РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ПРОЕКТ МБРР «ТЕХНИЧЕСКОЕ СОДЕЙСТВИЕ РЕФОРМЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ»

РАЗРАБОТКА РАСШИРЕННОЙ

СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

RFTAP/QCBS/2.2.

Standard & Poor’s и Standard & Poor’s EA Ratings

аналитический обзор международного опыта применения принципов кодекса лучшей практики. Возможности их использования в Российской Федерации

Москва 2002 г.

Содержание

Введение........................................................................................................ 2

Цели и задачи Кодекса лучшей практики.......................................................................... 2

Возможности Кодекса лучшей практики........................................................................... 3

Источники информации для разработки Кодекса лучшей практики........................... 3

Структура аналитического обзора....................................................................................... 5

Краткие выводы о возможности применения принципов Кодекса лучшей практики в Российской Федерации...................................................... 6

Краткая характеристика....................................................................................................... 6

Участники................................................................................................................................. 9

Условия, выполнение которых необходимо для успешного применения лучших практик 15

Применимость международного опыта в Российской Федерации.............................. 17

Структура Кодекса лучшей практики.............................................................................. 19

Примеры лучших практик.................................................................... 30

Планирование........................................................................................................................ 30

Исполнение бюджета............................................................................................................. 34

Учет и финансовая отчетность........................................................................................... 37

Оценка и контроль................................................................................................................ 44

Повышение качества управления..................................................................................... 66

Межбюджетные отношения................................................................................................ 68

Управление доходами........................................................................................................... 74

Управление расходами......................................................................................................... 78

Управление заимствованиями........................................................................................... 81

Обзор организаций, пропагандирующих лучшие практики, и некоторых Кодексов лучшей практики.................................................................. 87

Международные организации............................................................................................. 87

Австралия............................................................................................................................... 90

Великобритания.................................................................................................................... 92

Германия и Австрия............................................................................................................. 94

Индия....................................................................................................................................... 97

Италия..................................................................................................................................... 99

Канада.............................................................................................................................. 100102

Мексика................................................................................................................................. 102

Новая Зеландия.............................................................................................................. 105107

США...................................................................................................................................... 107

Франция................................................................................................................................ 111

Избранные Кодексы лучшей практики и подобные им документы......................... 114

Введение..........................................................................................................

1. Цели и задачи Кодекса лучшей практики........................................................................

2. Возможности Кодекса лучшей практики.........................................................................

3. Источники информации для разработки Кодекса лучшей практики.........................

4. Структура аналитического обзора.....................................................................................

Краткие выводы о возможности применения принципов Кодекса лучшей практики в Российской Федерации........................................................

Краткая характеристика.........................................................................................................

Участники...................................................................................................................................

Условия, выполнение которых необходимо для успешного применения лучших практик

Применимость международного опыта в Российской Федерации..................................

Структура Кодекса лучшей практики..................................................................................

Примеры лучших практик........................................................................

Планирование............................................................................................................................

Исполнение бюджета.................................................................................................................

Учет и финансовая отчетность...............................................................................................

Оценка и контроль....................................................................................................................

Повышение качества управления.........................................................................................

Межбюджетные отношения....................................................................................................

Управление доходами...............................................................................................................

Управление расходами.............................................................................................................

Управление заимствованиями...............................................................................................

Обзор организаций, пропагандирующих лучшие практики, и некоторых Кодексов лучшей практики......................................................................

Международные организации.................................................................................................

Австралия...................................................................................................................................

Великобритания........................................................................................................................

Германия и Австрия.................................................................................................................

Индия...........................................................................................................................................

Италия.........................................................................................................................................

Канада..........................................................................................................................................

Мексика.......................................................................................................................................

Новая Зеландия..........................................................................................................................

США............................................................................................................................................

Франция......................................................................................................................................

Избранные Кодексы лучшей практики и подобные им документы...............................

Введение........................................................................................................ 2

1. Цели и задачи Кодекса лучшей практики...................................................................... 2

2. Возможности Кодекса лучшей практики....................................................................... 3

3. Источники информации для разработки Кодекса лучшей практики....................... 3

4. Структура аналитического обзора................................................................................... 5

Краткие выводы о возможности применения принципов Кодекса лучшей практики в Российской Федерации...................................................... 6

Краткая характеристика....................................................................................................... 6

Участники................................................................................................................................. 9

Условия, выполнение которых необходимо для успешного применения лучших практик 15

Применимость международного опыта в Российской Федерации.............................. 18

Структура Кодекса лучшей практики.............................................................................. 21

