Наличие единственного поставщика услуг централизованного водоснабжения и водоотведения на территории Азербайджанской Республики минимизирует возможности привлечения в сектор частных операторов. Однако для Азербайджанской Республики возможно подписание с АО «Азерсу» сервисного контракта, в котором будут установлены требования к поставщику услуг водоснабжения и водоотведения по их качеству и т. д.

1.6.6. Республика Беларусь[44]

По состоянию на 01.01.2005 г. организациями жилищно-коммунального хозяйства обслуживались системы водоснабжения в 3 353 населенных пунктах, в том числе в 3 154 сельских, канализации – соответственно в 1 725 и 1 222 населенных пунктах, в их ведении находились 7 007 артезианских скважин, 25 393,6 км водопроводных и 13 234,5 км канализационных сетей, 988 объектов очистных сооружений.

На долю населения приходится около 70% суммарного водопотребления. Доступом к услугам централизованного водоснабжения и водоотведения обеспечено 96,5% городского жилья, в сельской местности охват населения ниже в 2-3 раза. Уровень потребления воды достаточно высок: в Минске бытовое потребление составляет около 300 литров на душу населения в сутки при 24-часовом обслуживании, средний объем бытового потребления в других крупных городах, таких как Брест, Гродно и Витебск, составляет 200-230 литров на душу населения в сутки.

Состояние объектов и сетей ВКХ Республики Беларусь отображается в следующих цифрах:

·  износ основных производственных фондов превышает 50%, как следствие:

o  около 10% сетей ВКХ находятся в аварийном или близком к нему состоянии;

o  на каждый километр сетей водоснабжения приходится от 0,5 до 2 аварий в год;

o  объем утечек и неучтенного расхода воды на протяжении последнего десятилетия стабильно превышает 20%;

·  более 50% централизованных систем питьевого водоснабжения не имеют необходимых сооружений подготовки воды до нормативного качества;

·  с перегрузкой или на пределе мощности работают до 40% городских очистных сооружений, в открытые водоемы сбрасывается около 50 млн м3 неполностью очищенных сточных вод.

Технические проблемы в водном секторе вызваны значительной многолетней нехваткой финансовых ресурсов, причинами которой являются:

·  низкий уровень доходов предприятий водоснабжения и водоотведения (на 2009 год средняя плата - €0,22 за куб. м воды и €0,17 за куб. м стоков), не позволяющий не только модернизировать объекты и сети ВКХ, но и даже обеспечить на адекватном уровне их обслуживание;

·  еще более низкий уровень тарифа для населения (в среднем €0,08 за куб. м воды и €0,06 за куб. м стоков), в результате чего оно оплачивает не более 40% от расходов организаций коммунального комплекса по производству и предоставлению услуг водоснабжения и водоотведения;

·  высокий уровень перекрестного субсидирования населения коммерческими потребителями (тарифы для промышленных потребителей в среднем в 6 раз выше тарифов для населения и в 2,7 раза выше вредневзвешенной стоимости);

·  низкий уровень собираемости платежей за коммунальные ресурсы и услуги, особенно с промышленных потребителей.

Водопроводно-канализационный комплекс Республики Беларусь является совокупностью 50 коммунальных предприятий водоснабжения и канализации, обслуживающих средние и крупные города Республики Беларусь, а также 6 областных предприятий водопроводно-канализационного хозяйства, обслуживающих прочие населенные пункты.

Принятый в 1999 году Закон Республики Беларусь «О питьевом водоснабжении» содержит указание на то, что «системы питьевого водоснабжения могут находиться в государственной (республиканской и коммунальной/муниципальной/) собственности, а также в собственности юридических и физических лиц». Фактически все белорусские водоканалы находятся в собственности городов или областей, за исключением АО «Слонимский водоканал», находящегося в собственности республики. Примеров государственно-частного партнерства в ВКХ Республики Беларусь нет.

Водопроводно-канализационный комплекс Республики Беларусь имеет вертикальную систему управления: от уровня местных коммунальных служб до уровня центрального правительства. Предпринятая в середине 1990-х годов попытка децентрализации, когда ответственность за организацию водоснабжения и водоотведения населенных пунктов была полностью делегирована на местный уровень, была признана неудачной, и в 1999 году прежняя система была восстановлена. Водоканалы находятся в подчинении городских администраций, но общее руководство и контроль за их деятельностью, а также предоставление финансовых средств на развитие водной инфраструктуры осуществляет отраслевое республиканское Министерство жилищно-коммунального хозяйства.

