В подчинении городского магистрата находились казначейская камера и ряд комиссий, избираемых ратушным собранием или советом городских пове­ренных.

Следует признать, что реформой 1873 г. была создана довольно прогрес­сивная система городского и сельского самоуправления, причем первое имело более развитую и продуманную структуру органов управления. Эти реформы ознаменовали теперь уже полный отход от феодальной системы представи­тельства и его переход к более современному цензовому представительству в сельском и городском самоуправлении. Однако еще значительная часть насе­ления оставалась в этом смысле бесправной, так, в Гельсингфорсе по новому закону избирательным правом пользовалось лишь 10% населения, хотя в неко­торых городах этот процент был несколько выше611. Обе реформы проводились под непосредственным влиянием аналогичных преобразований в Швеции и по­сле земской и городской реформ в Империи. Опыт последней в деле преобра­зования местного самоуправления, в отличие от шведского, не был использо-

608

Материалы Высочайше Утвержденной Особой комиссии... - С. 22.

609 т-

Там же.

610

Указ. соч. - С. 40.

611 Сойкканен X. Указ. соч. - С. 67-68.

199

ван. Реформы сохраняли, по словам , в полной мере "дух ограничен­ности и консерватизма"612. Следует отметить отсутствие в Великом княжестве губернских и уездных представительных органов самоуправления. Впервые вопрос об их введении в Финляндии возник на Сейме 1867 г., а на Сейме 1877 г. было признано, что введение таких учреждений преждевременно613. В городах после реформы 1873 г. уже в новых условиях развернулась борьба ме­жду высшими классами населения, имевшего шведские корни и финноязыч-ным большинством низов, совершенно бесправных в сфере городского само-

614

управления .

Реформа сельского самоуправления в Царстве Польском совпала по вре­мени с подобными преобразованиями в Финляндии, однако разрабатывалась и проводилась центральными властями и имела серьезные отличия от последних. Реформа местного самоуправления в Польше была составной частью более обширной крестьянской реформы, осуществлявшейся под непосредственным руководством ее вдохновителя статс-секретаря Милютина615. Изменения, ка­савшиеся введения нового тминного и сельского самоуправления, проводились одним из четырех указов от 19.02/2.03.1864 г. "Об устройстве сельских гмин в Царстве Польском", по которому образовывались всесословные волости-гмины, представлявшие собой единые административно-территориальные еди­ницы, состоявшие из деревень, колоний, населенных крестьянами, фольварков, мыз помещиков и прочих землевладельцев616. Заведование общественными де­лами гмины поручалось тминному сходу,.состоявшему из совершеннолетних

612 Суни . соч. - С. 95.

613 Законодательство и управление... - С. 105.
014 Сойкканен X. Указ. соч. - С. 68.

615 Корнилович истории крестьян и крестьянского дела губерний Привис-
линского края. - СПб., 1914. - С. 41-43.

616 ПСЗ-2. Т. XXXIX. Отд. 1. № 000. - С. 129.

200

мужчин-домохозяев, владеющих на правах личной собственности землей в размере не менее 3-х моргов (1,5 десятины). Не допускались к участию в сходе лица духовного звания, мировые судьи и члены уездной полиции. К веденью тминного схода относились следующие дела: выборы тминного войта, лавни-ков, писаря и других должностных лиц, различные хозяйственные и общест­венные вопросы местного управления, общественное призрение, учреждение начальных училищ, назначение и раскладка гминных сборов и повинностей, распоряжение гминным имуществом, проверка действий гминных должност­ных лиц и т. д.617 Решения гминных сходов принимались по большинству голо­сов.

