Конституционное правосудие выступает в качестве важнейшей конституционной гарантии права частной собственности на земельные участки, поскольку нарушения данного права нередко обусловлены не столько противоречащими закону действиями или бездействием органов публичной власти и их должностных лиц, сколько являются следствием несоответствия законов конституционным принципам и нормам.

Мнения о существовании особой группы конституционно-судебных гарантий прав человека и гражданина уже неоднократно высказывались в научной юридической литературе. Так, пишет: "... прецедентный характер акта конституционной юрисдикции означает, что выраженная в нем правовая позиция относительно конституционности конкретного акта или нормы является образом (правилом), которым должны руководствоваться законодательные, судебные и иные органы, должностные лица при решении вопросов в рамках своей компетенции»[287].

В развитие данного подхода все чаще звучат предложения рассматривать решения Конституционного Суда РФ в качестве источника российского права. Так, полагает, что сформулированные Конституционным Судом РФ правовые позиции в связи с их общеобязательностью, официальностью, общим характером могут рассматриваться в качестве источников не только конституционного, но и других отраслей российского права[288]. Как об источнике российского права о правовых позициях Конституционного Суда РФ упоминают и [289].

Не вдаваясь в содержание этой интереснейшей дискуссии, несколько выходящей за рамки предмета нашего исследования, все же заметим, что на наш взгляд, проблема статуса правовых позиций Конституционного Суда РФ состоит не столько в вопросе о признании их источником права, сколько в необходимости четкого определения круга правоотношений, по поводу которых в принципе возможно формирование Конституционным Судом нормативных предписаний.

Существенной гарантией исследуемого права является государственный надзор за соблюдением норм о реализации права частной собственности на земельные участки и привлечение к ответственности лиц, виновных в их нарушении. Основу такого контроля составляет деятельность прокуратуры по охране конституционного права частной собственности на земельные участки, осуществляемая в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. № 000-1 «О прокуратуре Российской Федерации»[290]. Согласно п. 7 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 01.01.01 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в области экономических отношений надзор за исполнением законов о собственности и земле является одним из приоритетных направлений работы органов прокуратуры[291].

В порядке прокурорского надзора прокуратура вправе обратиться с протестом при нарушении прав граждан и их объединений на приобретение земельного участка в частную собственность. В случае неудовлетворения протеста прокурор вправе обратиться в суд, решение которого является обязательным к исполнению. Значение данной гарантии реализации прав граждан иметь в частной собственности землю трудно переоценить.

Ежегодно органами прокуратуры Волгоградской области разрешается более 20 тысяч жалоб и обращений граждан о нарушениях их прав и свобод, при этом растет количество жалоб по вопросам нарушения земельного законодательства. Так, в 2004 г. было рассмотрено 367 жалоб, а в 2005 г. – уже 439. В 2005 г. в ходе надзорных проверок вскрыто свыше 4,4 тысяч земельных правонарушений. За самовольные захват земли и постройку сети магазинов «Пятерочка» в г. Волгограде их владельцы по 38 постановлениям прокуроров в административном порядке оштрафованы на сумму почти 450 тыс. рублей. На рассмотрении в Арбитражном суде Волгоградской области находится заявление прокуратуры о признании незаконным бездействия городской администрации по принятию мер к устранению указанных нарушений градостроительного, земельного законодательства и понуждению к сносу незаконно возведенных объектов. Принесением протестов и в судебном порядке прокуроры пресекали такие нарушения, как присвоение исполнительными органами муниципалитетов прав по регламентации порядка распоряжения земельными участками; установление незаконных ограничений для арендаторов, связанных с освобождением ими земельных участков по первому требованию администрации; предоставление земельных участков для строительства без проведения торгов из земель особо охраняемых природных территорий; незаконное установление публичных сервитутов в отношении земельных участков; нарушение принципа платности пользования земельными участками и ряд других.

Результатом работы по надзору за исполнением земельного законодательства по состоянию на 1 июня 2006 г. стало принесение 738 протестов, внесение 272 представлений о нарушениях земельного законодательства. К дисциплинарной ответственности было привлечено 35 должностных лиц, к административной – 220, предостережено 60 человек, возбуждено 14 уголовных дел, в суды направлено 404 иска[292].

Не менее важным элементом внутригосударственной системы защиты прав и свобод человека является институт Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах, и по правам ребенка. Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с принятыми решениями.