Тарифы для населения по оплате коммунальных услуг устанавливаются в целом по республике постановлением Совета Министров Республики Беларусь. Органы местного самоуправления имеют право в установленных пределах корректировать республиканскую величину тарифа с учетом фактических расходов организаций коммунального комплекса. При этом законодательство Республики Беларусь предусматривает, что тарифы для населения в целом по коммунальному сектору не должны превышать 50% от затрат по предоставлению коммунальных услуг, а в течение года платеж населения в целом за все ЖКУ не может быть повышен более чем на сумму, эквивалентную €3,5. Наряду с такими ограничениями в республике создана система адресной помощи семьям с низкими доходами в оплате жилищно-коммунальных услуг. Утвержденная в 2003 году Система государственных социальных стандартов по обслуживанию населения республики устанавливает, что граждане, расходы которых по оплате ЖКУ превышают 20% от их дохода (15% для граждан, проживающих в сельской местности), имеют право на получение безналичных жилищных субсидий.

Финансирование работ по развитию водопроводно-канализационного хозяйства осуществляется преимущественно за счет бюджетных средств через государственную программу «Чистая вода». В соответствии с программой суммарные расходы на модернизацию и развитие водопроводно-канализационного хозяйства в период г. г. составят €138,3 млн, в том числе по источникам финансирования:

·  50% - республиканский, региональные и местные бюджеты;

·  48% - республиканские фонды (фонд охраны природы, инвестиционный фонд и др.);

·  2% - средства организаций коммунального комплекса.

Практика привлечения средств международных финансовых организаций для финансирования проектов по развитию водопроводно-канализационного хозяйства в Республике Беларусь минимальна. В г. г. разрабатывался проект Всемирного банка по развитию городских систем водоснабжения и водоотведения, однако проект был отменен, когда банк приостановил свою программу в Беларуси.

В октябре 2008 года Всемирный банк принял решение о предоставлении республике кредита в размере $60 млн на реконструкцию систем ВКХ в 20 районах, в которых проживает около 18% населения республики.

1.6.7. Туркменистан[45]

Туркменистан – единственная страна из числа рассматриваемых в настоящем отчете, по которой как на государственном (республиканские органы статистики), так и на международном (базы данных международных организаций, в частности, Всемирный банк) полностью отсутствует статистическая информация, характеризующая состояние сектора водоснабжения и водоотведения.

Управление водными ресурсами Туркменистана осуществляется на основе трехступенчатой системы. Специально уполномоченным государственным органом по использованию воды является Министерство водного хозяйства. В структуре министерства функционируют объединения водного хозяйства «Сувходжалык» 5 велаятов (областей) республики, а также бассейновое водохозяйственное объединение «Каракумсувходжалык». В административном подчинении велаятских объединений находятся этрапские (районные) управления водного хозяйства со сферой деятельности в пределах административных границ этрапов.

Около 82% водных ресурсов страны поступает с трансграничных бассейнов, месторождения подземных вод расположены в основном на неосвоенных и малозаселенных территориях. Возвратный сток коллекторно-дренажных вод содержит остатки минеральных удобрений и в современных условиях не пригоден для коммунально-бытового и промышленного водоснабжения. Основным потребителем воды в Туркменистане является сельское хозяйство, где расходуется порядка 90% всего объема водных ресурсов республики. Объемы отпуска воды на коммунально-бытовые нужды (в том числе и на цели питьевого водоснабжения) в республике по итогам 2005 года составили в среднем около 260 литров в сутки в расчете на каждого жителя страны.

Туркменистан – единственная страна из числа ранее входящих в состав СССР, в которой последние 16 лет услуги водоснабжения являются бесплатными для всего населения. Несмотря на абсолютную финансовую доступность воды для населения, доступ к питьевой воде как таковой в республике затруднен. Существующих возобновляемых запасов воды в республике явно недостаточно для того, чтобы обеспечить потребности населения и промышленности, а та вода, что поступает к потребителям, не соответствует по санитарно-химическим показателям требованиям, предъявляемым к питьевой воде.

