Комментарий к водному кодексу Российской федерации (стр. 29 )

Следует отметить также, что в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос имеются береговые полосы. Их установление не связано с охраной водного объекта. Береговая полоса - это полоса вдоль береговой линии (границы) водного объекта (статья 6 ВК РФ). Она определяется для всех водных объектов за исключением болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных федеральными законами водных объектов (например, рек в закрытых коллекторах, а также прудов и обводненных карьеров, находящихся в частной собственности). Ширина береговой полосы 20 м, за исключением каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более 10 км, - для них 5 метров. Прибрежная защитная полоса никогда не совпадает с береговой полосой и не бывает меньше ее: она всегда шире.

Береговая полоса является общедоступной. Это означает, что каждый гражданин вправе передвигаться и пребывать в любой ее части, а следовательно, требовать от других освобождения береговой полосы. Земельные участки в пределах береговой полосы не могут быть приватизированы (пункт 8 статьи 27 ЗК РФ).

Водоохранные зоны (а также прибрежные защитные полосы) устанавливаются не для всех категорий водных объектов, а только для некоторых из них.

Согласно статье 5 ВК РФ водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на:

1) поверхностные водные объекты;

2) подземные водные объекты.

К поверхностным водным объектам относятся:

1) моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие);

2) водотоки (реки, ручьи, каналы);

3) водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);

4) болота;

5) природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);

6) ледники, снежники.

Очевидно, что водоохранные зоны и природные защитные полосы создаются лишь для отдельных видов поверхностных вод - морей, водотоков, некоторых видов водоемов.

Из содержания комментируемой статьи можно также сделать вывод, что водоохранная зона не установлена для озер и водохранилищ с акваторией менее 0,5 кв. км, не имеющих особо ценного рыбохозяйственного назначения; прудов и обводненных карьеров; ледников, снежников, родников, гейзеров, болот и озер внутри болот; рек и их частей, помещенных в закрытые коллекторы.

Как следует из статей 5, 8 ВК РФ, водные объекты, для которых установлены водоохранные зоны, могут находиться только в собственности РФ.

Водоохранные зоны примыкают к береговой линии. Береговая линия - это граница водного объекта. Она определяется следующим образом (часть 4 статьи 5 ВК РФ):

1) для моря - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива;

2) для реки, ручья, озера, обводненного карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;

3) для пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды;

4) для болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине.

2. Установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос не означает, что собственники земель, землевладельцы, землепользователи лишаются каких-либо прав на данные земельные участки или то, что эти участки не могут быть объектами гражданско-правовых сделок. Из статьи 27 ЗК РФ следует, что земельные участки в пределах водоохраной зоны и природной защитной полосы не изъяты из оборота, и значит, могут находиться в частной собственности.

Однако владельцы земельных участков, в границах которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, обязаны соблюдать специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. Специальный режим предполагает, что на данной территории устанавливаются запреты и ограничения на ведение хозяйственной и иной деятельности.

Так, согласно части 15 статьи 65 ВК РФ в границах водоохранных зон запрещается:

1) использование сточных вод для удобрения почв;

2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными частью 15 настоящей статьи ограничениями запрещаются:

1) распашка земель;

2) размещение отвалов размываемых грунтов;

3) выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

Важным новшеством по сравнению с предыдущей редакцией ВК РФ является норма части 16 статьи 65 ВК РФ, согласно которой в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

Данная норма значительно либерализовала режим водоохранных зон. По сути, разрешены любые виды деятельности и строительства, кроме прямо запрещенных законодательством. Единственное условие - должна обеспечиваться должная охрана водного объекта, в противном случае эксплуатация хозяйственных объектов или иная деятельность не допускается (Постановление ФАС УО от 6 августа 2009 г. N Ф09-5605/09-С1 по делу N А47-2121/2009).

Следует помнить, что строительство объектов недвижимости в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования, предназначенной для общего пользования, не допускается (Определение ВАС РФ от 01.01.2001 N 160/09 по делу N А/2007-С2-50).