Главой тминного самоуправления был тминный войт, отвечавший за со-хранение общественного порядка и спокойствия в гмине. Он избирался из чис­ла жителей гмин не моложе 25 лет, христианского вероисповедания, имевших в собственности не менее 6 моргов земли. Какого-либо образовательного ценза закон не предусматривал. После избрания двух кандидатов на должность войта, один из них утверждался уездным начальником, который, впрочем, мог посчитать, что оба кандидата являются "неблагонадежными лицами" и назна­чить новые выборы. Если и на этот раз результаты выборов не удовлетворяли уездного начальника, он мог просить губернатора провести новые уже оконча­тельные выборы619. В своей деятельности войт должен был беспрекословно выполнять все законные указания уездного начальника, который был вправе как его, так и других должностных лиц тминного и сельского самоуправления подвергать замечанию, выговору, штрафу до 5 рублей и аресту до 7 дней. Гминный войт выступал как глава местного самоуправления и как представи­тель правительственной власти, подчиненный уездному начальнику, комиссару

617

ПСЗ-2. Т. XXXIX. Отд. 1. № 000. - С. 130.

618 Там же.-С. 136-137.

619 Там же.

201

по крестьянским делам, судебным властям, военным и представителям учебно­го округа, в зависимости от характера выполняемых им поручений. Как глава местного самоуправления, он председательствовал в гминном сходе, ему под­чинялись солтысы, и он выполнял полицейские функции, налагая за маловаж­ные проступки штраф до 1 рубля или подвергая виновных аресту до 2-х дней620. Кроме того, совместно с лавниками войт до 1876 г. составлял гминный суд.

Для делопроизводства гминный сход выбирал тминного писаря, который также мог назначаться уездным начальником, который был вправе уволить пи­саря. Когда нередко малообразованный войт, плохо разбиравшийся в делах ме­стного управления, самоустранялся от участия в нем или просто не был спосо­бен осуществлять свои функции, власть в гмине фактически сосредоточивалась в руках писаря621. Интересно, что если на первых порах подавляющее число войтов имело крестьянское происхождение, то среди писарей крестьян было в 1871 г. только лишь 13%622. Гминные войты и лавники в случае злоупотребле­ний и плохого исправления должностных обязанностей временно отстранялись от должности уездным начальником и увольнялись губернатором.

Крестьяне, принадлежавшие к одному селению и имевшие там на правах собственности усадьбу или какое-либо другое недвижимое имущество, вместе с их семьями, прислугой и лицами, живущими на их земле, составляли сель­ское общество или громаду623. В отличие от гмины, помещики и другие мелкие землевладельцы с фольварками, мызами и домами и их прислугой, и работни-

620 ПСЗ-2. Т. XXXIX. Отд. 1. № 000. - С. 132.

621 Гмина в губерниях Царства Польского // Мелкая земская единица. -
СПб., Б. г.-№ 1.-С. 146.

622 Отчетная записка об устройстве гмин в деятельности общественного сельского
управления в губерниях Царства Польского за 1871 г. // Россия. Государственный Совет.
Материалы. - Т. С. 7.

623 ПСЗ-2. Т. XXXIX. Отд. 1. № 000. - С. 139-140.

202

ками в состав сельского общества не входили. Общественными делами деревни ведали сельский сход и солтыс. В сельских сходах принимали участие крестья­не и крестьянки, владевшие усадебными участками и самостоятельно управ­лявшие хозяйством. Сельский сход выбирал солтыса, главу сельской админи­страции, председательствующего в сходе. Он осуществлял также и полицей­ские функции, являясь помощником гминного войта и налагая взыскания за проступки в таком же размере. Требования и выборы кандидатов в солтысы были близкими к правилам замещения войтов; те и другие избирались на 3-х летний срок624.

В 1869 г. часть небольших городов Царства Польского получили статус посадов, с распространением на них гминного устройства, следствием этого стало изменение там системы налогообложения625.

В ходе функционирования нового гминного и сельского самоуправления выявились его некоторые недостатки. Земельный ценз для кандидатов в войты и солтысы оказался слишком высок626. Это приводило к тому, что во многих гминах не оказывалось подходящих под него домохозяев. Высочайше утвер­жденным положением Комитета по делам Царства Польского от 01.01.01 г. в необходимых случаях ценз для избрания на должность солтыса сни­жался, такое снижение было принято в отношении выборов войтов, где ценз для некоторых гмин стал равняться 3 моргам627. Еще в 1868 г. право участия в гминном самоуправлении предоставлялось всем казенным учреждениям, вла­девшим на территории гмины не менее как 3 моргами земли, через назначен-

624 ПСЗ-2. Т. XXXIX. Отд. 1. № 000. - С. 137, 140.