Наиболее сложная ситуация с обеспечением населения водой сложилась в западной, прикаспийской части республики. В частности, в главном портовом городе Турменистана, Туркменбаши, вода поставляется среднем по городу один раз в 10-12 дней продолжительностью 1-2 часа. В Дашгоузском велаяте, входящем в зону Аральского экологического кризиса, больше половины миллионного населения не имеют доступа к чистой водопроводной воде и пользуются открытыми источниками, вода в которых сильно засолена и не отвечает санитарным нормам. В этом велаяте наиболее часты случаи смерти людей от гепатита, кишечных отравлений и других инфекционных заболеваний. В Дашгоузе, столице велаята, вода подается по часу два раза в сутки (утром и вечером).

Таким образом, несмотря на то, что обеспечение населения доступом к питьевой воде определено как одна из приоритетных задач «Национальной программы по преобразованию социально-бытовых условий населения сел, поселков, городов, этрапов и этрапских центров на период до 2020 года», практика ее реализации все еще далека от того, чтобы считать проблему обеспечения населения доступом к услугам централизованного питьевого водоснабжения решенной хотя бы в минимальной степени.

Одно из таких ключевых преобразований связано с привлечением в этот сектор частного бизнеса. Рассмотрим основные результаты этих преобразования на середину 2009 года.

1. С точки зрения институциональных условий для коммерциализации сектора ВКХ и привлечения в него частного бизнеса страны ВЕКЦА можно разбить на четыре группы.

Первая группа – Армения, Россия. В этих двух странах привлечение частного бизнеса в ВКХ приобрело масштабный характер. В этих странах можно говорить об устойчивых тенденциях. Частные компании стали здесь обычным явлением. При всем различии подходов следует говорить в целом об успешном опыте по развитию государственно-частных партнерств в ВКХ в этих странах. Опыт этих стран дает обильную пищу для анализа практики привлечения частного сектора в ВКХ.

Вторая группа – Грузия, Казахстан, Украина. В этих странах в последнее время достаточно много делается для создания условий привлечения частного бизнеса в сектор ВКХ. Такая позиция заявлена на национальном уровне. Есть своя практика привлечения бизнеса в сектор – и удачная, и неудачная. Но пока вся эта деятельность не носит масштабного характера, а рассматривается в качестве примеров, случаев. Перспективы ее развития только формируются.

Третья группа - Кыргызстан, Молдова, Таджикистан и Узбекистан. В этих странах нет или крайне незначительно присутствие частного сектора в ВКХ, но в то же время существуют определенные предпосылки для его вхождения. В первую очередь, это связано с децентрализацией управления организациями ВКХ, с передачей этих компетенций на региональный и муниципальный уровень. С учетом общего политического процесса в этих странах децентрализация государственного управления больше характерна для Кыргызстана и Молдовы по сравнению с Таджикистаном и Узбекистаном. В связи с этим предпосылки прихода частного сектора в ВКХ выглядят более обоснованными в Кыргызстане и Молдове.

Четвертая группа – Азербайджан, Беларусь, Туркмения. Это страны с жесткой централизованной государственной системой управления сектором ВКХ, в которых сохранена ответственность центральной государственной власти за состояние сектора, что выражается и в организационной структуре управления им. С той или иной степенью отличия в этих странах созданы вертикальные общенациональные системы управления ВКХ. Естественно, частный сектор в этом случае в сектор не привлекается, и более того, - возможности его привлечения без серьезных институциональных изменений объективно нет.

2. Главным достижением последнего десятилетия в решении задачи привлечения частного сектора в ВКХ стран ВЕКЦА нужно считать обширный опыт Армении и России. Он существенно различается в каждой из стран. Поэтому есть смысл дать короткий анализ этих достижений по каждой стране.