Проблемы защиты прав граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности регулярно освещаются в докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации[293] и региональных уполномоченных[294]. Поводом для обращения с жалобами к уполномоченным по правам человека являются: отказы в льготном предоставлении участков в частную собственность; нарушение сроков рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков; установление для собственников, чьи участки превышают установленные предельные размеры, обязанности по выкупу соответствующей части участка или заключению договора аренды; необоснованное изъятие земельных участков.

Подчеркивая важность конституционно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки, следует обратить внимание и на отраслевые гарантии его реализации, первое место среди которых занимают земельно-правовые гарантии. Их значение заключается в том, что земельное законодательство, конкретизируя конституционно-правовые нормы, создает посредством установления оснований и порядка приобретения права частной собственности на земельные участки необходимые процедуры, соблюдение которых органами публичной власти, иными должностными лицами и становится предметом рассмотрения всех вышеупомянутых судебных и иных органов и институтов гражданского общества.

На наш взгляд, целесообразно выделить три группы земельно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки. В первую группу входят нормы, устанавливающие основания и порядок приобретения земельных участков в частную собственность. Данные нормы определяют прозрачные процедуры предоставления земельных участков в собственность для жилищного строительства из публичных земель на торгах; устанавливают исчерпывающий перечень случаев правомерного отказа в предоставлении участка из публичной собственности, когда торги не проводятся; определяют порядок расчета выкупной цены участка под объектами недвижимости, находящимися в собственности граждан и их объединений; содержат исчерпывающий перечень земель, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте.

Например, согласно п. 1 ст. 34 ЗК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии их предоставления, а также порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного названными процедурами срока, причем не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом. Кроме того, данные органы обязаны уполномочить на управление и распоряжение земельными участками специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации[295].

Вторую группу составляют нормы, гарантирующие права собственников при реквизиции и изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Основной смысл данных гарантий заключается в определении исчерпывающего перечня оснований (публичных нужд), для удовлетворения которых допускается резервирование либо изъятие земельного участка у его собственника. При этом принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда, а также всех причиненных таким изъятием убытков собственнику (ст. 57 ЗК РФ).

Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством (ст. 55 ЗК РФ). В этом наиболее отчетливо проявляются межотраслевой характер отношений собственности и четкое взаимодействие земельных и гражданско-правовых гарантий, о чем речь будет идти далее.

В третью группу земельно-правовых гарантий мы предлагаем включить предусмотренные земельным законодательством обязанности органов публичной власти по информированию граждан и их объединений о состоянии земельного фонда и наличии земельных участков. Например, согласно ст.80 ЗК РФ в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перераспределения земель. Сведения о наличии земель в фонде перераспределения земель являются общедоступными.

Более широкое (межотраслевое) значение данной подгруппы гарантий можно установить, обратившись к положению п. 4 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ, согласно которому граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, установленных законодательством.

В данном случае законодатель фактически гарантирует возможность участия всех названных субъектов в решении вопросов, касающихся их прав на землю, что есть проявление контроля гражданского общества за деятельностью чиновников в целях создания условий для реализации каждым участником такого контроля приобретения права собственности на землю в условиях гласности и законности. При этом, на наш взгляд, данного права безосновательно лишены лица, обладающие земельной собственностью, но не являющиеся гражданами РФ, а также юридические лица, являющиеся частными собственниками земельных участков (или потенциальными собственниками), но не относящиеся к числу общественных и религиозных организаций.

Содержание и порядок реализации рассматриваемого права подробно детализируется как в самом ЗК РФ (ст. 23, 31, 34 и т. д.), так и в актах экологического и градостроительного законодательства. Основной формой реализации данного права являются публичные и общественные слушания. Общественные слушания (ст. 23 ЗК РФ) проводятся при решении вопросов, ограничивающих право частной собственности на земельные участки граждан и юридических лиц при установлении публичных сервитутов.

Публичные слушания проводятся по проектам генеральных планов поселений и городских округов (ст. 28 ГрадК РФ); проектам правил землепользования и застройки (ч. 3 ст. 31 ГрадК РФ); проектам планировки территории и проекту межевания территории (чч. 5,7 ст.46 ГрадК РФ). Институт публичных (общественных) слушаний – относительно новое явление в российской правовой действительности, предполагающее активное участие населения в решении земельных и градостроительных вопросов.

