·  Власть должна понимать, какие задачи бизнес в состоянии решить сегодня, а какие требуют подготовки и изменения ситуации. Анализ показал, что в большинстве стран ВЕКЦА (исключение – Россия и, частично, Украина) тарифы для населения не покрывают даже операционных затрат на предоставление услуг водоснабжения и водоотведения. В этих условиях бесперспективно говорить о заключениях договоров аренды и, тем более, - концессии. Целесообразно начинать с договоров на управление, что позволяет минимизировать финансовые риски частного оператора. Пример Армении в этой связи чрезвычайно показателен.

·  Для минимизации политических рисков чрезвычайно важно проводить работу в двух направлениях – совершенствовать законодательство в вопросах ГЧП и улучшать качество договорных отношений в формате ГЧП, делать их максимально конкретными.

·  Что касается развития законодательства, то представляется, что здесь в странах ВЕКЦА был допущен серьезный перекос в законодательное обеспечение концессионных соглашений при отсутствии для этого объективных экономических условий. Тот факт, что эти законы практически нигде не работают (за редкими исключениями, например в России, но и здесь тоже чаще используются и более успешно работают другие схемы) подтверждает этот вывод.

·  Важным примером важности взвешенных договорных отношений является российский опыт, когда Европейский Банк Реконструкции и Развития начинал диалог с российскими частными операторами с анализа и пересмотра их договоров аренды с целью детализации обязательств сторон. Банком были подготовлены рекомендации по балансировке договорных отношений в формате ГЧП для российских частных операторов, которые представляют интерес для всех стран ВЕКЦА.

·  В проведении реформ важно определиться с подходами к привлечению частного бизнеса. Если они ничем не ограничены, то включают и полную приватизацию основных фондов систем ВКХ. В большинстве стран ВЕКЦА наложен законодательный запрет на приватизацию инженерных систем водоснабжения и водоотведения. Но в Грузии и России такая практика существует. Причем, если в Грузии это пока единственный значимый случай привлечения бизнеса в частный сектор, то в России полная приватизация сектора ВКХ идет параллельно и приблизительно в тех же масштабах, что и развитие ГЧП.

·  На основе международной практики представляется целесообразным ввести ограничения на приватизацию основных фондов в секторе ВКХ в названных странах. Главный аргумент в таком подходе – социальная значимость водоснабжения и водоотведения. При несбалансированном законодательстве, неотлаженной системе тарифного регулирования, неэффективной работе судебной системы полная приватизация инженерных систем ВКХ приводит к неоправданно высоким политическим рискам. Российская практика имеет достаточное количество тому примеров.

·  Совершенствование тарифного регулирования - ключевой фактор успеха таких самых привлекательных форм ГЧП как концессия. Даже в России с ее положительным опытом ГЧП нерешенные вопросы тарифного регулирования приводят к тому, что все актуальней становится тема разделения - в разных договорах ГЧП, а значит, и для разных бизнесов - инвестиционных рисков (связанных со строительством новых систем), и эксплуатационных рисков (связанных с обеспечением работоспособности систем).

·  Хорошее тарифное регулирование должно стимулировать предприятие к рыночному поведению, т. е. к сокращению издержек, в то же время гарантируя ему полное покрытие при эффективной работе оператора. Долгосрочные тарифы – важное условие для этого.

·  Важным также является вопрос об уровне принятия тарифных решений. Для развития ГЧП важно, чтобы за тарифное регулирование отвечал тот, что является стороной договора ГЧП. Тогда, даже несмотря на то, что регулирование является односторонним административным актом, возможно создать систему взаимных обязательств для обеспечения решения сформулированных в договоре задач. Если регулирование осуществляет третья сторона, не участвующая в договоре, то достижение устойчивого договора становится крайне проблематичным. В этой связи следует еще раз вернуться к намерению Украины создать единый регулирующий орган на национальном уровне.

·  Перспективным также является возможность перехода от регулирования тарифов к договорным тарифам, при этом тарифный план на весь срок действия договора должен торговаться в качестве основного критерия конкурса по заключению договора ГЧП (при известных всем участникам формальных основаниях и правиле пересмотра тарифа в будущем).

·  Необходимо приложить серьезные методические, организационные усилия и предусмотреть необходимые финансовые ресурсы на получения достоверной информации о состоянии основных фондов, которые станут предметом ГЧП. Необходимо урегулировать все имущественные вопросы, связанные с этими основными фондами, для того чтобы была правовая возможность заключения контрактов. Это означает, что на инженерные системы должна быть проектная и техническая документация, основные фонды должны быть паспортизированы, оценены и должно быть зарегистрировано право собственности на них.

