Аналитический обзор международного опыта применения принципов кодекса лучшей практики. Возможности их использования в Российской Федерации (стр. 10 )

Счетная палата[148]

Эта организация выполняет две различные функции: во-первых, она предоставляет ежегодный аудиторский отчет о каждом муниципальном образовании (доходы, расходы, состояние активов, финансовые результаты деятельности администрации, степень достижения намеченных показателей); во-вторых, она вправе проводить исследования по любому из аспектов управления финансами, если это представляется необходимым. Также она публикует ряд отчетов, в которых представлены рекомендации лучших практик по управлению финансами местных администраций (например, в 2001 г. был опубликован отчет «Конфликт финансовых интересов сотрудников администраций», где предлагаются меры, с помощью которых можно было бы предотвратить использование работниками финансовых департаментов служебного положения в личных целях).

Сообщество управляющих местных администраций[149]

Сообщество сотрудничает с центральным правительством и РМОВ в рамках проекта «Стратегия-2010» (итоговый документ содержит рекомендации по поводу того, что должен представлять собой общественный сектор к 2010 г., учитывая развитие лучших практик, в особенности в области согласования годовых и долгосрочных финансовых планов, а также управления активами). Деятельность сообщества менеджеров заключается главным образом в предоставлении вариантов лучших практик менеджерам местных администраций для повышения эффективности работы администрации[150].

МРА в Новой Зеландии[151]

Это — некоммерческая организация, в состав которой входят 86 местных органов власти, представляющая интересы РМОВ. МРА — наиболее крупная организация, служащая для лоббирования интересов РМОВ в отношениях с центральным правительством.

Отдел информатизации РМОВ[152]

Этот отдел занимается вопросами информационных технологий в местных органах власти, предоставлением консультационных услуг местным советам в области информационных технологий. Он также проводит форумы, где сотрудники отделов информационных технологий местных органов власти могут обсудить интересующие их вопросы, и ежегодно присуждает премии, чтобы стимулировать обмен опытом между разработчиками систем. Большинство региональных и местных органов власти в Новой Зеландии использует рекомендации этого органа.

Следует отметить вмешательство центрального правительства в различные сферы деятельности. Уполномоченный парламента по охране окружающей среды имеет право на проведение исследования эффективности планирования и управления средствами на охрану окружающей среды РМОВ. Затем полученный отчет поступает в парламент.

США

Краткая характеристика

Административное устройство США включает три уровня власти: федеральный, региональный (власти штатов) и местный (графства и города). Конституция разделяет сферы ответственности федеральных и региональных властей. Логика федеральной системы определяет границу между этими двумя уровнями власти, и федеральное правительство не вмешивается в финансовую деятельность штатов.

Отношения между органами власти штатов и местными администрациями устанавливаются властями штатов и существенно различаются в зависимости от штата. Каждый штат обладает суверенным статусом, собственной Конституцией и законодательством (в котором установлены ответственность и механизмы контроля), независимыми от аналогичных документов в других штатах. Соответственно графства/города имеют разные сферы ответственности и объем полномочий, уровень контроля и поддержки со стороны штата, а также возможность производить заимствования. Другим действенным источником давления на местные и региональные власти может быть референдум, который может вводить дополнительные ограничения на деятельность администраций.

Гражданское общество исторически играет ключевую роль в американской политике. Кроме того, поскольку речь идет о стране англосаксонского общего права, процедуры, которые должны соблюдать администрации, менее кодифицированы по сравнению со странами континентальной Европы, что дает больше возможностей для инновационной активности РМОВ. Поэтому в США создается большое количество рекомендаций/руководств и сводов лучших практик для РМОВ. Ассоциации выступают основной движущей силой в разработке и применении лучшей практики на региональном и местном уровне.

Участники

Поскольку в США «предложение» лучшей практики РМОВ является ключевым фактором в повышении качества управления, в данном разделе представлен список организаций, вовлеченных в этот процесс, а также ссылки на важнейшие документы, размещенные в интернете.