625 Отчетная записка об устройстве гмин... - С. 5.

626 Указ. соч. - С. 31.

627 РГИА. Ф. 21. Оп. 1. Д. 370. - Л. 27 об; Свод законовТ. 2: Учреждение
управления губерний Царства Польского. - С. 53.

203

ных в этих целях представителей. В гминах, где большинство населения со­ставляли евреи, требование принадлежности кандидата к христианскому веро­исповеданию снималось.

Серьезные изменения в гминном устройстве произошли в результате су­дебной реформы, выделившей из гмины гминный суд. Однако самым значи­тельным изменением в системе тминного управления стало введение особого института гминных уполномоченных. По положению Комитета по делам Цар­ства Польского от 22.12/3.01.1879/80 г., он представлял собой коллегиальный орган, избираемый гминным сходом для содействия тминному правлению во главе с войтом629. Недостаток здесь заключался в том, что выборы двух упол­номоченных представлялись на усмотрение тминного схода, и, соответственно, не производились повсеместно, что лишало в таких случаях гмину возможно­сти надлежащим образом контролировать деятельность войта, солтысов и пи­саря.

Если в Империи и в Финляндии в 70-е гг. XIX в. была создана система городского общественного самоуправления, то в Царстве Польском после не­удачной попытки ввести земское и городское самоуправление в гг. правительство решило отказаться от привлечения местной общественности, хотя бы и на самых ограниченных основаниях, к осуществлению городского управления. К рассматриваемому периоду городское управление - магистраты - во главе с президентами в крупных городах и бургомистрами в уездных и безуездных городах, состоявшие из ратманов и лавников, полностью назнача­лись правительством и находились в непосредственной зависимости от уезд­ной и губернской администрации630. Так, большинство постановлений магист-

628

РГИА. Ф. 21. Оп. 1. Д. 370. - Л. 25 об.

629 Свод законовТ. 2: Учреждение управления губерний Царства Польско­
го.-С. 51.

630 Записка о системе городского управления в губерниях Царства Польского. - СПб.,
1905.-С. 19-23.

204

ратов уездных городов утверждалось уездными начальниками, в некоторых случаях - губернскими правлениями, постановления магистратов губернских городов и г. Лодзь утверждались соответственно губернскими правлениями631. Магистраты, кроме функций по управлению городским хозяйством, осуществ­ляли функции суда по мелким уголовным делам и проступкам вплоть до 1876 г.

Стремясь приблизить управление Царства Польского к общеимперскому, Комитет по делам Царства Польского на заседании от 22.06/1.07.1870 г., рас­сматривая вопрос о городском управлении г. Варшавы и несмотря на сопро­тивление наместника гр. Берга, пришел к выводу, что необходимо "ввиду по­литической необходимости лишить г. Варшаву прежнего значения столицы и сравнять его с прочими губернскими городами", невозможно "сохранить за Варшавским магистратом нынешний круг его действий"632. Магистрат г. Вар­шавы должен был теперь подчиняться в общем порядке МВД, а в местном - наместнику. Варшавская врачебная управа, надзор за строительной частью и торговлей возлагались на варшавского обер-полицмейстера, в служебном от­ношении подчинявшегося также МВД, наместнику и по вопросам обществен­ной безопасности - начальнику Варшавского жандармского округа. При маги­страте учреждались торговая служба и городская хозяйственная служба, зани­мавшиеся взысканием различных сборов и податей и охраной городского иму­щества633. Рассмотрение городского бюджета поручалось теперь особому ко­митету в составе варшавского губернатора, обер-полицмейстера, президента

631 Записка о системе городского управления в губерниях Царства Польского. - СПб.,
1905.-С. 22.

632 РГИА. Ф. 1270. Оп. 1. Д. 1474. - Л. 146-146 об.

633 Дневник законов. - Т. 70. - С. 262-266, 274.

205

города и еще ряда чиновников по назначению наместника. Постановления ма­гистрата г. Варшавы поступали на утверждение наместника634.