Армения

Развитие ГЧП в Армении проходило в рамках достаточно четко выстроенной государственной политики, где вопросам водного сектора уделялось приоритетное внимание. В частности, была разработана и принята Государственная стратегия развития водного сектора. Ставка сразу делалась на привлечение к проблемам водного сектора Международных финансовых организаций и иностранных частных операторов. Причем, принципиально важным было понимание того, что в условиях Армении инвестиционные обязательства должны оставаться в основном за государством, а частный бизнес привлекается в первую очередь для повышения эффективности производственной деятельности. Финансовое положение предприятий ВКХ, существующие социально-экономические ограничения для роста тарифов привели к пониманию важности поэтапного и последовательного привлечения частного бизнеса – сначала в формате среднесрочных договоров управления, где частному бизнесу гарантировалось определенное вознаграждение, а затем - уже в формате договоров долгосрочной аренды, где частный бизнес уже финансово отвечает за работу с потребителями. Плановое привлечение частного бизнеса шло параллельно с созданием специального регулирующего органа на национальном уровне, с повышением качества тарифного регулирования, снижением его политизированности, что было важным для привлечения бизнеса. Для формирования хозяйствующих субъектов ВКХ, привлекательных для частного бизнеса, происходило укрупнение и регионализация инженерных систем ВКХ в составе одного предприятия, акционерного общества, контрольный пакет акций которого принадлежит государству, а остальные акции распределены между муниципалитетами, чьи системы ВКХ вошли в уставной капитал предприятия. Такое не бесспорное в политическом плане решение дало на практике позитивный результат. Привлечение частного бизнеса к управлению ВКХ осуществлялось на прозрачных условиях путем проведения открытых международных конкурсов.

Россия

Привлечение частного бизнеса в коммунальный сектор получило серьезный политический толчок на федеральном уровне в 2003 году. Власть видела необходимость разделить риски потенциальных «коммунальных» катастроф с бизнесом. Но государственная политика привлечения бизнеса в коммунальный комплекс на тот момент сформирована не была. Ставка с самого начала делалась на крупный российский бизнес. Первый национальный оператор ( коммунальные системы») учреждался шестью крупными российскими бизнесами под контролем власти. Серьезная законодательная поддержка процессу была оказана в 2гг., когда в составе пакета законов в рамках национального проекта «Доступное жилье – гражданам России» были приняты такие важные для развития ГЧП законы как Закон «О регулировании тарифов организаций коммунального комплекса» (210-ФЗ), Закон «О концессионных соглашениях» (115-ФЗ), Жилищный кодекс. Законы были далеко не безупречны, а их применение по-прежнему ограничено, но политический импульс для решения многих организационных вопросов был очень значимый. Российский бизнес проявил серьезную заинтересованность во вхождении в новый сектор экономики с огромными финансовыми потоками. Этот бизнес сегодня достаточно хорошо структурирован, с реальной (хотя недостаточно прозрачной) конкуренцией за рынки. Есть первые факты экспансии этого бизнеса за пределами России. Объективной основой для формирования у бизнеса интереса к коммунальному сектору был тот факт, что начиная с 2004 года тарифная выручка за продажу коммунальных ресурсов в крупных городах покрывала операционные издержки предприятий, а большая технологическая и управленческая неэффективность коммунальных предприятий давала возможность получать прибыль за счет сокращения непроизводительных издержек. ГЧП в секторе ВКХ развивается именно на муниципальном уровне, без серьезного влияния федерального центра, что для такой большой страны, очевидно, является положительным фактором. Такой подход порой приводил к неудачным результатам и срывам проектов, но в итоге путем проб и ошибок позволял сторонам налаживать взаимодействие. Важной оценкой дееспособности российского водного бизнеса стало его взаимодействие с МФО и западными компаниями с целью получения кредитных ресурсов, а также их вхождения в уставной капитал. Такой положительный опыт есть практически у всех российских частных операторов.

В остальных странах ВЕКЦА о реальных достижениях в привлечении частного бизнеса в сектор ВКХ говорить пока рано.

3. Ни в одной из стран ВЕКЦА не создана пока институциональная среда и нормативная база, в полной мере отвечающая рекомендованным ОЭСР Принципам участия частного сектора в инфраструктуре (см. Таблицу 5). Спектр проблем, которые необходимо решить для создания такой среды и привлечения частного бизнеса в сектор ВКХ на пользу потребителям, бизнесу и всему обществу, гораздо шире имеющихся достижений. В целом по всем рассмотренным странам институциональная среда и нормативная база соответствуют Принципам участия частного сектора в инфраструктуре лишь на 48,1%, максимальное среди стран ВЕКЦА соответствие у Армении (72,9%), в остальных странах уровень соответствия ниже 50%[46].