Ассоциация государственных финансистов[153]

Ассоциация государственных финансистов США и Канады — профессиональная организация представителей органов государственной власти, созданная с целью повышения качества управления государственными финансовыми ресурсами путем определения, разработки и реализации финансовой политики и практики. Хотя рекомендуемые лучшие практики этой организации не носят обязательного характера, значительное число штатов следуют отдельным ее рекомендациям. Штаты с самыми высокими рейтингами используют большинство рекомендаций. Некоторые из рекомендаций Ассоциации могут быть реализованы в виде законодательных актов. Рекомендации охватывают различные сферы деятельности РМОВ, включая учет и отчетность, аудит, бюджетирование и управление долгом[154].

Международная федерация бухгалтеров[155]

Участвует в разработке принципов бухгалтерского учета — Generally Accepted Accounting Principles (GAAP). Комитет по общественному сектору устанавливает стандарты и разрабатывает руководства по всем аспектам составления финансовой отчетности, ведения бухгалтерского учета и проведения аудита организаций общественного сектора. Его методология включает сравнительный анализ международного опыта, а также различий в ведении бухгалтерского учета в разных странах. Разработанные на основе этих исследований стандарты предлагаются для внедрения. Основная цель организации заключается в распространении лучших практик, а также в повышении качества и сопоставимости финансовой информации, которая готовится структурами общественного сектора всего мира.

Раздел РМОВ на правительственном портале[156]

Правительство США поддерживает интернет-портал, на котором размещена различная информация, в том числе о деятельности РМОВ. В разделе, посвященном РМОВ, представлена информация о финансировании, лучших практиках, инструментах, обучающих программах, законодательстве и регулировании. Хотя администраторы интернет-ресурса и не проводят собственных исследований, они собирают полезную информацию о лучших практиках РМОВ благодаря большой базе данных, ссылок и контактов по всем сферам ответственности РМОВ, таким как администрирование, борьба со стихийными бедствиями, образование, защита окружающей среды, энергетика, социальная политика, здравоохранение, финансы и транспорт.

На портале представлены ссылки на ряд организаций, среди которых, в частности:

·  Совет правительств штатов[157];

·  Международная ассоциация городских и региональных управляющих[158];

·  Национальная ассоциация графств[159];

·  Национальная ассоциация законодательных органов штатов[160];

·  Национальная ассоциация губернаторов и ее Центр лучших практик[161];

·  Национальная лига городов[162];

·  Американская конференция мэров[163].

На интернет-сайтах этих организаций представлены следующие документы, посвященные лучшей практике:

·  На службе у граждан: лучшая практика по оценке качества предоставляемых услуг[164], 1997 г. (с обширной библиографией по документам о лучшей практике в США);

·  Свод лучшей практики Федерального департамента по закупкам (по процедурам заключения контрактов)[165];

·  Интернет-ресурс Конференции мэров США (база данных, в которой представлены документы, имеющие отношение к применению лучших практик)[166];

·  Собрание лучших практических решений (описание практик, применяющихся в различных штатах)[167].

Национальная ассоциация министров финансов штатов[168]

Ассоциация сформирована министрами финансов штатов с целью утверждения этических норм в их повседневной деятельности, а также обмена мнениями среди членов ассоциации, в основном по поводу проектов федеральных законодательных и нормативных актов. У ассоциации существует устойчивая репутация лоббистской организации, она имеет значительный вес при принятии решений на уровне правительств штатов.

Ассоциация ежегодно публикует обзор под названием «Деятельность и функции министерств финансов штатов».

Объединение управляющих долгом штатов[169]

(организация аффилирована с Национальной ассоциацией министров финансов и с Советом правительств штатов)

Это — профессиональная организация управляющих и эмитентов займов штатов. Объединение предоставляет возможность своим членам обмениваться мнениям и информацией в области планирования капитальных расходов, выпуска долга и управления долгом. Каждый год объединение присуждает награды отдельным сотрудникам администраций штатов и другим лицам за выдающуюся деятельность в области государственных финансов.