Таким образом, в Царстве Польском наряду с довольно широким гмин-ным всесословным самоуправлением в городах продолжали существовать, с незначительными изменениями, старые органы управления, без какого-либо участия в последнем представителей городского населения. Чиновники в го­родском управлении полностью назначались правительством, следствием тако­го положения стала их слабая заинтересованность в решении насущных по­требностей городских жителей635, порождавшая в свою очередь недоверие ме­стного населения к этим органам. Слабая инициативность магистратов объяс­нялась также весьма узкой их компетенцией в делах городского хозяйства и мелочной опекой со стороны уездной и губернской администрации, утвер­ждавшей любое мало-мальское решение городских учреждений. Все это при бюрократической системе управления вело к инертности магистратов, чинов­ники которых за отсутствием городского самоуправления должны были реали­зовать множество административных функций.

Созданное Милютиным гминное и сельское управление, по замыслам правительства, должно было способствовать расколу польского общества; ис­кусственно поддерживая крестьянство в Польше, правительство пыталось ог­раничить влияние польского дворянства, интеллигенции и буржуазии. Следст­вием этого явилась польская всесословная гмина. Здесь явно просматривалась попытка властей приблизить, по возможности, сельское самоуправление к об­щеимперскому крестьянскому волостному самоуправлению. Решить вопрос, связанный с невозможностью переноса последнего в Польшу, по причине от­сутствия здесь сословной системы в том виде, в котором она существовала в

634

Дневник законов. - Т. 70. - С. 270.

635 Указ. соч. - С. 178.

206

Империи636, одновременно упрочив свои позиции среди местного крестьянства. В этих целях имущественный ценз заменялся исключительно земельным, при­чем в самых незначительных размерах. Это порождало преобладание в гмине крестьянства, а громада прямо устанавливалась законом как институт исклю­чительно крестьянский. Однако на практике такое преобладание в гмине кре­стьянства правительству сохранить не удалось. Год от года количество войтов из помещиков возрастало637. Это было связано с невысоким образовательным уровнем крестьянства, а также постепенным сглаживанием, до некоторой сте­пени, противоречий между крестьянами и помещиками.

Земельным цензом от участия в гминном самоуправлении устранялись местные представители буржуазии, врачи, учителя, чиновники и вообще ин­теллигенция, которая не участвовала в выплате гминных сборов, собиравшихся с владельцев земли, что в конечном итоге отрицательно сказывалось на со­стоянии финансов гмины, а также на личных качествах состава тминного управления, лишенного наиболее образованных и предприимчивых жителей гмин. В этом случае даже система участия и выборов в органы сельского са­моуправления в Финляндии с ее множественностью голосов являлась явно предпочтительной для дальнейшего развития польского общества по буржуаз­ному пути. Однако она не соответствовала бы политике, проводимой в Польше правительством.

Несмотря на определенные недостатки, гминное и сельское самоуправ­ление в Польше, как вся крестьянская реформа, были, по словам ­на, "огромной пользой относительно экономического быта сельского населе­ния"639. Такой низшей административно-территориальной единицы с всесо-

636 Указ. соч. - С. 141.

637 Там же. - С. 150-151; Отчетная записка об устройстве гмины... - С. 5-6.

638 Указ. соч. - С. 149.

639 РГИА. Ф. 1270. Оп. 1. Д. 1485. - Л. 57 об.-58.

207

словными органами управления, очевидно, не хватало в остальных российских губерниях640. В этом как Царство Польское, так и Великое княжество Фин­ляндское с его общинным самоуправлением явно превосходили общегосудар­ственное волостное крестьянское самоуправление, несмотря на то, что в Поль­ше гминное управление находилось в большой зависимости и под жестким контролем уездной и губернской администрации641.

Общим недостатком системы управления этих национальных окраин бы­ло отсутствие выборных представительных учреждений на уездном и губерн­ском уровнях, но если в Финляндии подобное происходило по внутриполити­ческим причинам, то в Польше это всецело зависело от политического курса имперских властей и их страха перед возможностью использования таких ор­ганов польским обществом в борьбе за свои национальные права.

