употребляются словосочетания «каждый имеет право», «каждый может», «каждому гарантируется». Если же речь идет о правах гражданина, то статья обязательно содержит ссылку на субъект права именно как на гражданина (см., например, ст. 31, 32, 33, 36 Конституции РФ)[170]. В последующие за принятием Конституции РФ годы данный семантический прием стал последовательно использоваться как в названии, так и в содержании федеральных законов в целях обеспечения единообразного понимания и толкования круга субъектов тех или иных прав и свобод.

Именно в этом, на наш взгляд, и проявляется «национальный режим», т. е. уравнивание в правах граждан РФ и иностранных граждан (апатридов).

Исходя из этого, представляется, что ч. 1 ст. 36 Конституции РФ носит правоограничительный характер, то есть сужает (до граждан РФ) круг лиц, имеющих право на приобретение земельных участков в собственность, исключая из него иностранцев и апатридов. В противном случае данная статья дублировала бы ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, устанавливающую возможность нахождения земли в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а также ч. 2 ст. 35 Конституции РФ, предусматривающую право каждого иметь имущество в частной собственности.

Раскрытие сущности современных дискуссий о конституционном регулировании круга субъектов права частной собственности на земельные участки наиболее перспективно в сравнительно-историческом контексте.

Первоначально в Законе РСФСР «О земельной реформе» от 01.01.01 г. было указано, что иностранным гражданам земельные участки в собственность не передаются (п. 3 ст. 4). То же самое ограничение для них было зафиксировано и в Законе РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 01.01.01 г. (ст. 4). В ЗК РСФСР 1991 г. также содержалось прямое указание на то, что иностранным гражданам земельные участки в собственность и пожизненное наследуемое владение не передаются (ст. 7). Действовавшая в то время Конституция РСФСР 1978 г. (вплоть до своей последней редакции от 01.01.01 г.) о земельной правосубъектности иностранных граждан и юридических лиц просто умалчивала, что было равносильно запрету на приобретение ими земельных участков в собственность.

Закон «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» от 01.01.01 г. уже в своем названии ограничил право иностранных граждан на получение земельного участка в собственность. Таким образом, в законах, положивших начало земельным преобразованиям и воскресивших право частной собственности на землю, иностранные граждане были лишены этого права. Первая «брешь» в запрещении им иметь земельный участок в собственности была «пробита» Президентом РФ, причем косвенным путем, с использованием приватизационного законодательства. Так, посредством приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, в которой российское законодательство не запрещало участвовать иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам, на основании указов Президента РФ уже в 1992 г. начался выкуп ими земельных участков под приватизируемыми объектами в собственность[171].

Принятый в 2001 г. Земельный кодекс РФ только усугубил эту проблему. Статья 5 ЗК РФ признала право иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков, а ч. 3 ст. 15 ЗК РФ и ст. 3 Закона РФ от 01.01.01 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установила ряд ограничений данного права. Таким образом, ЗК РФ не воспринял указание Конституции РФ о признании возможности иметь в частной собственности землю только за гражданами РФ, в связи с чем закономерно возник вопрос о конституционности ч. 2 ст. 5 и ч. 3 ст. 15 ЗК РФ, отразившийся в запросе Мурманской областной Думы в Конституционный Суд РФ.

В своем Постановлении по данному вопросу Конституционный Суд РФ подчеркнул, что ст. 36 Конституции РФ не устанавливает круг субъектов права собственности на землю, а лишь указывает на приоритет этого права над подобным правом лиц, не обладающих гражданством РФ. Этот приоритет, по мнению Суда, заключается в введении законодателем некоторых ограничений для иностранных граждан, лиц без гражданства и их объединений[172]. Таким образом, Конституционный Суд РФ узаконил возможность нахождения земельных участков на праве частной собственности у лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации.

Следует отметить, что правовая позиция Конституционного Суда РФ по этому вопросу расходится с мнением ученых-конституционалистов (в том числе членов Конституционного Суда РФ), которые, давая толкование ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, признавали, что правом частной собственности на земельные участки в пределах Российской Федерации обладают только граждане Российской Федерации и их объединения[173].