На примере публичных слушаний очевидна тесная взаимосвязь земельного и градостроительного права в вопросах гарантирования реализации права частной собственности граждан и их объединений. При этом взаимосвязь не ограничивается публичными слушаниями. Например, можно выделить следующие градостроительно-правовые гарантии: утверждение органами публичной власти схем территориального планирования и принятие Правил землепользования и застройки, четко определяющих параметры и виды использования территории муниципального образования под застройку либо иные нужды и, соответственно, права и обязанности собственников земельных участков по их использованию; определение оснований и порядка разделения земельного участка на несколько, а также объединения двух и более участков в один (ст. 41 ГрадК РФ); установление запретов органам публичной власти осуществлять резервирование земель, их изъятие для государственных и муниципальных нужд, а также принимать решения о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования (ст. 9 ГрадК РФ) и т. д.

Еще более тесная взаимосвязь, обусловленная законодательным признанием земельного участка как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости, наблюдается между земельно-правовыми и гражданско-правовыми гарантиями права частной собственности на землю.

Из числа последних наиболее важными представляются, во-первых, предусмотренные ГК РФ правила изъятия земельных участков для публичных нужд и возмещения убытков, причиненных собственнику земельного участка данным изъятием либо иными противоправными действиями третьих лиц. Во-вторых, требования об обязательности государственной регистрации права собственности на земельные участки и сделок с ними, которую осуществляет Федеральная регистрационная служба. В специально оговоренных в законе случаях дополнительно требуется и нотариальное удостоверение сделок с земельными участками (рента, наследование).

В-третьих, возможность реализации собственником земельного участка способов защиты гражданских прав, предусмотренных ГК РФ. Так, К. в течение двух лет ожидал от С. исполнения вступившего в законную силу судебного решения, в соответствии с которым ответчик был обязан передвинуть изгородь и устранить препятствия в пользовании земельным участком. с помощью знакомых принудительно перенес изгородь[296]. В данном случае действия К. и его знакомых были признаны правомерными, поскольку тем самым К. реализовал свое право на самозащиту.

Следующим видом юридических гарантий конституционного права частной собственности на землю являются административно-правовые гарантии. Они представлены в виде комплекса административно-правовых условий и средств, обеспечивающих фактическую реализацию, охрану и защиту права частной собственности на землю в сфере государственного и муниципального управления. Содержание административно-правовых гарантий состоит в практическом осуществлении органами государственного и муниципального управления (должностными лицами) земельных полномочий в подведомственных им сферах публично-правовой управленческой деятельности.

В настоящее время ряд полномочий в сфере управления земельными ресурсами на федеральном уровне осуществляют Министерство регионального развития Российской Федерации, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Министерство сельского хозяйства РФ. В силу конституционного указания на всех этих органах лежит обязанность по признанию, соблюдению и защите права частной собственности на земельные участки. Каждый из них осуществляет регулирование в своей определенной сфере, но ввиду многоаспектности земли как объекта недвижимости, элемента окружающей среды, базиса и средства производства в экономике и сельском хозяйстве функции данных органов нередко пересекаются и дублируются.

На уровне субъектов РФ и муниципальных образований также могут создаваться органы, осуществляющие функции в сфере управления земельными ресурсами. Например, в структуре администрации Волгоградской области действует комитет государственного имущества, осуществляющий управление землями, находящимися в областной собственности; в структуре администрации городского округа «город – герой Волгоград» для аналогичных целей создан комитет земельных ресурсов и департамент муниципального имущества.

Каждый из указанных уровней публичной власти в рамках своей компетенции осуществляет ряд функций, создающих условия реализации права частной собственности на земельные участки. В их числе ведение мониторинга земель и государственного земельного кадастра; землеустройство и отвод земельных участков в натуре на местности; проведение государственной кадастровой оценки земель и выделение зон повышенной градостроительной ценности; осуществление мероприятий по охране земель как составной части окружающей среды; подготовка проектов документов территориального планирования (для городских округов и поселений это генеральные планы); экономическое стимулирование развития земельных отношений и т. д.[297]

Из этого вытекает и вторая составная часть административно-правовых гарантий рассматриваемого права, связанная с привлечением виновных граждан, должностных и юридических лиц к административной ответственности за совершение земельных правонарушений. Так, КоАП РФ охраняет право частной собственность на земельные участки посредством установления административной ответственности за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1 КоАП РФ). Факты самовольного захвата земель регистрируются по всей России, особенно в южных регионах и Московской области, где стоимость земельного участка очень высока.