640 Коркунов . соч. - Т. П. - С. 614; Костюшко . соч. - С. 408.

641 Указ. соч. - С. 32.

208

Заключение

Внутриполитический курс российских властей в рассматриваемый пери­од можно было признать успешным лишь в случае гарантированного спокой­ствия на окраинах Империи и, во многом, именно в Царстве Польском и Вели­ком княжестве Финляндском. Изменения их правового статуса и организации государственной власти, с точки зрения российского правительства, должны были быть подчинены этой стратегической цели.

Следует заметить, что в наиболее кризисные моменты правительствен­ные решения в рассматриваемой сфере носили характер не всегда продуман­ных, спонтанных решений, призванных добиться быстрых и действенных ре­зультатов. Подобное часто противоречило общему курсу центральных властей, снижало эффективность комплекса предпринимаемых мер, не позволяло соз­дать их долгосрочную систему. Можно сделать безоговорочный вывод о том, что в области управления столь крупными и сложными национальными терри­ториями результативность административной политики всецело зависела от ее долговременности и твердости осуществления, при условии наличия четких ориентиров. Верхи российского общества, начиная с 60-х гг. XIX в., стали в большей или меньшей степени осознавать, что реформирование Российской империи на буржуазных началах неизбежно требовало модернизации и унифи­кации ее государственно-правового пространства. Введение единства законо­дательства, языка, государственной службы и управления с подчинением его в общем порядке высшим и центральным учреждениям вот, пожалуй, идеал, к которому следовало стремиться. Несомненно, это в теории способствовало бы экономическому процветанию, росту взаимных связей и упрочению россий­ского господства. Но на практике подобное в полной мере не могло осущест­виться. К тому же реальность оказалась куда сложнее. Местная администра­тивная и прочая обособленность приносила Финляндии и Польше экономиче­ские выгоды, но самое главное - сохраняла их национальное существование. Имперская власть стремилась своими действиями поддерживать спокойствие в

209

Финляндии и до 1863 г. в Польше, сохраняя там существующие порядки, или даже идти на встречу местным требованиям. Не стоит поддаваться иллюзиям, считая отношение к Великому княжеству Финляндскому, его автономии, в рас­сматриваемый период, как полную противоположность отношению к польской проблеме. И там и здесь центральное правительство опасалось народного не­довольства и открытых выступлений. Поэтому оно поддерживало существую - щее относительное спокойствие в Финляндии и коренным образом изменило управление в очередной раз восставшей Польши. Польское восстание 1863 г. собственно и привлекло внимание к национальным окраинам, заставило прави­тельство изменить там административную политику, хотя не все высшие са­новники принимали ее безоговорочно. Это была еще одна проблема для выра­ботки и проведения окраинной политики, причина отсутствия ее планомерно­сти.

Общегосударственные учреждения до начала данного периода были ог­раничены в своем участии в управлении Царством Польским, и практически не имели возможности такого участия в Великом княжестве. То же можно сказать и о разработке административных и законодательных реформ. Некоторое ис­ключение оставляет в этом смысле Польша после восстания г., когда были созданы Комитет по делам Царства Польского и Департамент дел Царст­ва Польского российского Государственного совета. Но первый существовал недолго (активно действовал и того меньше), а второй возглавлял наместник Царства и в него входили местные уроженцы. Создавалось положение зависи­мости в принятии решений по польским делам от представителей администра­ции Царства.

Введение в состав совещательных и законоподготовительных учрежде - ний, созданных для подготовки преобразований в области управления, пред­ставителей администрации окраины, как показал дальнейший опыт Финлян­дии, не давало необходимого имперским властям результата. Местные чинов­ники (в особенности "местного" происхождения) лучше знакомые с положени-

210

ем дел, будучи ответственными за их состояние и заинтересованные, как пра­вило, в сохранении прежних порядков, способствовали превращению таких ор­ганов в "комиссии русско-финляндского разногласия". Позиция генерал-губернаторов (это зависело во многом от их личности) могла отличаться осто­рожностью. Поэтому намеченный курс по окончательному слиянию Царства Польского с Империей объективно требовал передачи проектирования и кон­троля над ходом реформ специально созданным высшим центральным учреж­дением, где влияние наместника, а тем более других представителей местной администрации, было бы минимальным. Польское восстание 1863 г. позволило центральному правительству игнорировать приличия, связанные с формальной необходимостью выслушивать мнение местных уроженцев. Иное дело Фин­ляндия, где курс российских властей не претерпел кардинальных изменений.