Первый вопрос, на которой власти нужно давать ответ, – какие задачи реально можно ставить перед частным бизнесом. Практически во всех странах, где запускались проекты ГЧП, кроме Армении, были завышенные ожидания, - и как следствия, разочарования и неудачи проектов. Власти по-прежнему часто рассматривают бизнес в ВКХ как спонсора, ставят перед ним неадекватные задачи. По-прежнему велики политические риски, причем не только в странах с жесткой централизацией власти. В России были прецеденты разрыва контрактов ГЧП после очередных выборов представительных органов власти на муниципальном уровне. Важный вопрос, на который должен быть дан ответ на государственном уровне: идет ли привлечение частного сектора в ВКХ в формате полной приватизации сектора (значит, - инфраструктуры, инженерных систем ВКХ) или же в развитии механизмов ГЧП? Или же эти процессы развиваются параллельно и спонтанно? Ответ на этот вопрос в сегодняшних условиях важен для Казахстана, России и Грузии, где есть практика полной приватизации систем ВСиВО. С экономической точки зрения ключевое значение имеет предсказуемость тарифной политики. Бизнесу принципиально важно иметь максимально достоверную информацию о значениях тарифов в период действия контракта. От того, как формируются тарифы, какие расходы покрывает тарифная выручка, должны зависеть обязательства сторон и форма ГЧП. В этой связи, интересен успешный опыт Армении в отношении установления долгосрочных тарифов по результатам конкурса. Одно из условий формирования интересов бизнеса к сектору ВКХ– наличие максимально достоверной информации о состоянии основных фондов. Кроме того, должны быть урегулированы все имущественные вопросы, связанные с этими основными фондами, для того чтобы была правовая возможность заключения контрактов. Это означает, что на инженерные системы должна быть проектная и техническая документация, основные фонды должны быть паспортизированы, оценены и должно быть зарегистрировано право собственности на них. Как правила, вся эта документация полностью или частично отсутствует. Эта большая организационная работа должна стать неотъемлемой частью подготовки ГЧП. Серьезная и проблемная тема – как сделать привлекательными для частного бизнеса системы ВКХ в малых поселениях. Возможные подходы включают: (а) либо укрупнение, регионализацию предприятий. Но проблема заключается в том, что в большинстве законодательств стран ВЕКЦА водоснабжение и водоотведение является компетенцией муниципальных, а не государственных органов власти (там, где муниципальная и государственная власть разделены). Причем изъятие муниципальных компетенций на государственный уровень может быть прямо запрещено (как в России). В других странах добровольная передача компетенций, как правило, возможна и, как показывает опыт Армении, Румынии и Турции, государство может создать сильные стимулы для этого. Однако такая передача может оказаться политически крайне нежелательной.; (б) либо содействовать созданию пулов муниципалитетов, которые совместно решают создать или пригласить одного оператора для эксплуатации на систем ВКХ на их территории. Для успешного развития ГЧП необходимо развитие конкуренции за рынки ВКХ. Главное условие для этого – публичные конкурсы на заключение контрактов ГЧП. Подготовка таких конкурсов требует серьезной квалификации и затрат. Существующая практика показывает, что благодаря помощи международных консультантов только об Армении можно сказать, что контракты ГЧП заключаются на основе открытых публичных конкурсов. Важная составная часть успеха ГЧП – разъяснительная работа с потребителями, с населением. По-прежнему в общественном мнении преобладает представление, что приход частного бизнеса в сектор предоставления коммунальных услуг может привести только к их простому подорожанию без изменения качества и надежности предоставления.

Есть также достаточно большое количество частных проблем отдельных стран, которые были выявлены в результате приведенного в данном обзоре анализа, но описанные выше проблемы являются наиболее важными, общими и системными.