Конституционный Суд в принимаемых постановлениях нередко в обосновании своих правовых позиций толкует нормы Конституции, исходя из исторических условий ее принятия[174], используя в этих целях стенограммы заседаний Конституционного совещания[175]. Текст стенограммы Конституционного совещания в части, касающейся обсуждения ст. 36 Конституции РФ, не оставляет сомнения в правильности исключения иностранной собственности на землю, поскольку, как известно, вопрос о возможности иностранных граждан иметь в частной собственности земельные участки особо остро стоял перед принятием Конституции РФ в 1993 г. Поэтому для абсолютного большинства населения, исходя из смысла ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, однозначно следовало, что иностранные граждане не имеют конституционного права частной собственности на земельные участки. В противном случае вполне вероятно, что исход всенародного референдума мог быть совсем иным.

Таким образом, принимая данное решение, Конституционный Суд РФ не толковал норму, а, по сути, создал новую норму Конституции РФ, с чем трудно согласиться. Исходя из его правовой позиции, и иные права гражданина РФ смогут распространяться на лиц, не имеющих гражданства РФ. Так, право гражданина РФ проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, предусмотренное ст. 31 Конституции, также может перестать иметь абсолютный характер, ибо практически единственным аргументом для отказа в предоставлении иностранцам такого права было закрепление его в Конституции как права только гражданина России.

Наделение иностранных граждан правом иметь в частной собственности земельные участки в совокупности с правом избираться и быть избранным в органы местного самоуправления создает благоприятную почву для их компактного проживания в России, что представляется небезопасным для суверенитета и территориальной целостности России в свете острого демографического кризиса, грозящего сокращением населения страны вдвое в ближайшие 50 лет. Наиболее остро стоит этот вопрос на Дальнем Востоке, где в ряде районов Приморского и Хабаровского краев уже сегодня количество китайцев превышает численность русскоязычного населения. Следующим шагом вновь прибывших на эти земли станет попытка проникновения во властные структуры, начиная с муниципальных образований, а это – реальная перспектива посягательства на территориальную целостность России»[176].

Российские законодатели пошли по пути установления ограниченного национального режима для иностранных граждан и лиц без гражданства в части возможности нахождения у них в собственности земельных участков. Данный факт порождает две проблемы. Во-первых, как отмечает , «в реальной действительности правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства при ряде совпадающих черт – все же не одно и то же»[177]. На наш взгляд, нецелесообразно уравнивать правовой статус лиц без гражданства и иностранцев, поскольку с учетом ранее упомянутого демографического кризиса необходимо создать благоприятные условия (в том числе посредством земельного законодательства) для принятия в российское гражданство апатридов, обладающих подходящей для России этнической принадлежностью, как например, это делается в Австралии.

Во-вторых, запрет на приобретение в частную собственность земельных участков для лиц, не имеющих гражданства РФ, в приграничных районах и других особо указанных территориях (п. 3 ст. 15 ЗК РФ) происходит на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в целях соблюдения публичных интересов РФ – обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Однако, как верно отметил , сохранение положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «... входит в противоречие с принципиальными установками Конституции РФ, равно как и с международно-правовыми нормами, определяющими правовые и нравственно-этические критерии допустимых пределов внутригосударственных ограничений прав и свобод человека и гражданина». Кроме того, «в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека среди оснований допустимых ограничений прав и свобод на первое место вынесено обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других. В то же время Декларация вообще не упоминает те основания возможных ограничений прав и свобод, которые базировались бы на чисто публичных интересах (например, защита существующего строя или безопасность государства). Для учета публичных интересов достаточно, в соответствии с Декларацией, тех критериев ограничения прав и свобод, которые связаны с достижением целей «удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе»[178].

Таким образом, Земельный кодекс РФ, включив в перечень субъектов права частной собственности на земельный участок лиц, не имеющих гражданства России, тут же, несмотря на разность их правового статуса и статуса иностранных граждан, одинаково ограничил их правомочия, сославшись при этом на норму, противоречащую Всеобщей декларации прав человека.

Все указанные категории неграждан (иностранные граждане, апатриды и бипатриды) вправе получить земельный участок в собственность, однако их права на его получение носят, по сравнению с гражданами РФ, ограниченный характер. Это означает, что в их собственность не могут быть переданы земельные участки, находящиеся, во-первых, в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с законом «О государственной границе РФ». До установления Президентом РФ такого перечня не допускается предоставление земельных участков, расположенных на приграничных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам (п.5 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 01.01.01 г. ).