Пожалуй, одним из решающих факторов, повлиявших на развитие управления Царства Польского и пока в слабой степени на Великое княжество Финляндское, стало изменение в эпоху буржуазных реформ самих принципов управления государством. Укрепилась роль имперских центральных ведомств и их главноуправляющих (министров), их влияние на весь аппарат управления. В этом, собственно говоря, наряду с привидением к единому образцу (насколь­ко это было возможным) местных органов управления и законодательства, и заключалась идея унификации государственного механизма Империи. Такие нововведения позволяли покончить с полуфеодальным подходом к положению окраин. Происходило включение в окраинную политику имперской элиты, создавалась возможность выработки ей определенных взглядов на данный во­прос. Но к Финляндии в отличие от Польши, сказанное выше относилось пока в значительной меньшей степени, хотя слова Александра II, назвавшего княже­ство "маленькой Польшей", говорят о некотором единстве взглядов в этом во­просе.

Широкая автономия Великого княжества Финляндского привела к опре­деленным трудностям во взаимодействии местных властей, с одной стороны, и

211

имперских центральных и местных учреждений. Их связи не были четко уре­гулированы законом. От этого страдали как финляндские, так и имперские подданные. Проблема была тесно связана с определением правового статуса княжества. Финляндские политические силы и имперское правительство, как оказалось, видели правовые связи княжества и Империи в совершенно различ­ном свете.

Финляндия и Польша находились на более высоком уровне социально-экономического развития, нежели губернии Центральной России Они имели свои обособленные, доставшиеся в значительной мере от прежних времен, сис­темы управления и правовые системы. Последние для населения этих террито­рий представлялись атрибутами обособленности от чужой для них государст­венности, хотя зачастую отдельные элементы таких систем (например, судеб­ные системы Финляндии и Польши) отнюдь не являлись передовыми и доста­лись данным окраинам от прежних поработителей.

Одновременно с развитием буржуазных отношений в Великом княжестве и Царстве Польском происходил рост национального самосознания их народов. Методы и приемы управления, действенные в феодальную эпоху, мало подхо­дили для новых условий. Можно было предоставить ряд привилегий верхам общества, но учесть интересы значительной части теперь уже политически ак­тивного населения было невозможно. В то же время предоставление таких привилегий вызывало недовольство более медленно преображавшегося рос­сийского общества, его элиты.

Таким образом, реформы, проходившие в столь сложных социально-политических и внешнеполитических условиях не могли не быть сложным компромиссом между силами, имевшими противоположные интересы (в осо­бенности данное замечание верно для Финляндии).

В Великом княжестве постепенно разворачивается борьба между шве-доязычными верхами, в руках которых сосредоточена власть, и финноязычным большинством, стремившимся участвовать в управлении княжеством. Однако в

212

вопросе развития автономного положения Финляндии и те и другие имели схожие позиции. Имперское правительство под этим давлением, опасаясь по­добия польских событий и не задумываясь о далеком будущем, не препятство-вало проведению здесь ряда важных государственных реформ, которые спо­собствовали увеличению обособленности княжества от Империи. Хотя некото­рые преобразования, явно увеличивавшие автономию административной сфе - ры княжества, и попытки финляндцев законодательно закрепить отношения с Империей встретили твердый отпор генерал-губернаторской и верховной вла­сти.

Финляндия получает постоянно действующий парламент, особую орга­низацию вооруженных сил с отдельным командованием и комплектованием, свою денежную единицу, а на основе законодательства, наделявшего жителей края рядом прав и привилегий, постепенно формируется некое подобие от­дельного местного подданства. В 80-е гг. XIX в. Великое княжество Финлянд­ское достигает пика своей государственной автономии в составе Российской империи.