В эту же группу правонарушений, посягающих на отношения собственности на землю, включаются: уничтожение межевых знаков (ст. 7.2 КоАП РФ), самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4), самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8), самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда или водным объектом (ст. 7.10) и т. д.

Особенности административной ответственности за совершение земельных правонарушений достаточно полно исследованы в юридической литературе[298]. С учетом результатов названных исследований заметим, что в настоящий момент сохраняет актуальность проблема отсутствия эффективных мер юридической ответственности за самовольный захват земельных участков. Опасность сохранения данной ситуации заключается в существовании препятствий реализации конституционного права частной собственности на землю, снижении авторитета государства как гаранта земельных прав граждан, создании условий для развития коррупции и теневой экономики.

В случаях когда принимаемые меры по защите права частной собственности на земельные участки в рамках административного и гражданско-правового принуждения не дают должного эффекта, реализация права частной собственности на земельные участки обеспечивается посредством уголовно-правовых гарантий, уже неоднократно доказывавших свою эффективность. В связи с этим для устранения такой опасности, на наш взгляд, требуется криминализация самовольного захвата земельных участков, что, в первую очередь, послужит целям профилактики этого вида правонарушений.

Поэтому мы поддерживаем сформулированные в научной литературе предложения ряда авторов[299] о дополнении главы 21 УК РФ «Преступления против собственности» статьей 166.1 «Самовольный захват земельных участков», устанавливающий уголовную ответственность за незаконное завладение или пользование чужим земельным участком, причинившее значительный ущерб правам и законным интересам собственников и землепользователей.

Представляется, что данная мера органично впишется в существующую систему уголовно-правовых гарантий права частной собственности на земельные участки. В настоящий момент УК РФ содержит широкий спектр средств защиты земельных отношений. Так, уголовная ответственность предусматривается как за нарушение имущественных прав собственников, владельцев и иных пользователей земельных участков, так и за нарушение экологической составляющей земельно-правовых отношений.

Охрана права частной собственности на земельные участки осуществляется посредством трех групп норм УК РФ. Во-первых, глава 19 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина. Особого внимания, с позиций обеспечения права частной собственности на земельные участки, заслуживает ст. 136 УК РФ «Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина» и ст. 140 УК РФ «Отказ в предоставлении гражданину информации».

Статья 136 УК РФ предусматривает возможность привлечения к уголовной ответственности за дискриминацию, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам. Поэтому в случае нарушения права граждан и юридических лиц на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность из муниципального и государственного фонда в виде отказа в предоставлении земельного участка по дискриминационным мотивам виновные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности.

Неменьший интерес представляет ст. 140 УК РФ, устанавливающая ответственность за неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан. С точки зрения создания условий реализации и средств защиты рассматриваемого права, данная статья направлена на выполнение органами государственной власти и местного самоуправления предусмотренной ч. 4 ст. 131 ГК РФ, ст. 14 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» от 01.01.01 г., ст. ст. 31, 34, 37, 67 ЗК РФ обязанности по предоставлению информации субъектам права частной собственности на земельные участки.

Вторую группу уголовно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки составляют нормы УК РФ, предусматривающие ответственность за преступления против собственности (глава 21 УК РФ). Поскольку сам земельный участок не может быть объектом хищения в силу своих физических свойств, а наличие обязательной государственной регистрации прав на земельные участки делает бесполезным кражу документов на земельную собственность, к преступлениям против права частной собственности на земельные участки следует отнести незаконное получение права частной собственности земельного участка в результате мошенничества (ст. 159 УК РФ), вымогательства (ст. 163 УК РФ), причинения имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием (ст. 165 УК РФ), принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения (ст. 179 УК РФ).

В третью группу уголовно-правовых гарантий, которая представлена специальными уголовно-правовыми нормами, направленными непосредственно на защиту права частной собственности на земельные участки, следует отнести нормы, закрепленные ст. 170 УК РФ. Диспозицией ст. 170 УК РФ предусматривается ответственность должностных лиц за совершение следующих альтернативных действий: 1) регистрацию заведомо незаконных сделок с землей; 2) искажение учетных данных государственного земельного кадастра; 3) занижение размеров платежей за землю.

