В странах, не следующих принципам общего права, таких как Франция или Германия, РМОВ выполняют требования национального законодательства. Лучшие практики, разрабатываемые и применяемые в развитие законодательно закрепленных процедур, достаточно быстро выносятся на всеобщее обсуждение и утверждаются в национальном (федеральном) законодательстве. Несмотря на эти различия (табл. 4), и тот и другой способы распространения лучшей практики имеют одну цель, а именно — повышение эффективности использования общественных средств на региональном и местном уровне.

Таблица 4. Сравнительный анализ законодательного и незаконодательного способа распространения принципов лучшей практики

Различия в подходах, используемых в кодексах и подобных им документах, отражаются в целях, которые ставят авторы этих материалов. Можно выделить, по крайней мере, три основных цели: (1) соответствие строго определенным нормам, (2) достижение определенных результатов и (3) предложение готовых процедур/технологий для РМОВ. В ряде документов преследуется лишь одна цель, в других речь идет о комбинации всех трех целей.

Участники

Лучшая практика в сфере управления региональными и муниципальными финансами собирается и кодифицируется как государственными, так и негосударственными организациями.

Национальные (федеральные) органы власти принимают активное участие в разработке и применении принципов лучшей практики. В некоторых унитарных государствах, например Японии, бюро, созданные Министерством управления общественными финансами и делами местных администраций, играют ведущую роль во взаимоотношениях с РМОВ. В то же время в Великобритании Департамент транспорта, местных администраций и регионов действует совместно с независимой Счетной комиссией. Он осуществляет мониторинг и распространение так называемых «индикаторов результативности предоставленных услуг».

Местные ассоциации, образованные по профессиональному признаку, выделяются среди негосударственных организаций как основные разработчики сводов лучших практик и подобных им документов. Профессионализм и престиж этих институтов в большой степени зависят от особенностей законодательства страны и активности РМОВ. Ассоциации утверждают подобные документы и распространяют их вместе со своими рекомендациями по применению. Например, в США Ассоциация государственных финансистов (АГФ) и Международная федерация бухгалтеров (МФБ) поддерживают базу данных лучших практик и распространяют их через свои сайты. Рекомендуемые практики для органов власти штатов и местных органов власти, подготовленные АГФ, — один из лучших примеров кодифицированных документов. В Великобритании Счетная комиссия выполняет похожую работу по распространению стандартов лучшей практики в управлении общественными финансами.

Ассоциации, представляющие РМОВ, также занимаются распространением лучших практик среди регионов и муниципальных образований. Например, норвежские ассоциации РМОВ осуществляют мониторинг и распространение через свои интернет-сайты рекомендаций по управлению общественными финансами, разработанных сторонними консультантами. Совет мэров США и подобные организации, действующие в Австралии и Новой Зеландии, распространяют лучшие практики и устраивают форумы для представителей местных администраций по актуальным проблемам управления муниципальными финансами (доступны в основном для участников этих ассоциаций).

Тесная кооперация между администрациями разных уровней власти и ассоциациями местных органов власти способствует развитию законодательства скандинавских стран. Особенно ярко роль ассоциаций проявляется при внесении изменений в систему межбюджетных отношений. Каждая реформа законодательства, проводимая центральным правительством и затрагивающая РМОВ, сопровождается предоставлением рекомендаций со стороны ассоциаций по применению/интерпретации законодательных инициатив. Ассоциации также действуют в качестве консультантов центрального правительства и, кроме того, выполняют роль форума для РМОВ, в рамках которого они обсуждают различные проблемы и пути их решения. В силу своего «стратегического» положения между РМОВ и центральным правительством ассоциации помогают распространять информацию и способствуют развитию законодательных инициатив центрального правительства с тем, чтобы они были легче восприняты РМОВ.

Другими влиятельными негосударственными организациями, осуществляющими мониторинг региональных и муниципальных финансов, выступают банки, специализирующиеся на обслуживании счетов РМОВ. Например, банк «Дексия» во Франции и Бельгии или Банк Испании предлагают свои рекомендации в сфере управления долгом. Они, однако, не собирают и не распространяют лучшие практические решения по разработке стратегии осуществления заимствований.

Помимо исполнения законодательно закрепленных процедур, установленных национальным правительством, и применения собственных разработок, РМОВ могут заключать добровольные соглашения (порой виртуальные) с национальным правительством о применении лучших практик, не предусматривающие никаких преференций их участникам. Кроме того, национальное правительство иногда «покупает» применение лучшей практики, предлагая РМОВ финансовую поддержку в случае улучшения качества управления общественными финансами. На основе соглашения они могут, например, получить дополнительную финансовую помощь в случае применения определенных процедур и технологий, которые считаются национальным правительством лучшими практиками, или лишиться таковой — в случае отказа их использовать (табл. 5).

В международной практике существует несколько примеров, когда государство контролирует качество управления общественными финансами на региональном и местном уровне, устанавливая индикаторы качества предоставляемых услуг. Например, внешний аудитор РМОВ в Италии несет ответственность за контроль выполнения РМОВ требований законодательства (так называемые восемь индикаторов раннего предупреждения). Его роль заключается в том, чтобы удостовериться, что города и провинции выполняют стандарты качества управления, установленные национальным правительством.