Совет по качеству в государственном управлении[170]

Основан бывшими высокопоставленными сотрудниками различных органов власти. Совет занимается продвижением инновационных методик по оценке деятельности государства, популяризацией «электронного правительства» как средства по улучшению качества управления и привлечения граждан к общественной деятельности.

Национальный институт разрешения конфликтов штатов[171]

Созданный в 1933 г., институт способствует разрешению конфликтов, возникающих между тремя ветвями власти во всех штатах. Необходимо отметить, что предлагаются альтернативные методы разрешения конфликтов.

К этому жесткому законодательству можно сделать следующие дополнения:

·  В рамках законодательства РМОВ могут действовать достаточно свободно, т. е. исполнять законы различными путями (учитывая отсутствие четких законодательных процедур по исполнению законов).

·  Другие участники межбюджетных отношений могут порекомендовать более эффективные практики, нежели те, что установлены в законодательстве страны, конечно же, если они не противоречат законодательству.

Участники

Главное управление территориальных образований[172]

Главное управление — это дирекция (главный орган) Министерства внутренних дел, служит в качестве административного и технического координатора между центральным правительством и РМОВ.

Таким образом, Главное управление выполняет следующие функции:

·  Определяет круг полномочий и организационную структуру РМОВ (фискальная и бюджетная политика, правовой статус различных образований общественного сектора, распределение грантов центрального правительства, управление средствами, которые выделяют крупные европейские организации).

·  Следит за изменениями и интерпретацией законодательства, касающегося РМОВ.

·  Координирует передачу полномочий от центрального правительства РМОВ.

·  На местном уровне координирует исполнение реформ, касающихся децентрализации страны или выполнения европейского законодательства.

·  Занимается сбором и публикацией статистической информации, касающейся общественного сектора.

Разработанный управлением документ — «Общий кодекс для местных образований»[173] — служит основой для ведения финансовой отчетности в общественном секторе. Также в этом документе содержатся все законодательные принципы, относящиеся к управлению и функционированию администраций всех уровней, установленных Главным управлением территориальных образований.

Прочие документы — регулярно публикуемые Главным управлением территориальных образований «Рекомендации мэрам» или «Практические рекомендации для государственных и муниципальных служащих»; также существует ряд небольших публикаций (fiches techniques), посвященных различным аспектам деятельности администраций и разъясняющих тот или иной вариант применения действующего законодательства[174].

Все эти практики являются обязательными по закону, и все РМОВ их используют. В стране не существует системы поощрения для администраций, которые используют эти практики, но в то же время за их невыполнение на РМОВ налагаются санкции. Правовой контроль над действиями РМОВ осуществляется местным советом аудиторов и префектом (местным представителем центрального правительства). В случае, если бюджет администрации не соответствует основным принципам, закрепленным в законодательстве (прозрачность, целостность, периодичность, сбалансированность), префект предлагает иной вариант бюджета, который должен быть принят администрацией. В стране не существует контроля регионов над департаментами и контроля департаментов над городами.

Французский Сенат[175]

Сенат, будучи менее значимым органом, чем Национальная ассамблея, как одна из палат парламента участвует в процессе принятия решений для всех законодательных или конституционных изменений, имеющих отношение к РМОВ (асимметричная двухпалатная система). Процесс избрания членов Сената (представители от каждого административного уровня) наглядно отражает то, что Сенат представляет интересы РМОВ, и голос Сената является определяющим в принятии решений по вопросам, касающимся их деятельности. Сенат публикует различные документы, преимущественно законодательного характера, среди которых издаваемый раз в два года отчет об эффективности деятельности общественного сектора[176]. Отчет содержит 56 рекомендаций по повышению качества предоставляемых услуг в различных областях (культура, транспорт, социальная политика и т. д.), с учетом изменяющегося экономического, социального, демографического положения Европы. Также отчет содержит рекомендации по разработке принципов поощрения для администраций, добившихся большого успеха в повышении качества управления в общественном секторе. Выполнение рекомендаций Сената по закону не является обязательным.