Примеры лучших практик.................................................................... 31

Планирование........................................................................................................................ 31

Исполнение бюджета............................................................................................................. 36

Учет и финансовая отчетность........................................................................................... 40

Оценка и контроль................................................................................................................ 48

Повышение качества управления..................................................................................... 71

Межбюджетные отношения................................................................................................ 73

Управление доходами........................................................................................................... 78

Управление расходами......................................................................................................... 82

Управление заимствованиями........................................................................................... 85

Обзор организаций, пропагандирующих лучшие практики, и некоторых Кодексов лучшей практики.................................................................. 92

Международные организации............................................................................................. 92

Австралия............................................................................................................................... 96

Великобритания.................................................................................................................... 98

Германия и Австрия........................................................................................................

Индия..................................................................................................................................

Италия................................................................................................................................

Канада.................................................................................................................................

Мексика..............................................................................................................................

Новая Зеландия.................................................................................................................

США...................................................................................................................................

Франция.............................................................................................................................

Избранные Кодексы Лучшей Практики и подобные им документы.....................

Введение

1. Цели и задачи Кодекса лучшей практики

Данный аналитический обзор — первый шаг в разработке Кодекса лучшей практики для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере управления региональными и муниципальными финансами. Кодексы лучшей практики или подобные им документы включают в себя наиболее совершенные инструменты управления, способствующие достижению наибольшей эффективности использования региональных и муниципальных финансов, при соблюдении всех необходимых законодательных норм и правил.

Кодекс лучшей практики будет синтезировать опыт региональных и местных органов власти (РМОВ) в самых различных аспектах управления финансами. Он будет основываться на собранных и должным образом систематизированных практиках, которые признаются «лучшими» наиболее авторитетными организациями в сфере общественных финансов.

Главная цель Кодекса — способствовать повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.

Для создания Кодекса лучшей практики существует ряд предпосылок.

Во-первых, российское законодательство претерпевает значительные изменения, и федеральные органы власти, исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления заинтересованы в изучении и внедрении стандартов управления региональными и муниципальными финансами, пользующихся международным признанием.

Во-вторых, учитывая отсутствие рекомендуемых практик, российские федеральные власти, исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления разрабатывают большое количество различных процедур для разрешения проблем управления финансами. Многие используемые методы не соответствуют стандартам лучшей практики. Более того, органы власти не делают оценок такого рода. Во многих случаях информация о принятии подобных решений не публикуется.

В-третьих, Правительство Российской Федерации несет ответственность за качество некоторых услуг, предоставляемых РМОВ (рекомендуемые стандарты, целеполагание и т. п.). Следовательно, федеральное правительство должно контролировать качество управления региональными и местными финансами, а также всячески инициировать совершенствование технологий и процедур, которые используют РМОВ. В то же время федеральное правительство не может оказывать давление на РМОВ, устанавливая строгие требования и стандарты, если они противоречат принципу разделения полномочий между тремя уровнями власти российской бюджетной системы.

Основываясь на этих предположениях, российское правительство пришло к выводу о том, что наиболее эффективным способом дальнейшего совершенствования качества финансового менеджмента на региональном и местном уровне будет создание всестороннего Кодекса лучшей практики, основанного на сравнении международных практик и использовании российского опыта, с целью поощрения применения лучших практик управления финансами на местном и региональном уровне.

Основная цель данного аналитического обзора — описание международного опыта в области составления, разработки и применения подобных документов в развитых и развивающихся странах (список стран прилагается). В данном отчете представлен сравнительный анализ международного опыта разработки и использования принципов лучшей практики, а также оценка возможности применения международного опыта в России.

Из всего многообразия лучших практик, применяемых в разных странах, в данном Аналитическом обзоре отражены те, которые могут использоваться субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в рамках своих расходных полномочий, определенных федеральным законодательством. Федеральное законодательство в Российской Федерации развивается. В нем отражены не все требования к управлению региональными и муниципальными финансами, которые действуют в других странах. В случае таких различий в составе федерального (национального) законодательства некоторые нормы федерального (национального) законодательства других стран могут использоваться в России в качестве лучших практик в сфере управления общественными финансами.

В Аналитическом обзоре предложена структура Кодекса лучшей практики для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, основанная на международном и российском опыте и учитывающая текущие и потенциальные полномочия администраций всех уровней. Список необходимой документации и использованных информационных источников прилагается. В данном обзоре также представлен детальный анализ опыта различных стран по отдельным аспектам управления общественными финансами.