Вряд ли можно преувеличивать качественное изменение правового ста­туса княжества в период реформ 60-70-х гг. XIX в. Хотя и происходит рост ат­рибутов государства у Финляндии, ее отношения с Империей не приобретают характер и никогда не были унией двух государств (реальной или тем более персональной). Особенности внутренней организации власти в окраине всеце­ло зависели от воли российских императоров, так как гарантии и сам состав местных прав и привилегий не были четко зафиксированы в законе642. Поэтому крайне важными являлись практика и обычаи, выработанные в ходе управле­ния княжеством, реально созданные органы управления и изданные норматив - но-правовые акты, а в 60-70-е гг. - те скупые указания закона на отношения

642 Заверения Александра I отнюдь не носили той юридической природы, которую впоследствии признавали за ними финляндцы. В особенности это касалось органов управле­ния княжества.

213

местных учреждений и императорской власти (других общеимперских орга­нов). В этом смысле крайне важен Сеймовый Устав 1869 г., впервые имевший легальную ссылку на шведские основные законы, который подверг реальному ограничению в Великом княжестве власть российского императора, превращая форму правления в дуалистическую.

Существующий длительное время порядок управления в Финляндии не мог уже быть существенно и безболезненно изменен без участия и одобрения местной элиты, нашедшей опору в этом вопросе в широких слоях населения. Реакцией на такую возможность (которая станет реальной в 90-е гг. XIX столе­тия) становится идея особого финляндского государства, состоящего в унии с Россией. Финляндские публицисты, а затем государственные деятели пытались придать, и довольно успешно, этой идее правовую основу, которой не сущест­вовало и создать соответствующие конституционные обычаи.

Иная обстановка сложилась в вечно неспокойном Царстве Польском. Кажется, Российская империя испробовала там все возможные формы господ­ства. С момента присоединения и до польского восстания 1831 г. формально Царство находилось в реальной унии с Империей. В дальнейшем правительст­во в целях умиротворения края использует как жесткие и крайне непопулярные меры, так и политику предоставления отдельных элементов самоуправления перед восстанием 1863 г., после которого идет череда репрессий и начало пол­ной унификации и инкорпорации административной системы Царства в состав имперского государственного механизма. Однако здесь открытое сопротивле­ние местного населения российскому господству и, прежде всего, верхов поль­ского общества, сразу отметало любую возможность участия такового в плани­ровании реформ, задача которых определялась центральной властью в виде наиболее полного распространения в Царстве общегосударственных учрежде­ний и законодательства с привлечением имперских чиновников.

Отдельные элементы преобразований, происходивших в Польше, несо­мненно имели передовой буржуазный характер. Но, как и впоследствии в Фин-

214

ляндии, местное население и элита зачастую становились на защиту архаичных особенных польских институтов. В то же время самодержавие отказывалось проводить здесь отдельные буржуазные реформы (земского и городского ca­моуправления) или же проводило их с серьезными ограничениями (судебная реформа). Создание довольно передового тминного самоуправления опять-таки имело политическую цель - привлечь польское крестьянство.

Как и в Финляндии, но в значительно большей степени в Царстве Поль­ском, произошло объективное столкновение местных и общегосударственных интересов, каждый из которых вполне оправдан и может вызывать понимание. Однако открытость такого конфликта привела победителя - имперские власти - к опасному заблуждению, заключающемуся в практически полном отказе от удовлетворения интересов польского народа, который, впрочем, никогда не со­гласился бы на жалкие подачки. Созданная система государственного управле­ния в Царстве Польском, таким образом, носила репрессивный характер, и лю­бое ослабление центральной власти в таких условиях вело к ее дезорганизации.

Структура государственной власти Великого княжества Финляндского строилась в целом на местном законодательстве. Ее обособленность от Импе­рии подчеркивалась тем, что общегосударственные учреждения по общему правилу не распространяли свое действие на княжество. Существовавшие в Петербурге министр статс-секретарь и совещательный Комитет для финлянд­ских дел являлись специальными органами. Соответствующие общеимперские учреждения, как правило, не действовали на территории княжества. Обособ­ленность местного аппарата управления в такой форме, не урегулированной должным образом законодательно, представляется пережитком феодализма. Попытки финляндцев в этом смысле определить, в той или иной мере, связь княжества с Империей вполне оправданы. Другое дело, что такие попытки подчеркнуто вели к государственной обособленности Финляндии и не могли вызывать согласия государства с абсолютной властью монарха.