Бюро по оценке работы администраций (БОРА) в Японии выполняют оценку деятельности правительств и местных администраций, оценивая необходимость, эффективность и приоритетность предпринимаемых действий. На основании проводимых исследований БОРА определяет меры по улучшению ситуации и направляет отчеты и рекомендации соответствующим министерствам, а также делает их достоянием общественности. БОРА требует от органов власти предоставления отчета о действиях во исполнение рекомендаций с тем, чтобы убедиться в том, что администрации действительно им следуют.

Концепция лучшего качества, действующая в Великобритании, требует от местных органов власти предоставления услуг, соответствующих стандартам экономии и эффективности. Предполагается, что органы власти достигнут определенных улучшений в качестве всех предоставляемых услуг. Те из них, кто предоставляет услуги низкого качества, должны достигнуть лучших результатов в течение пяти лет. Концепция вынуждает местные органы власти демонстрировать постоянный прогресс в качестве услуг в условиях жесткого контроля качества управления. Контроль за их деятельностью осуществляется независимой организацией — Счетной комиссией.

Таблица 5. Пример распределения лучших практик по способу их внедрения

Условия, выполнение которых необходимо для успешного применения лучших практик

В большинстве исследуемых стран применение лучших практик не всегда проходит гладко; тратится много времени и сил, прежде чем использование практики становится действительно эффективным. Трудности в применении практик могут быть связаны как с их неприятием со стороны РМОВ (непониманием истинных целей и результата или политическим противодействием), так и с техническими сложностями реализации новой практики. Также причинами малого распространения практики могут быть сроки реализации или нежелание местных властей применять сложную практику. Наконец, различия в качестве менеджмента могут привести к невозможности распространить практику среди всех РМОВ с одинаковым объемом полномочий.

Необходимость достижения консенсуса между участниками бюджетного процесса

·  Единство политической команды.

·  Для реализации процедур внешнего контроля необходимо, чтобы и органы власти понимали необходимость/важность данной практики, осознавали значимость присутствия аудитора (вне зависимости от того, обязаны ли они по закону отчитываться или нет) и предоставляли ему все материалы для эффективного и полноценного контроля.

·  Единая администрация.

·  Для применения всеобъемлющего контроля над расходами необходимо согласие всех департаментов.

·  Диалог между властью и обществом.

·  В случае оценки качества услуг граждане и органы власти должны прийти к согласию по поводу принципов оценки для полноценной реализации данной практики в РМОВ (Канада).

В большинстве кантонов Швейцарии действует механизм, с помощью которого население может заставить администрацию кантона/муниципалитета вынести обсуждение закона на референдум. Вовлечение населения в законодательный процесс способствует более эффективной реализации проектов/законов/реформ.

Необходимость гибкости кКодекса по отношению к неожиданным изменениям в экономическом, политическом и финансовом положении страны

Гибкость должна защитить РМОВ от ситуации, когда внедренная практика окажется неприемлемой из-за непредсказуемых изменений внешних факторов. Также необходимо избежать прекращения применения практики из-за временного фактора: например, в условиях жесткого экономического и финансового кризиса сложно сокращать государственные и местные расходы, даже если это необходимовнедрять лучшую практику. Так, Правительство Аргентины не получило поддержки от провинций в попытке сократить их расходы. Сокращение расходов было необходимым решением в условиях кризиса, однако оно не было реализовано по причине взаимного недоверия участников межбюджетных отношений.

В целом стороны, вовлеченные в процесс применения практик, и те, кто выполняет эти новые практики, должны осознавать необходимость/цели лучших практик, чтобы активно участвовать в процессе их применения. Это важнейшая предпосылка удачной реализации практики.

Более того, сотрудничество в рамках межбюджетных отношений подразумевает наличие взаимного доверия. Приверженность этой системе играет важную позитивную роль в процессе восприятия и применения лучших практик. В таких странах, как Германия или Швейцария, достижение консенсуса представителями всех заинтересованных сторон до принятия нового закона или практики помогает в их дальнейшей реализации.

Представители кантонов Швейцарии регулярно обсуждают разные аспекты своей деятельности, в частности, с целью улучшения и гармонизации законодательства, принятого на уровне кантонов. Практика межкантонального взаимодействия считается наиболее эффективной при обсуждении законодательных инициатив. Например, прежде чем налоговая реформа гг. была реализована в виде законов, кантоны принимали активное участие в разработке единых критериев оценки налоговой базы, определении налогоплательщиков, полномочий по предоставлению льгот и процедуры уплаты налогов.

У испанских регионов есть право обсуждать наиболее сложные вопросы, относящиеся к их компетенции, в прямом диалоге с федеральным правительством. Например, до реализации реформы финансовой системы страны 2001 г. РМОВ использовали свое право вести переговоры с правительством по поводу некоторых аспектов новых нормативных актов, вводимых в действие. При делегировании расходных полномочий региональным администрациям широко обсуждалась проблема оценки дополнительных расходов РМОВ и источников их финансирования федеральным правительством. РМОВ поддержали реформу только после того, как получили заверения, что дополнительные расходные полномочия (в сфере образования и здравоохранения) будут адекватно компенсироваться федеральным бюджетом.