Нарушение режима использования территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос влечет ответственность на основе действующего законодательства (ст. 8.12 КоАП РФ). Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов осуществляют:

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные органы - федеральный государственный контроль и надзор;

- органы исполнительной власти субъектов РФ - региональный государственный контроль и надзор <398>.

<398> Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 801 (ред. от 01.01.2001) "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов".

3. Одной из наиболее важных задач является установление ширины водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы, а также установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос.

Линия, которая является началом отсчета ширины водоохранных зон от берега, по-разному определяется в населенных пунктах и за их пределами. Если для водных объектов, расположенных за пределами населенных пунктов, ширина водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы устанавливается от соответствующей береговой линии, а для морей - от линии максимального прилива, то в городах при наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос этих водных объектов совпадают с парапетами набережных, ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной. Однако при отсутствии набережной ширина водоохранной зоны прибрежной защитной полосы измеряется от береговой линии.

Это можно представить в виде следующей таблицы:

┌─────────────┬──────────┬────────────────────────────────────────────────┐

│ширина │за │ от береговой линии (для морей - от линии │

│водоохранных │пределами │ максимального прилива) │

│зон и │населенных│ │

│прибрежных │пунктов │ │

│защитных ├──────────┼──────────┬─────────────────────────────────────┤

│полос │в │при │границы прибрежных защитных │

│ │населенных│наличии │полос совпадают с парапетами │

│ │пунктах │ливневой │набережных │

│ │ │канали - │ширина водоохранной зоны - от │

│ │ │зации │парапета набережной │

│ │ │набережных│ │

│ │ ├──────────┼─────────────────────────────────────┤

│ │ │при │от береговой линии │

│ │ │отсутствии│ │

│ │ │набережной│ │

└─────────────┴──────────┴──────────┴─────────────────────────────────────┘

Установление ширины водоохранной зоны может зависеть от разных факторов. Следует отметить, что ранее ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос определялась Постановлением Правительства РФ. Теперь данный вопрос получил законодательное закрепление. Размеры водоохранных зон и правила их установления по ВК и Постановлению Правительства РФ от 01.01.01 г. N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" (далее - Постановление Правительства РФ N 1404) различаются весьма существенно. Например, раньше Постановление Правительства РФ N 1404 устанавливало водоохранные зоны рек протяженностью от их истока до 10 км - 50 м, от 10 до 50 км - 100 м, от 50 до 100 км - 200 м, от 100 до 200 км - 300 м; от 200 до 500 км - 400 м; от 500 и более километров - 500 м. Часть 4 статьи 65 ВК РФ ограничивает водоохранную зону реки свыше 50 км независимо от ее протяженности 200 метрами. Таким образом, ширина водоохраной зоны для крупных рек сократилась с 500 м до 200 м. Очевидно, это сделано для того, чтобы повысить оборотоспособность земель, расположенных на расстоянии от 200 до 500 метров от воды, и также отменить ограничения, связанные с осуществлением хозяйственной деятельности в пределах данной территории.

<399> Распоряжение Правительства РФ от 01.01.2001 N 1641-р "О границах Байкальской природной территории".