·  Важно определиться с подходами в укрупнению предприятий ВКХ в малых населенных пунктах с целью формирования их привлекательности для бизнеса. Важно при этом не вступать в конфликт с законодательством, связанным с передачей компетенций муниципального уровня на государственный уровень, отдавая предпочтение принципу добровольности и надлежащим стимулам. Для этого есть достаточно возможностей. Две из них заключаются в следующем.

Несколько муниципальных образований могут готовить один пул конкурсных предложений для привлечения частного оператора, выбрав для этого одного организатора конкурса. Укрупнение «зоны обслуживания» позволит обеспечить финансовый поток, достаточный для того, чтобы сделать такой пул интересным для частного бизнеса. Победитель конкурса заключает сразу несколько контрактов со всеми участвующими в пуле муниципальными образованиями. При этом каждый муниципалитет будет сохранять самостоятельность во взаимоотношениях с частных оператором и может иметь свой тариф.

Второй вариант – создание сотрудничающими муниципалитетами одного предприятия водоснабжения и водоотведения, вклад в которое каждый из заинтересованных муниципалитетов делает в виде принадлежащих ему основных фондов ВКХ. А это предприятие уже может работать в формате ГЧП – например, быть сданным в аренду частному оператору. Поскольку предприятие одно, то и договор ГЧП будет один. В этой ситуации все муниципалитеты могут иметь единый тариф на водоснабжение и водоотведение.

Как сформировать действительно партнерские долгосрочные взаимоотношения в рамках ГЧП – непростая содержательная задача. Она еще усложняется тем, что решать ее должны представители органов власти, муниципальной или региональной государственной. Для успешного развития ГЧП со стороны государства необходима организация серьезной методологической помощи местным властям – организаторам конкурсов ГЧП. Важным и полезным инструментом в решении этой задачи может стать создание Центров поддержки ГЧП. Практика создания таких центров есть в России, Казахстане и других странах.

·  Разъяснительная работа с потребителями, с населением также должна стать на первом этапе развития ГЧП одним из важных направлений работы упомянутых выше Центров ГЧП. Публично доступными должны быть основные задачи контрактов ГЧП, индикаторы измерения степени их решений, результаты мониторинга этих индикаторов. Кроме этого, важно стимулировать частных операторов к повышению открытости своей деятельности. Например, в договор можно включить обязательство частного оператора готовить публичный годовой отчет с презентацией основных результатов своей деятельности, хотя более кардинальным решением является принятие закона о стандартах раскрытия информации бизнесом вообще, и предприятиями, работающими в отраслях естественных монополий, в частности.

OECD (2009b). Private Sector Participation in Water Infrastructure. Checklist for Public Auction.

OECD (2009c). Promoting the Use of Performance-Based Contracts between Water Utilities and Municipalities in EECCA. Case study No.5: Kupyansk Water Supply and Sanitation Utility.

UNDP (2006). Review of the national policy, legislative and institutional environment necessary for the establishment of municipal public private partnerships (PPPs) for public service delivery and local development in the Europe and CIS region. Caucasus.

USAID (2009). Georgia Water Utility Sector Reform Program. Final Report.

Аналитический доклад № 000/06 «Частно-государственное партнерство в Узбекистане: проблемы, возможности и пути внедрения». – Ташкент, 2007.

Водоснабжение и канализация в сельских поселениях стран ВЕКЦА – исследование текущей ситуации и основных проблем в Республике Молдова / Основной отчет. – Кишинев, 2005.

Доклад «Публично-частное партнерство в сфере водоснабжения и водоотведения. Анализ первых шагов и перспективы дальнейшего развития». – Киев, 2009.

Казахстан: возможности государственно-частного партнерства в молодой стране. Близкие перспективы. Chemonics International Inc., 2008.

, , Хомченко -частное партнерство в коммунальном хозяйстве. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2006.

Національна доповідь про якість питної води та стан питного водопостачання в Україні у 2007 році. Київ 2008.

Отчет «Проблемы и рекомендации уровня общин в сельском питьевом водоснабжении Таджикистана». – Душанбе, 2009.

Отчет консультантов проекта технической помощи. Казахстан: Усиление отраслевой программы «Питьевые воды». ADB, 2005.

Пакет проектів нормативно-правових актів із реформування житлово-комунального господарства. Стратегічний план роботи Міністерства з питань житлово-комунального господарства України. Київ 2008.

Проект Концепции развития государственно-частного партнерства в Республике Казахстан на годы.