Парламентская комиссия принимает активное участие в политических дебатах и разработке французского законодательства, например, в области налогового регулирования, или предоставлении трансфертов из федерального бюджета. Комиссия определяет основные направления для дальнейших реформ на национальном уровне и способствует институциональному сопровождению этих реформ.

Ассоциации[177]

Даже не имея власти и влияния, закрепленных законодательно, ассоциации оказывают большое воздействие на процесс принятия решений, поскольку они децентрализованы и являются прямыми представителями РМОВ, отстаивая их интересы. Совещательные и консультативные органы часто выступают в качестве представителей интересов РМОВ в противостоянии с французским правительством. Ассоциации принимают участие в разработке законов, касающихся того уровня власти, который они представляют, проводят регулярные встречи и публикуют различные рекомендации для государственных и муниципальных служащих, объясняющих, каким образом следовать нормам национального законодательства (передача полномочий — национальные реформы и т. д.).

Также ассоциации делятся опытом с РМОВ, занимаются организацией семинаров, и для каждого уровня власти существует собственная ассоциация, куда входят представители всех РМОВ. Ассоциации не создают кКодексов лучшей практики, только разрабатывают рекомендации относительно того, каким образом соблюдать законодательство.

Национальный центр по обучению государственных и муниципальных служащих[178]

В стране существует специализированный центр для государственных и муниципальных служащих, который организует семинары и учебные программы по применению нового законодательства, регулирующего общественный сектор. В этом центре недавно была разработана специальная программа дистанционного обучения, которой можно воспользоваться через интернет.

Представители частного сектора: консультанты, банки

Управление финансами и долгом: роль банка «Дексия»[179] заключается в предоставлении консультаций РМОВ Франции, так как этот банк считается одним из наиболее авторитетных институтов в области общественных финансов, поскольку изначально создавался как банк для обслуживания организаций общественного сектора. Этот банк дает рекомендации по управлению долгом и выбору стратегии заимствований, а также занимается финансовым анализом
РМОВ. Французские РМОВ, преимущественно небольшие, следуют рекомендациям банка. Следование рекомендациям не является обязательным по закону, но, как правило, РМОВ к ним прислушиваются, в особенности в тех случаях, когда не существует какого-либо специфического объекта регулирования (например, особенная структура заимствования и т. д.). Все чаще и чаще РМОВ прибегают к помощи каких-либо внешних, независимых консультантов, предоставляющих рекомендации по совершенствованию ежедневных процедур управления, повышению качества предоставляемых услуг и производительности. Консультационная компания Accenture регулярно обновляет список примеров использования лучших практик в различных областях деятельности (тренинги, инвестиционное планирование, местные финансы, общественные услуги и т. д.) в РМОВ Франции[180].

Избранные Кодексы лЛучшей пПрактики и подобные им документы

МВФ и Всемирный банк

Документ: Проект рекомендаций по управлению государственным долгом[181].

Подготовлен: сотрудниками Международного валютного фонда и Всемирного банка.

Дата публикации: август 2000 г. (в окончательном виде — март 2001 г.).

Цель: данные рекомендации призваны помочь государственным служащим, ответственным за разработку долговой политики, принимать эффективные решения по управлению государственным долгом, с тем, чтобы максимально снизить риски, связанные с наличием долговых обязательств, в частности влияние финансовых кризисов на национальном и международном рынках капитала на платежеспособность заемщика.

Данный документ в основном предназначен для служащих центральных правительств государств. Однако за некоторыми исключениями рекомендации, содержащиеся в документе, применимы также при управлении долгом на региональном и местном уровне.

Структура и содержание: в документе изложены следующие основные вопросы управления государственным долгом:

§·  Цели управления долгом.

§·  Организационно-правовые основы управления долгом.