Ширина прибрежной защитной полосы

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в │

│ зависимости от уклона берега водного объекта │

├───────────────────────┬─────────────────────────────────────────────────┤

│для обратного или │ 30 метров │

│нулевого уклона │ │

├───────────────────────┼─────────────────────────────────────────────────┤

│для уклона до трех │ 40 метров │

│градусов │ │

├───────────────────────┼─────────────────────────────────────────────────┤

│уклона три и более │ 50 метров │

│градуса │ │

├───────────────────────┴─────────────────────────────────────────────────┤

│ Независимо от уклона берега водного объекта │

│ устанавливаются прибрежные защитные полосы │

├───────────────────────┬─────────────────────────────────────────────────┤

│Для расположенных в │ 50 метров │

│границах болот │ │

│проточных и сточных │ │

│озер и соответствующих │ │

│водотоков │ │

├───────────────────────┼─────────────────────────────────────────────────┤

│Озера, водохранилища, │ 200 метров │

│имеющих особо ценное │ │

│рыбохозяйственное │ │

│значение (места │ │

│нереста, нагула, │ │

│зимовки рыб и других │ │

│водных биологических │ │

│ресурсов) │ │

├───────────────────────┼───────────┬─────────────────────────────────────┤

│На территории │При │границы прибрежных защитных полос │

│населенных пунктов при │наличии │совпадают с парапетами набережных │

│наличии ливневой │ливневой │ │

│канализации и │канализации│ │

│набережных │и │ │

│ │набережных │ │

│ ├───────────┼─────────────────────────────────────┤

│ │При │от береговой линии │

│ │отсутствии │ │

│ │набережной │ │

└───────────────────────┴───────────┴─────────────────────────────────────┘

Установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе посредством специальных информационных знаков, осуществляется в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" (далее - Правила установления границ).

Согласно данным Правилам установление границ может осуществляться либо органами государственной власти субъектов РФ либо Федеральным агентством водных ресурсов (Росводресурсы) и его территориальными органами. Эти же органы обеспечивают размещение специальных информационных знаков на всем протяжении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Образцы специальных информационных знаков для обозначения границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос устанавливаются Минприроды России <400>.

<400> Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 01.01.01 г. N 249 "Об утверждении образцов специальных информационных знаков для обозначения границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов".

Следует отметить, что ссылка на тот факт, что границы водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы не установлены, в ряде случаев не является основанием для непривлечения к административной ответственности (Постановление ФАС ДВО от 01.01.01 г. N Ф03-4966/2009).

4. Много споров и в судебной практике, и в доктрине вызывает вопрос о том, к какой категории земель согласно статье 7 ЗК РФ относятся земли водоохранных зон и природных защитных полос. Позиция законодателя относительно этого вопроса представляется неясной.

До принятия ВК РФ 2006 года земельные участки в пределах водоохранных зон зачастую относили к землям водного фонда. Эта позиция была основана на действующем на тот момент положении статьи 102 ЗК РФ, согласно которой к землям водного фонда в том числе относились земли водоохранных зон водных объектов <401>. В силу коллизии норм ЗК РФ земли в пределах водоохранных зон можно было отнести и к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, а именно к землям природоохранного назначения, так как норма подпункта 1 пункта 1 статьи 97 ЗК РФ на тот момент относила земли водоохранных зон рек и водоемов к землям природоохранного назначения.

<401> Земельный кодекс Российской Федерации от 01.01.2001 N 136-ФЗ (ред. от 01.01.2001).

Однако с принятием Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" подпункт 1 пункта 1 статьи 97 ЗК РФ утратил силу, а статья 102 ЗК РФ была изложена в новой редакции, из которой следует, что земельные участки в пределах водоохранных зон исключаются из состава земель водного фонда.

Принятие ВК РФ не способствовало решению проблемы определения категории земель, в границах которых расположены водоохранные зоны. Если раньше категорию данных земель нельзя было точно определить из-за коллизии в ЗК РФ, то сейчас это сделать нельзя из-за отсутствия вообще какого-либо упоминания водоохранных зон в ЗК РФ.

Очевидно, законодатель хотел вывести регулирование водоохранных зон из сферы действия ЗК РФ и урегулировать правовой режим водоохранных зон в ВК РФ. Однако это вызвало путаницу. Так, статья 97 ЗК РФ также предусматривает, что к землям природоохранного назначения относятся и иные земли, выполняющие природоохранные функции, к которым вполне могут быть отнесены земли водоохранных зон водных объектов. По сути, отменой данной нормы законодатель не достиг намеченной цели. Об этом можно судить также и по тому, что согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 97 к землям природоохранного назначения относятся земли, занятые защитными лесами, к которым согласно статье 102 ЛК РФ относятся, в частности, леса, расположенные в водоохранных зонах.

Регулирование водоохранных зон не может существовать в отрыве от земельного законодательства. Как следует из ЗК РФ, все земли в РФ по целевому назначению подразделяются на соответствующие категории. Оборотоспособность земельного участка прямо обусловлена тем, в составе какой категории земель он находится. Так, согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

На сегодняшний день вопрос отнесения земель к той или иной категории остается актуальным. "Отсутствие системного подхода (единого критерия) к формированию отдельных категорий земель в РФ является причиной, по которой земельные участки в пределах водоохранных зон в равной степени могут быть отнесены к землям различных категорий" <402>.