Данное деяние по объективным и субъективным признакам является конкретизацией признаков преступления, предусмотренного ст. 292 УК РФ (должностной подлог), а практика по таким делам пока невелика. По официальным данным МВД РФ, в год регистрируется весьма незначительное число таких преступлений: в 1997 г. – 10; 1998 г. – 21; 1999 г. – 7; 2000 г. – 13; 2001 г. – 36; 2002 г. – 9; 2003 г. – 2[300].

Тем не менее установление уголовной ответственности за указанные преступления гарантирует равенство граждан как участников правового оборота земельных участков и соблюдение экономических интересов государства, предотвращает выведение земельных участков из сельскохозяйственного оборота, незаконную концентрацию земли в одних руках, превращение ее в объект неправомерной спекуляции, а также возможное нарушение законных прав и интересов собственников и иных владельцев земельных участков.

В настоящее время продолжает оставаться ряд некриминализированных посягательств на право частной собственности на землю и другие конституционные права. Так, Ю. Валерьев при исследовании фактов слияний и поглощений предприятий более крупными корпорациями с целью получения в частную собственность земли отмечает, что «страна имеет дело с настоящей экономической войной, жертвами которой уже оказались тысячи работников, выброшенных на улицу, не говоря о финансовых потерях местного и федерального бюджета»[301]. Нормы, регулирующие вопросы «враждебных поглощений», случайно или умышленно в законах не прописаны, чем пользуются «охотники за собственностью».

В заключение отметим, что приведенный перечень отраслевых гарантий права частной собственности на земельные участки не является исчерпывающим. Например, в качестве отраслевой (гражданско-процессуальной) гарантии рассматривается ст. 446 ГПК РФ, согласно которой не может быть обращено взыскание по исполнительным документам на принадлежащий гражданину-должнику на праве собственности участок, на котором расположено жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем им помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания, а также на земельные участки, использование которых не связано с осуществлением гражданином-должником предпринимательской деятельности.

В то же время следует учитывать, что согласно постановлению Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности абз. 3 ч. 1 ст. 446 ГПК РФ в связи с жалобами и действие данной нормы не распространяется на садовые и дачные земельные участки[302].
Заключение

Проведенное исследование конституционного права частной собственности на земельные участки позволяет сформулировать ряд выводов.

1. Формирование права частной собственности на земельные участки прошло ряд этапов, в ходе которых различные сословия обладали неодинаковым объемом земельных прав и возможностью самостоятельно приобретать и отчуждать земельные участки. Тенденцию их постепенного уравнивания в правах прервала октябрьская революция 1917 г., ознаменовавшая отмену права частной собственности на земельные участки и заменившая его правом постоянного и временного пользования земельными участками.

2. Запрет права частной собственности на земельные участки, существовавший весь период существования СССР, сменился сначала робким признанием (с ограничениями в виде моратория на продажу) данного субъективного права граждан в 1992 г. при внесении изменений в Конституцию РСФСР, а затем и его полноценным закреплением в Конституции России 1993 г.

3. Международное право провозглашает исключительные права народа на природные ресурсы и естественные богатства. Народ делегирует государству право управлять природными ресурсами, а последнее, реализуя суверенное право на выбор типа экономической системы, определяет содержание субъективных прав граждан в сфере использования природных ресурсов, которые могут передаваться на праве частной собственности либо иных правах гражданам и юридическим лицам (включая иностранных).

4. Право иметь имущество на одном из вещных или обязательственных прав является неотъемлемым, естественным правом человека, поскольку в нем воплощается естественное стремление человека удовлетворять свои разнообразные потребности посредством окружающего его мира, однако оно не обязательно воплощается именно в праве собственности. В отличие от права на имущество, право иметь земельные участки в частной собственности является октроированным и закрепляется на внутригосударственном уровне в зависимости от типа экономической системы общества.

5. В отличие от Конституции России, в большинстве конституций зарубежных стран закрепляется социальная функция собственности (включая земельную), позволяющая установить баланс между частными интересами граждан и их объединений по извлечению прибыли от использования земельных участков как объектов недвижимости и публичным интересом, обусловленным, в первую очередь, необходимостью охраны земли как составной части окружающей среды.