§·  Стратегия управления долгом.

§·  Система управления рисками.

§·  Создание и обеспечение работы эффективного рынка государственных ценных бумаг.

§·  Типичные ошибки при управлении государственным долгом.

§·  Индикаторы кредитоспособности, а также индикаторы эффективности деятельности по управлению государственным долгом.

Лучшие рекомендации/практики

Наибольший интерес с точки зрения «лучшей» практики в сфере региональных и муниципальных финансов представляют рекомендации по управлению структурой долга, управлению рисками, а также примеры негативной практики управления государственным долгом.

В отношении управления структурой долга документ содержит следующие полезные рекомендации:

§·  Максимальное расширение базы инвесторов.

§·  Диверсификация портфеля по видам используемых инструментов.

§·  Обеспечение как можно более гладкого графика выплат по привлеченным заимствованиям.

Кроме того, в документе нашли отражение рекомендации по управлению рисками, среди которых:

§·  Составление нескольких финансовых сценариев-прогнозов с учетом всех рисков.

§·  Проведение стресс-тестов (анализа чувствительности) долгового портфеля.

Документ содержит также интересные рекомендации относительно того, что не следует делать при управлении государственным/муниципальным долгом. В частности, не рекомендуется:

§·  злоупотреблять опционами «пут» при заключении договоров займа/кредитования;

§·  использовать в качестве обеспечения по облигациям будущие налоговые поступления по конкретным налогам;

§·  регулярно прощать долги нижестоящим бюджетам;

§·  выдавать гарантии по обязательствам третьих лиц в случае, если заранее известно, что гаранту придется расплачиваться;

§·  использовать нерыночные каналы финансирования.

Рекомендации, «неприменимые» для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Документ содержит целый ряд рекомендаций, которые по тем или иным причинам не могут быть применены в субъектах Российской Федерации и муниципалитетах. Это в первую очередь те рекомендации по управлению государственным долгом, которые адресованы правительствам суверенных государств, имеющим по сравнению с региональными и местными администрациями более широкие полномочия. В частности, суверенное правительство, как правило, контролирует эмиссионный центр, ответственно за разработку денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики, внешнеторговой политики, управление активами государственных пенсионных фондов. Региональные и местные органы власти в России не обладают такими полномочиями.

Именно поэтому следующие разделы рекомендаций, содержащиеся в документе, не применимы к субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям:

§·  Рекомендации по согласованию стратегии заимствований с денежно-кредитной, бюджетно-налоговой и внешнеторговой политикой.

§·  Рекомендации по регулированию вложений государственных пенсионных фондов.

§·  Рекомендации относительно привлечения внешних заимствований.

§·  Рекомендации по анализу платежеспособности по внешним заимствованиям (анализ показателя чистого экспорта).

Применение на практике. Данный документ был разработан в августе 2000 г. и помещен для обсуждения на интернет-сайты МВФ и Всемирного банка (на пяти языках). Кроме того, для получения комментариев от как можно большего числа стран-участниц данных международных организаций МВФ и Всемирный банк совместно провели 5 круглых столов на конференциях в Чили, Китае, ЮАР, ОАЭ и Великобритании. В этих конференциях участвовали более 300 представителей из 122 стран и 19 организаций. На основании полученных замечаний и предложений «Проект рекомендаций» был несколько изменен и в окончательном виде одобрен исполнительными органами МВФ и Всемирного банка в марте 2001 г. После этого «Рекомендации» были направлены для применения в «пилотных» странах с целью формирования в них надежных систем управления государственным долгом. На сегодняшний день (август 2002 г.) отчеты о результатах применения «Рекомендаций» в «пилотных» странах не подготовлены.