<402> Об особенностях правового режима земельных участков в пределах водоохранных зон // Хозяйство и право. 2007. N 4. С. 104.

Например, на сегодняшний день существует практика, когда земли водоохранных зон относят к категории земель особо охраняемых природных территорий, приравнивая их к природным заповедникам, национальным паркам и т. д. <403>. Это фактически означает частичное изъятие таких земель из оборота, так как согласно подпункту 1 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, в пределах особо охраняемых природных территорий ограничиваются в обороте.

<403> Закон г. Москвы от 01.01.2001 N 48 (ред. от 01.01.2001) "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве"; решение Совета депутатов Рождественского сельского поселения Гатчинского муниципального района от 01.01.2001 N 21.

Основной вопрос, на который можно ответить после определения категории земельного участка, - возможна ли его приватизация. До июля 2007 года Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" содержал норму, устанавливающую запрет на приватизацию земельных участков в пределах водоохранных зон (абз. 4 п. 8 ст. 28 данного Закона). По сути, данная норма противоречила ЗК РФ, а именно статье 36, предусматривающей исключительное право на приватизацию земельного участка собственниками объектов недвижимости. Коллизия ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" и ЗК РФ в целом решалась в пользу первого (Постановление ФАС ВСО от 8 декабря 2004 г. по делу N А33-8373/04-С2-Ф02-5071/04-С2; Постановление ФАС УО от 01.01.01 г. N Ф09-6257/08-С6).

С принятием Федерального закона от 01.01.01 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" абзац 4 пункта 8 статьи 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", устанавливающий запрет на приватизацию земельных участков в пределах водоохранных зон, утратил силу. Однако было бы неверно говорить о том, что запрет на приватизацию земельных участков в составе водоохранной зоны таким образом был снят полностью.

Как отмечает , нормы вышеназванного Закона должны рассматриваться в комплексе с изменениями, внесенными незадолго до этого в ЗК РФ Федеральным законом от 01.01.01 г. N 102-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации" <404>.

<404> Ходаковский прав на земельный участок в водоохранной зоне земель населенных пунктов // Журнал российского права. 2007. N 12.

В частности, п. 5 ст. 27 ЗК РФ дополнен пп. 14, в соответствии с которым ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, что препятствует их приватизации в силу п. 2 ст. 27 ЗК РФ. Также следует учитывать, что п. 8 ст. 27 ЗК РФ запрещена приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в границах территорий общего пользования.

Таким образом, конкретизировав перечень земельных участков, приватизация которых запрещена, законодатель тем самым устранил основания для судебных споров о неправомерности отказов в приватизации данных категорий земельных участков <405>.

<405> Ходаковский прав на земельный участок в водоохранной зоне земель населенных пунктов // Журнал российского права. 2007. N 12.

Статья 66. Особо охраняемые водные объекты

Комментарий к статье 66

Водная стратегия Российской Федерации определяет не только основные направления деятельности по развитию водохозяйственного комплекса России, обеспечивающего устойчивое водопользование, но и охрану водных объектов, и их защиту от негативного воздействия.

В соответствии с частью первой комментируемой статьи к особо охраняемым водным объектам могут быть отнесены водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Данное положение является позитивным по многим основаниям, прежде всего, с позиции сохранения водных объектов, представляющих особую ценность по вышеназванным критериям. Однако эта норма является уязвимой, потому что всего лишь предполагает в случае необходимости признание водного объекта особо охраняемым. Право же реализации остается на усмотрение органов федеральной исполнительной власти.

Согласно части второй комментируемой статьи определение статуса, режима особой охраны и границ территорий, в пределах которых расположены особо охраняемые водные объекты, проводится в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях. Норма бланкетная и отсылает к законодательству об особо охраняемых природных территориях. Согласно статье 1 Федерального закона от 01.01.01 года N 33-ФЗ (в ред. от 01.01.2001) "Об особо охраняемых природных территориях" законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Конечно же, главным в этой системе является Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях". Преамбулой данного Закона особо охраняемые природные территории определены как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение; изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования; подчиняются режиму особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30