Проект ПРООН «Национальный план по интегрированному управлению водными ресурсами и водосбережению в Казахстане». Доступ населения Республики Казахстан к питьевой воде и санитарии. 2006.

Расчеты индикаторов производственно-финансовой деятельности предприятий водоснабжения и канализации в Казахстане. Окончательный аналитический отчет о деятельности казахстанский предприятий водоснабжения и канализации. – Париж: OECD, 2003.

Реализация национальной финансовой стратегии для водопроводно-канализационного хозяйства Армении. – Париж: ОЭСР, 2007.

Руководящие принципы реформирования сектора городского водоснабжения и канализации в ННГ. – Алматы, 2000.

Сиваев бизнес в коммунальном секторе: практика развития. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2008.

Содействие проведению экологической политики и реализации НПДООС в ННГ. Разработка стратегии финансирования коммунального водоснабжения и водоотведения крупных населенных пунктов Восточно-Казахстанской области. Итоговый отчет. 2003.

Стратегии водоснабжения и канализации населенных пунктов Республики Молдова, утвержденная Постановлением Правительства Республики Молдовы № 000 от 01.01.2001.

Стратегия развития Кыргызской Республики (2009 – 2011). – Бишкек, 2009.

Финансирование сектора водоснабжения и водоотведения Молдовы / Краткое изложение основного отчета. – Париж: ОЭСР, 2007.

Для достижения данных целей в распоряжении лиц, определяющих политику, имеется целый ряд механизмов распределения рисков, от почти полного принятия на себя рисков публичным сектором до передачи значительной части рисков в частный сектор. Разработанные в каждом конкретном случае модели участия частного сектора должны учитывать местную специфику и наилучшим образом использовать преимущества частных партнеров (принцип 3). Удачное распределение рисков предполагает определение стороны, которая может эффективнее управлять ими (стороны, которая лучше может просчитать вероятность их возникновения или ликвидировать соответствующие последствия), с целью обеспечения эффективного расходования средств и устойчивого развития партнерства (принципы 2-4). Успешность модели можно оценить только с течением времени, когда будут подтверждены устойчивость партнерских отношений и надлежащая адаптация к изменениям.

Участие частных операторов в водном секторе не исключает роли публичной власти. И действительно, на последнюю возложена ответственность за разработку соответствующей стратегии развития и нормативно-правовой базы, учреждение соответствующих институтов и определение договорных отношений, а также за надлежащий надзор (принцип 17). Публичная власть несет основную ответственность за удовлетворение базовых потребностей населения (принцип 5). Данное положение действительно как для частных, так и для публичных поставщиков услуг ВСиВО.

В данном контексте особую важность приобретают твердые политические обязательства, в особенности в отношении борьбы с коррупцией (принцип 6) и при решении проблемы отсутствия устойчивого доступа к безопасной питьевой воде и средствам водоотведения, а также доступности услуг. Прошлый опыт показывает, что самое главное – определить различные функции публичного сектора при предоставлении услуг: политическую, административную, регулирующую, а также функцию управления. Вторым важным условием является обеспечение последовательности стратегии. Развитие инфраструктуры ВСиВО действительно тесно связано и зависит от других стратегических направлений, таких как развитие городов, энергетическая политика, и т. д. В частности, развитие данной инфраструктуры следует рассматривать в рамках интегрированной программы градостроительства, включающей жилищное строительство, право на владение имуществом и, в случае необходимости, переезда на новое место жительства.

Кроме того, ВСиВО является сегментированным сектором, в котором функции надзора за управлением ресурсами и предоставлением услуг зачастую распределяются в горизонтальной плоскости между различными министерствами, а в вертикальной – между национальными, региональными и местными властями. Это может вызвать сложности в связи с ненадлежащим учетом человеческих и финансовых возможностей, а также потребовать более скоординированных действий органов власти разного уровня. Необходимо точно распределять роли и ответственность между различными органами и уровнями власти, принимая во внимание их не всегда достаточный человеческий и финансовый потенциал и учитывая ресурсы, распределенные в соответствии с обязанностями и размещенные заранее определенным образом (принцип 10). Последовательность применяемой стратегии развития также предполагает более эффективное использование механизмов координации на всех уровнях системы управления (принцип 12) и формирование общего применительно ко всем уровням понимания целей, средств и ресурсов для предоставления услуг ВСиВО (принцип 11). Регулярный мониторинг и оценка эффективности деятельности также помогут выявить необходимость наращивания потенциала и способствовать лучшему пониманию поставленных задач.