·  Международные кодексы лучших практик должны охватывать наиболее важные сферы, в которых неадекватное управление общественными финансами может ухудшить качество услуг, предоставляемых различными общественными органами. Среди приоритетов кодексов лучших практик следует отметить финансовую прозрачность. МВФ и ОЭСР занимались детальной разработкой стандартов в этой области. Второе место в списке приоритетов международных организаций занимает управление долгом. Также региональные администрации могут быть заинтересованы в поддержании хороших отношений с местными органами власти, что является одной из важнейших целей проекта

Всемирный банк

Документ: документы для программы «Межбюджетные отношения и управление региональными и муниципальными финансами», предлагаемой Всемирным банком.

Подготовлен Институтом Всемирного банка совместно с экспертами ряда университетов.

Дата публикации: документ подготовлен в 2000 г., последнее обновление сделано в июне 2002 г.; организованы обучающие курсы, последние из которых проходили в мае 2002 г. в Вашингтоне.

Цель: программа дает ряд рекомендаций теоретического и практического плана по ключевым проблемам межбюджетных отношений.

Структура и содержание: важнейшие темы анализируемых документов — децентрализация управления, способы децентрализации, анализ лучших практик и ошибочных решений (причины, аргументы «за и против»), результаты процесса децентрализации. В настоящее время программа состоит из 16 модулей. Каждый из разделов включает основную и дополнительную часть (в последней представлена информация, имеющая более специальный или частный характер, и дополнительная литература).

Лучшие рекомендации/практики

Бюджетная децентрализация — раздел включает обзор базовых принципов и их оценку, главные вопросы, которые должны быть исследованы, основываясь на опыте различных стран.

Децентрализация может понизить качество общественных услуг, так как в ряде случаев это может быть просто переход полномочий с федерального уровня на региональный или местный (например, в России). Угроза макроэкономической нестабильности — серьезная проблема только в странах, где субфедеральные правительства контролируют существенную часть денежных ресурсов (как в крупных государствах с федеративным устройством). Представителям региональных органов власти сложно определить наиболее нуждающиеся в финансовой помощи РМОВ, поскольку регионы могут быть слишком велики. Другие нерешенные проблемы в развивающихся странах — это проблемы, связанные с рынком земли и рынком труда, которые могут функционировать неэффективно. В условиях начавшейся демократизации это может стать серьезным препятствием, однако существует надежда, что голоса реформаторов все же будут услышаны в процессе политических преобразований.

Главная ошибка при децентрализации, характерная, в частности, для России (до 1994 г.), — это установление нормативов формирования доходов и расходов до начала собственно процесса политической либерализации. Сложность децентрализации заключается в необходимости институционализировать баланс полномочий между федеральным правительством и региональными органами власти с помощью норм, которые защищают права субфедеральных правительств и в то же время в определенной степени ограничивают их. Процессом децентрализации, который, в сущности, носит неформальный, основанный на устной договоренности характер, тяжело управлять, поэтому каждая из сторон, участвующих в процессе, должна осознавать, что она выиграет лишь в случае соблюдения установленных правил.

Введение демократичных правил выборов, разделение исполнительных и законодательных полномочий региональных органов власти и прямые выборы главы региона также помогут сделать управление в регионе более эффективным. Прямые выборы мэров более предпочтительны, чем назначение на должность, поскольку именно они способны изменить существующий порядок вещей, однако предоставление чрезмерного объема полномочий не приветствуется. Например, мэр Москвы обладает полномочиями, достаточными для изменения городского законодательства о выборах (несмотря на пожелания законодательного собрания).

Политическая экономия — в разделе содержится информация о том, что впервые подобного рода практики адаптированы в странах Восточной и Южной Африки; суть их — в преимущественном внимании к институциональным и политическим стимулам, которые определяют финансовые отношения между уровнями государственной власти.