Необходимость постепенности в процессе реализации (принимая в расчет большие различия между РМОВ)

Применение лучшей практики должно быть постепенным: в зависимости от сложности/существа практики она будет внедряться в течение определенного периода времени. Кроме того, на пути к полной реализации практики необходимо достигать промежуточных итогов. Например, для всех практик, связанных с применением технических методов, требуется использование «ноу-хау». Принципы бухгалтерского учета, близкие к действующим в частном секторе, были успешно внедрены в Австралии и Канаде. Сначала РМОВ полностью перешли на учет по методу начисления, затем создали баланс и отчет о движении денежных средств.

Разработка стратегии применения лучших практик должна учитывать различия между РМОВ. Например, регулярный аудит баланса может не быть приоритетом для небольшого муниципального образования, если оно не владеет компаниями.

На первом этапе лучшие практики могли бы применяться в ограниченном количестве образований, например в рамках программ, ориентированных на развитие определенных направлений общественных финансов (мексиканская программа, разработанная Межамериканским банком развития и «Банобрас»). Постепенное применение практик ограниченным количеством РМОВ поможет в проведении глубокого обследования всех плюсов и минусов этих практик прежде, чем они будут рекомендованы всем РМОВ.

Эти элементы помогут избежать таких случаев, когда практики неприменимы или технически настолько сложны (например, требуются новые ноу-хау), что их внедрение приводит к незначительному позитивному или даже негативному эффекту. Также они будут способствовать дальнейшему распространению лучших практик среди РМОВ с разным уровнем управления и финансовыми/техническими возможностями.

Необходимость проведения эффективного тренинга для государственных и муниципальных служащих с целью обучения всех участников, вовлеченных в процесс применения лучших практик.

Как уже было сказано, вопросы, относящиеся к финансовому анализу
(например, нормы бухгалтерского учета или специфические финансовые вопросы: расчет и объяснение показателей), предъявляют высокие требования к уровню образования участников процесса. Во Франции, например, специальный национальный центр проводит интенсивную подготовку сотрудников администрации по всем аспектам управления общественными финансами, которая необходима для применения норм, требований и практик. Помимо обучения, важную роль играет и информирование сотрудников администрации. Французский опыт показал, что применение сравнительно сложных процедур организации общественных тендеров потребовало мобилизации усилий всех финансовых структур администраций.

В некоторых случаях для выполнения требований национального законодательства РМОВ может потребоваться внешняя помощь (когда внедряются новые стандарты бухгалтерского учета и т. д.). Во Франции, Германии, Австрии или Швейцарии различные ассоциации местных администраций играют важнейшую роль в разъяснении РМОВ законодательства и необходимости соблюдения его требований.

Применимость международного опыта в Российской Федерации

Российская бюджетная система была создана в начале 90-х годов XX века. В течение последнего десятилетия РМОВ постоянно испытывали недостаток времени для разработки и применения собственных практик, чтобы наработать позитивный опыт в управлении общественными финансами.

Российская система государственных и муниципальных финансов постоянно реформируется. Федеральное законодательство меняется ежегодно и устанавливает лишь общие принципы управления общественными финансами, которые должны выполняться РМОВ. Меняющиеся внешние условия приводят к дополнительному давлению на администрации. В большинстве случаев они должны корректировать свои практики с тем, чтобы соответствовать меняющемуся федеральному законодательству, вместо того, чтобы тратить время и силы на разработку и тестирование новых техник и процедур. Поэтому российские РМОВ могут полагаться главным образом на международный опыт разработки и реализации лучших практик управления общественными финансами.

Российская Федерации — федеративное государство, где РМОВ обладают сравнительно большими полномочиями в управлении общественными финансами. Но РМОВ в целом и органы местного самоуправления в особенности испытывают дополнительную нагрузку в связи с необходимостью выполнять федеральные и региональные нефинансируемые мандаты, которые вводятся соответствующими органами государственной власти. В этих условиях главное для РМОВ — стремление выжить, а не развитие новых практик, которые в большинстве случаев требуют дополнительных инвестиций.

Федеральное законодательство не препятствует разработке и применению в Российской Федерации широко распространенной лучшей практики в управлении общественными финансами на региональном и местном уровне. Однако большинство российских РМОВ не справляются с управлением активами, многие не выполняют своих долговых обязательств.

У российских РМОВ практически нет стимулов для соответствия стандартам лучшей практики, что привело бы к повышению эффективности управления общественными средствами. Более того, в большинстве случаев менее эффективно работающие исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления получают дополнительную финансовую поддержку из федерального и/или регионального бюджета для выполнения своих обязательств вовремя и в полном объеме. Наличие подобной практики не способствует распространению стандартов лучшей практики среди российских РМОВ.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12