Договорные отношения с частными операторами в водном секторе обычно являются долгосрочными и, будучи таковыми, не могут охватить все аспекты сложных взаимоотношений между частным и публичным сектором. В прошлом много сложностей возникло в связи со спорами касательно фактического состояния систем водоснабжения и качества исходных данных. Ни один контракт не может быть всеобъемлющим и полностью лишенным каких-либо неопределенностей.

Существуют механизмы, способные уменьшить вероятность подобных неопределенностей, связанных с долгосрочными неполными контрактами, или бороться с их последствиями. К ним относятся: использование договорных отношений, ориентированных на результат (принцип 16); разработка положений и механизмов обсуждения и решения возможных будущих проблем, а также формальных механизмов разрешения споров (принцип 19); усиление конкуренции (принципы 7-15) и обеспечение обмена информацией (принцип 14). Процесс мониторинга также может способствовать уменьшению неопределенностей, если он будет сфокусирован на небольшом числе ключевых показателей, которые являются четкими и легко измеримыми. В любом случае, на первом месте стоят добросовестность и готовность сторон к сотрудничеству и поиску решений возникающих проблем. В данном контексте важно проводить дискуссии на ранних стадиях по мере возникновения проблем, не доводя дело до эскалации конфликтов (принцип 18). Формулирование частными исполнителями своих требований и проблем может способствовать улучшению взаимопонимания и более полной проработке условий контрактов (принцип 13).

Прошлый опыт показывает, что партнерства не следует рассматривать лишь как двусторонние отношения между публичным и частным сектором, поскольку они вызывают повышенный интерес со стороны потребителей и местных общин (сообществ). Более активное вовлечение общественности (НПО, групп потребителей) может способствовать развитию чувства сопричастности со стороны потребителей и местных общин, лучшей защите прав потребителей и мониторингу предоставления услуг (принцип 9). Следует более активно использовать опросы населения в соответствии с принципами четкого фокусирования на проблемах, представления надлежащих сведений и прозрачности. Это требует временных и человеческих затрат и, следовательно, должно быть организовано на важных этапах разработки стратегии и, желательно, должно проводиться на ранней стадии проектов. Это также может потребовать проведения необходимого обучения.

Вода в качестве насущной потребности, предполагающей экономические, социальные, экологические и политические последствия, требует повышенных обязательств со стороны частных партнеров в отношении ответственного делового поведения (принцип 20) и добросовестного участия в инфраструктурных проектах (принцип 21).

Частный сектор должен вносить свою лепту в обеспечение соблюдения принципа добросовестности (принцип 22) посредством предоставления своевременной, надежной и релевантной информации касательно своей деятельности, структуры, финансовой ситуации и эффективности исполнения обязательств (включая добросовестное и связанное обязательствами участие в процедуре надлежащей (всесторонней) оценки проекта (due diligence), а также посредством поддержки развития качественной нормативной базы, избегая при этом чрезмерного вовлечения в местную политическую активность. Повышенные обязательства по борьбе с коррупцией означают не только беседы с персоналом по поводу антикоррупционной политики и внутренних систем управления. Должна развиваться новая корпоративная культура, стимулирующая прекращение коррупционной практики.

Кроме того, компании играют важную роль в оценке социальных и экологических последствий своей деятельности (принцип 24), снижении потенциальных негативных последствий и выполнении целей развития страны. Они могут оценивать и обсуждать последствия выбора технологий, политики тарифного регулирования и плановых инвестиций для малоимущих граждан. Они также могут оценивать результаты воздействия своей деятельности на окружающую среду и стараться постоянно улучшать экологические показатели. Трудности могут возникнуть в связи с критериями оценки социальных и экологических последствий деятельности частных операторов.

Применение международно признанных подходов, таких как Руководство, разработанное в рамках Глобальной инициативы по отчетности, может способствовать осуществлению мониторинга и сравнительного анализа деятельности разных стран. Кроме того, если в функции частных исполнителей входит наращивание потенциала на местах, а также передача и распространение технологий и ноу-хау, следует проводить дискуссии внутри страны по вопросам оказания услуг и использования технологий соответствующего уровня, поскольку выбор ненадлежащих технологий может затормозить развитие услуг в стране на долгие годы.

И, наконец, своевременное реагирование на жалобы и требования клиентов (принцип 23) и использование прозрачных и эффективных методов обработки жалоб будут способствовать развитию взаимопонимания и улучшению обслуживания населения.

Приложение 2. Проекты государственно-частного партнерства в секторе водоснабжения и водоотведения стран ВЕКЦА

Табл. П.2.1. Характеристика сектора водоснабжения и водоотведения в странах ВЕКЦА

Источник информации:

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9