Россия классифицируется как федеративное государство с низким уровнем децентрализации. Основные проблемы, на которые в данном случае следует обратить внимание, заключаются в том, что необходимо закрепление расходных полномочий, усиление региональных финансов и бюджетной системы, структурирование межбюджетных трансфертов и решение вопросов кредитования, заимствований, а также долговых обязательств местного уровня власти. Необходимо также устранить типичные ошибки, характерные для системы подотчетности региональных и местных органов власти. Особо подчеркивается, что рекомендованная трехуровневая модель (федеральные, региональные и местные органы власти) со связующим средним звеном по-прежнему остается проблематичной для стран Центральной и Восточной Европы, так как существует известное сопротивление вновь созданному среднему звену. Механизм его деятельности так или иначе ассоциируется с механизмом бюджетного контроля в годы коммунизма. Вместо этого предлагается специальная система округов — экономически эффективный и одновременно политически жизнеспособный вариант.

Конституционная система — в разделе определены целевые установки, которые необходимо использовать при написании региональных законов (установление целого ряда нормативов, полномочий, определение границ, принятие и исполнение законов). Им необходимо следовать, поскольку прежние целевые установки уже не соответствуют новым требованиям.

Авторы отмечают, что в России наметились некоторые тревожные тенденции. Возможности региональных органов власти могут значительно варьироваться у разных регионов: те регионы, которые в достаточной степени кредитоспособны, должны иметь возможность заимствовать. Существует мнение, что заимствования — это внутренние обязательства региональных, а не вышестоящих органов власти.

Законодательство регионов не всегда предусматривает участие негосударственных организаций и управляемую конкуренцию в сфере предоставления общественных услуг на региональном уровне. Поэтому законодательные барьеры порой не позволяют использовать наиболее приемлемый вариант.

Принцип демократического голосования предполагает осознанное участие граждан в процессе управления. Осознанное участие означает, что граждане информированы о решениях, связанных с распределением ресурсов, их интересуют итоговые показатели и конечный результат деятельности главы региона. Достаточно продолжительный срок нахождения в должности глав регионов тесно связан с вопросами полномочий и подотчетности, что также является проблемой для России.

Межбюджетные отношения — в разделе рассматриваются теоретические и практические аспекты межбюджетных отношений, которые являются наиболее значимыми с точки зрения создания децентрализованной системы принятия решений и проводимой при этом стабилизационной политики.

Необходимо установить жесткие правила, поддерживающие стабильность и целостность системы субфедеральных бюджетов. Опровергая тезис «децентрализация подвергает риску макроэкономическую стабильность», авторы предлагают доводы как в пользу централизованной денежной и бюджетной политики, так и в пользу децентрализации. Теоретическое обоснование децентрализации вряд ли имеет смысл для России, так как страна фактически уже приступила к реализации этого процесса.

Распределение расходов — раздел содержит описание порядка регулирования обязанностей и функций по формированию бюджетов и действий многоуровневой системы власти, принципов управления системой распределения расходов, а также возможных последствий непрозрачного и нестабильного процесса распределения.

В документе определены концептуальные основы политики распределения расходов. Общие проблемы стран с переходной экономикой, включая Россию, сводятся к следующему: отсутствие формализованной системы распределения, неэффективное распределение (например, закрепление всех расходных полномочий по распределению капитальных вложений за федеральным уровнем власти, независимо от того, какой уровень власти отвечает за обеспечение услуг, связанных с инфраструктурой), закрепление расходных полномочий по социальной защите и социальному обеспечению, а также обязанностей их финансирования за региональными и местными органами власти; закрепление обязанностей по обеспечению функционирования предприятий инфраструктуры, таких как водоснабжение и водоотведение, за федеральным уровнем, хотя такие услуги должны быть закреплены за субфедеральным уровнем и в идеальном варианте предоставляться предприятиями, регулируемыми региональными властями с использованием методов ценообразования, полностью покрывающих расходы; неопределенность некоторых полномочий, неудовлетворительно управляемое совместное распределение расходов (например, в области здравоохранения, образования), которое приводит к путанице и неэффективности. Общие рекомендации: федеральное правительство должно отвечать за финансирование социального обеспечения, тогда как сейчас это — полномочия субфедеральных органов власти, и за финансирование обороны, а субфедеральные правительства — за объекты инфраструктуры.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12