6. В Российской Федерации первоначальным собственником земли и иных природных ресурсов является народ как наднациональная политико-территориальная общность, обладающая правом на равноправие и самоопределение, обозначенная в Конституции РФ как многонациональный народ Российской Федерации. Право народов владеть, пользоваться и распоряжаться своими природными ресурсами и естественными богатствами не охватывается в полной мере правом государственной, муниципальной и частной собственности. Поэтому в отношении природных ресурсов и естественных богатств как объектов суверенного права народа, необходимо использовать термин «достояние народа».

Предлагается изложить ст. 9 Конституции РФ в следующей редакции:

«1. Земля и другие природные ресурсы являются достоянием многонационального народа Российской Федерации.

2. Земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности при условии, что это отвечает интересам многонационального народа Российской Федерации».

7. Для конституций субъектов Российской Федерации предлагается считать оптимальной формулировку об использовании земли и других природных ресурсов как «основы жизни и деятельности народа, проживающего на соответствующей территории», подразумевающей экологическую значимость природных ресурсов для населения субъекта Российской Федерации.

8. Право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности, возникнув в рамках прав человека и гражданина первого поколения, изначально предполагало лишь право на равный доступ к приобретению в собственность имущества и гарантированность прав его собственников от произвольного изъятия и иного вмешательства государства.

Однако в отличие от других прав и свобод человека первого поколения (на неприкосновенность личности, свободу печати, собраний и т. д.), содержание которых с того времени не значительно изменилось, рассматриваемое право претерпело серьезную трансформацию под воздействием экологических прав человека и гражданина, что отражало изменение представления у мирового сообщества о роли и значении земли как природного объекта для выживания человечества в эпоху появления глобальных угроз биосфере. Это повлекло наполнение содержания рассматриваемого права новыми элементами, обусловленными закреплением, с одной стороны, социальных функций собственности, с другой – экологических обязанностей правообладателей земельных участков. В таком виде право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности было включено в Конституцию России и конституции зарубежных стран второй половины XX в.

9. Право частной собственности на земельные участки, согласно характеру опосредуемого им блага, относится к категории экономических прав и тесно связано с другими правами и свободами человека и гражданина. Оно выступает как одна из гарантий их реализации (гражданские права, право на жилище, достойный уровень жизни, предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, на отдых). Другие права и свободы, в свою очередь, играют роль гарантий реализации этого права (право на благоприятную окружающую среду, на объединение, судебную защиту, самозащиту).

10. Конституционное право частной собственности на земельные участки – это установленная в интересах многонационального народа России и обеспеченная суверенитетом Российского государства возможность граждан и созданных ими юридических лиц свободно приобретать и использовать земельный участок на территории Российской Федерации для не запрещенной законом деятельности с учетом пределов и ограничений, установленных конституционным, земельным, экологическим и иным законодательством.

11. Конституционное право частной собственности на земельные участки включает в себя два самостоятельных субъективных права – приобретать в частную собственность на законных основаниях и равных условиях земельные участки и осуществлять в отношении них действия, не противоречащие интересам многонационального народа Российской Федерации. Они отличаются друг от друга по критерию возможности отчуждения, моменту возникновения и прекращения, наличию материального объекта, условиям и порядку ограничения и защиты.

12. Под объектом права частной собственности в контексте ст. 36 Конституции РФ понимается земельный участок, находящийся на территории Российской Федерации, индивидуализированный посредством проведения землеустройства и кадастрового учета, прошедший государственную регистрацию, не изъятый и не ограниченный в обороте. Поскольку «земля» не может являться объектом права частной собственности, необходимо в ходе дальнейшего совершенствования конституционного законодательства в ч. 2 ст. 9 и ст. 36 Конституции заменить термин «земля» на термин «земельные участки».

13. Субъекты конституционного права частной собственности на земельные участки – это физические лица и учрежденные ими для достижения своих конституционных прав и интересов в сфере экономической деятельности специальные субъекты права в организационно-правовой форме юридического лица либо индивидуального предпринимателя.

14. Предлагается разработать и принять Федеральный закон «О правовом положении граждан Российской Федерации, обладающих вторым гражданством», в соответствии с которым строилась бы государственная концепция регулирования отношений с участием граждан Российской Федерации и лиц, обладающих вторым гражданством. Федеральный закон должен содержать ограничения прав бипатридов в части приобретения в собственность земельных участков на приграничных территориях, территориях с особым административно-правовым режимом, а также участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.