215

Начало систематических созывов Сейма в Финляндии, увеличение роли местного правительства - Финляндского сената - и снижение роли представи­теля центра - генерал-губернатора - являлись основой для дальнейшего роста самостоятельности княжества без должного учета интересов всего государства. Архаичная организация Сейма по Уставу 1869 г. и еще более консервативное его формирование создавали почву для дальнейшей критики существующих порядков. Но причины здесь были не только местного происхождения, но и внешнего — более либеральный Устав мог вызвать неудовольствие имперских властей. Важнейший вопрос ограничения законодательных полномочий Сейма не вызывал возражений со стороны его российских критиков.

Упразднение в 1874 г. власти наместника в Царстве Польском ознамено­вало превращение этой окраины в одно из российских генерал-губернаторств. Остатки собственно польских государственных учреждений были ликвидиро­ваны еще до этого момента, и в Царстве уже действовали соответствующие общегосударственные законы и их форма обнародования.

Однако окончательная унификация управления данной окраиной про­изошла после упразднения в 1881 г. Комитета по делам Царства Польского, по­следнего высшего специального для Царства государственного учреждения, находившегося в центре. Применение таких временных учреждений для разра­ботки, контроля и проведения реформ в Польше было вынужденной в сложив­шихся условиях, но эффективной мерой. Общегосударственные интересы те­перь были полностью обеспечены, но местное население было по большей час­ти отстранено от участия в управлении, в том числе, и по причине политики назначения в крае чиновников, имевших "русское" происхождение, и полного запрещения использования в учреждениях польского языка.

Сохранившаяся в Царстве сильная генерал-губернаторская власть пред­ставляла собой элемент децентрализации управления в интересах его унифика­ции. При достижении определенного уровня единства, теоретически, необхо­димость в такой децентрализации отпадала. Иначе она объективно становилась

216

тормозом для окончательного объединения. Рано или поздно такое должно бы­ло произойти. Вопрос заключался в том, необходима ли для поддержания спо­койствия в Царстве столь высокая степень унификации управления? Как пока­зала практика, без коренных изменений социальных условий в Польше необ­ходимости в этом не было.

Стоит указать на значительное отличие власти наместника (с 1874 г. ге­нерал-губернатора) в Польше и финляндского генерал-губернатора. Первый обладал всей полнотой власти во вверенном ему крае, хотя и был поставлен, при сохранении звания наместника, в один ряд с российскими главными на­чальниками, подчиняясь общегосударственной Инструкции 1853 г., несомнен­но в этом смысле превосходил финляндского генерал-губернатора. Много поз­же генерал-губернатор Бобриков сожалел об отсутствии у него власти варшав­ского генерал-губернатора (о власти польского наместника он не мог и меч­тать). Генерал-губернатор Финляндии, выведенный из под власти общегосу­дарственных учреждений, не мог в одиночку воспользоваться таким положе­нием, разделяя полномочия с местным правительством - Сенатом и с влия­тельным статс-секретариатом. Но и в Польше и в Финляндии на главных на­чальников, как в силу личных качеств, так в силу их положения нельзя было безоговорочно положиться в процессе унификации управления этими террито­риями.

Губернское, уездное управление и муниципальное самоуправление Ве­ликого княжества Финляндского рассматриваемого периода развивалось, как и прежде, без использования общегосударственного законодательства и соответ­ствующего опыта таких реформ. Они оставались исключительно финляндски­ми учреждениями. Поэтому наиболее остро на эту сферу оказывали влияние внутренние социально-политические противоречия княжества. Центральная власть пока не проявляла здесь своей заинтересованности, но, тем не менее, оказывала определенное влияние. Так, Великое княжество не решило проблему введения губернских и уездных органов самоуправления. Впоследствии любая

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14