Для выполнения поставленной задачи использовались различные источники информации (не только кодексы), посвященные анализу одного или нескольких аспектов лучшей практики (казначейская система, система закупок или принципы информационной прозрачности в сфере управления финансами).

2. Возможности Кодекса лучшей практики

Набор технических приемов и методик, охватываемых Кодексом лучшей практики в целом и представленных в Аналитическом обзоре как первой части Ккодекса, ограничивается проблематикой региональных и муниципальных финансов. Однако в Ккодексе рассматривается не только управление бюджетами, но и качество управления государственной и муниципальной собственностью и предприятиями, с учетом всех их обязательств.

Существует четкое разделение между принятием экономических решений и их финансовой реализацией. Кодекс не будет включать рекомендаций относительно решения тех или иных экономических и политических вопросов. Например, методология разработки стандартного экономического плана не является целью данной работы. Кодекс лучшей практики в области управления региональными и местными финансами будет концентрироваться на общих финансовых процедурах и методиках. В то же время предполагается, что РМОВ будут следовать лучшим практикам принятия финансовых решений, основанным на экономических интересах и потребностях граждан.

3. Источники информации для разработки Кодекса лучшей практики

Применяемая практика может быть признана удачным (лучшим) примером управления финансами на региональном или местном уровнях в случае, если она не противоречит федеральному законодательству и способствует повышению эффективности использования общественных средств. Негосударственные организации — ассоциации банковских служащих, международные организации, государственные департаменты, в обязанность которых входит мониторинг региональных и муниципальных финансов, отбирают признанные во всем мире «лучшие практики», которые могли бы применяться российскими РМОВ. Также в качестве источника лучших практик, приемлемых для региональных и местных органов власти в России, используются федеральные (национальные) законодательные акты.

Для разработки данного Аналитического обзора использовались следующие источники, содержащие информацию об используемых лучших практиках:

A.  Рекомендации, подготовленные крупными международными организациями, такими как Группа Всемирного банка, Организация экономического сотрудничества и развития (OECD), Международный валютный фонд (МВФ) и т. д. Эти организации не имеют права принуждать своих членов и представителей использовать лучшие практики, установленные в кодексах. В то же время международные кодексы и подобные документы имеют гораздо большую аудиторию и признание, чем их национальные аналоги. Международные организации, такие как МВФ или Всемирный банк, в большей степени концентрируются на сборе, обработке и кодифицировании практик, которые могут использоваться в большинстве стран на всех административных уровнях. В результате документация, подготовленная международными организациями, может использоваться в качестве варианта универсальных процедур и методик.

B.  Национальные кодексы, разработанные национальными ассоциациями в соответствии с действующим законодательством.

C.  Национальное законодательство, регулирующее сектор региональных и муниципальных финансов. В различных странах некоторые наиболее популярные (широко используемые) практики могут также включаться в техническую или правовую документацию.

D.  Документы, которые содержат требования, предъявляемые различными институтами и организациями (например, Центральным банком).

В дополнение к материалам, подготовленным международными организациями, Аналитический обзор рассматривает опыт более 25 стран в области управления региональными и муниципальными финансами. Для каждой страны представлена краткая характеристика бюджетной системы, основные «участники» системы межбюджетных отношений и наиболее интересные лучшие практики РМОВ. Десять из девятнадцати государств, опыт которых анализируется в обзоре, используют федеральную модель государственного устройства. Подобный обзор очень важен для рассмотрения возможности применения международного опыта в российских условиях.

Аналитический обзор практик, применяемых в странах, расположенных на пяти континентах, основан на опыте Standard & Poor’s, полученном при работе в этих государствах. Хотя опыт европейских стран с различными административными системами и сложившимися культурами управления сектором общественных финансов очень важен для данного исследования, необходимо отметить, что лучшие практики чаще кодифицируются в англосаксонских странах. Таким образом, разнообразие информационных источников и рассмотренных в данном исследовании примеров (см. табл. 1) предлагает большое поле деятельности для разработки и создания Кодекса лучшей практики, учитывающего все особенности и требования региональных и местных органов власти.

Таблица 1. Страны, опыт которых в разработке Кодексов лучшей практики был проанализирован в данном исследовании

* Англосаксонские страны выделены жирным шрифтом.

4. Структура аналитического обзора

С учетом всех предпосылок, изложенных выше, аналитический обзор приобрел следующую структуру:

A.  Введение.

B.  Краткие выводы о возможности применения принципов Кодекса лучшей практики в Российской Федерации.

C.  Примеры лучших практик.

D.  Обзор организаций, пропагандирующих лучшие практики, и некоторых кодексов лучшей практики.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12