Табл. 5. Оценка соответствия институциональной среды и нормативной базы рекомендованным ОЭСР Принципам участия частного сектора в инфраструктуре

	Армения	Россия	Грузия	Казахстан	Украина
Выбор между публичным и частным поставщиком услуг ВСиВО
1. Выбор, обоснованный имеющейся информацией и расчетами	полностью соответствует	в целом соответствует	частично соответствует	частично соответствует	в целом соответствует
2. Финансовая устойчивость проектов УЧС в инфраструктуре	в целом соответствует	в целом соответствует	в целом соответствует	частично соответствует	частично соответствует
3. Применение специальной модели вовлечения частного сектора	полностью соответствует	в целом соответствует	в целом соответствует	частично соответствует	в целом соответствует
4. Сохранение финансовой дисциплины и прозрачности	в целом соответствует	частично соответствует	частично соответствует	частично соответствует	частично соответствует
Создание адекватной институциональной среды
5. Благоприятные условия	в целом соответствует	частично соответствует	частично соответствует	частично соответствует	частично соответствует
6. Борьба с коррупцией	н/д	частично соответствует	в целом соответствует	частично соответствует	в целом соответствует
7. Создание конкурентной среды	полностью соответствует	частично соответствует	частично соответствует	частично соответствует	частично соответствует
8. Облегчение доступа к финансовому рынку	в целом соответствует	в целом соответствует	в целом соответствует	в целом соответствует	частично соответствует
Цели, стратегии и возможности на всех уровнях
9. Консультации с заинтересованными лицами	в целом соответствует	частично соответствует	не соответствует	частично соответствует	в целом соответствует
10. Расширение возможностей органов, ответственных за проекты по инфраструктуре ВСиВО, реализуемые частными операторами	в целом соответствует	частично соответствует	частично соответствует	не соответствует	частично соответствует
11. Четкие и повсеместно понятные цели и стратегии	в целом соответствует	частично соответствует	в целом соответствует	частично соответствует	частично соответствует
12. Механизмы межведомственного сотрудничества	н/д	в целом соответствует	в целом соответствует	частично соответствует	частично соответствует
Механизм ГЧП в действии
13. Налаживание информационного взаимодействия и проведение консультаций с частным сектором	в целом соответствует	в целом соответствует	частично соответствует	в целом соответствует	в целом соответствует
14. Полное раскрытие информации по проектам	в целом соответствует	частично соответствует	частично соответствует	частично соответствует	частично соответствует
15. Заключение контрактов на справедливой, недискриминационной и прозрачной основе	в целом соответствует	частично соответствует	в целом соответствует	частично соответствует	в целом соответствует
16. Контракты, основанные на результатах деятельности	в целом соответствует	в целом соответствует	частично соответствует	в целом соответствует	частично соответствует
17. Компетентные и независимые регулирующие органы, обеспеченные достаточными ресурсами	в целом соответствует	в целом соответствует	в целом соответствует	не соответствует	частично соответствует
18. Возможность добросовестного, прозрачного и недискриминационного пересмотра контрактов	в целом соответствует	в целом соответствует	в целом соответствует	—	частично соответствует
19. Создание механизмов урегулирования споров	н/д	частично соответствует	в целом соответствует	—	в целом соответствует
Поощрение ответственного делового поведения
20. Ответственная деловая этика	н/д	частично соответствует	в целом соответствует	—	частично соответствует
21. Добросовестность и приверженность	н/д	частично соответствует	в целом соответствует	—	не соответствует
22. Борьба с коррупцией	н/д	частично соответствует	частично соответствует	частично соответствует	не соответствует
23. Информационное взаимодействие с потребителями	н/д	в целом соответствует	частично соответствует	частично соответствует	в целом соответствует
24. Информированность о социальных последствиях действий и ответственность за них	н/д	в целом соответствует	не соответствует	в целом соответствует	частично соответствует

Источник: Вопросник «Участие частного сектора в инфраструктуре водоснабжения и водоотведения», основанный на Контрольном перечне действий органов публичной власти и гражданского общества, по Российской Федерации, Грузии, Казахстану, Украине; Gagik Khachatryan (2009). Overview of the private sector participation in the water supply and sanitation sector in Armenia. Draft; оценки авторов.

Примечание: — - не применимо; н/д – нет данных

3. Рекомендации

Консультанты полагают, что привлечение частного бизнеса в сектор ВКХ является не единственным, но очень важным ресурсом повышения эффективности его работы, привлечения инвестиций и, в конечном счете, повышения качества и надежности предоставления услуг потребителям при обеспечении их финансовой доступности. Предлагаемые рекомендации направлены на решение проблем, сформулированных в предыдущем разделе отчета.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9