Аналитический обзор международного опыта применения принципов кодекса лучшей практики. Возможности их использования в Российской Федерации (стр. 4 )

Италия

РМОВ должны выполнять следующие требования:

·  Годовые отчеты утверждаются до 30 июня следующего года. Бюджетные и другие местные нормы принимаются избираемыми муниципальными советниками.

·  Муниципалитеты и провинции должны готовить многолетние бюджеты (3-летние) с учетом требования сбалансированности текущего бюджета. Необходимость составлять многолетние бюджеты заставляет РМОВ разрабатывать долгосрочную политику, в том числе в сфере управления долгом. Например, инвестиционный проект начинает реализовываться только в том случае, когда известны источники его финансирования в течение всего срока проекта.

·  Административные и политические функции разделены по закону. Менеджеры не всегда покидают свои посты при смене избираемых официальных лиц.

Возможность применения этих практик в России

Многие проекты иностранной помощи направлены на внедрение практик долгосрочного планирования среди РМОВ. Достаточно подробные и детализированные рекомендации по методике и осуществлению бюджетного планирования были представлены в рамках ряда проектов «Консультирование по вопросам финансов органов местного самоуправления», осуществляемых Фондом «Ноу-Хау».

Администрация г. Владимира разработала модель анализа бюджетных показателей и информационной прозрачности (электронная версия методики ведения бухгалтерского учета, применяемая администрациями многих муниципальных образований в России). Использование этой модели дает возможность работникам администрации составлять прогнозы, основываясь на данных за предыдущие периоды, а также анализировать ежемесячные бюджетные показатели. С помощью данной модели можно также анализировать различные долговые показатели и оценить возможность администрации обслуживать и погашать долги. Эта модель дает возможность группировать налоговые поступления, делать поправки на инфляцию, рассчитывать различные подушевые показатели, а также процентные изменения за различные годы[11].

Оценка результативности управления активами основана на анализе документа «Планирование и управление в сфере обеспечения строениями и земельными участками: предоставление услуг, предусмотренных стратегическими задачами графства»[14], который составляется большинством МОВ Великобритании.

Основные негативные и позитивные стороны управления активами в графстве Мормутшир, отмеченные инспекцией, отражают отношение органов власти Великобритании к лучшей практике в этой области.

В качестве недостатков системы управления активами были отмечены:

·  Отсутствие стратегического плана текущего управления, приобретения и продажи активов.

·  Несоответствие стратегии управления активами услугам, которые предоставляет Совет графства для решения глобальных задач.

·  Отсутствие цели повышения результативности в управлении активами.

·  Отсутствие информации о состоянии, соответствии потребностям и достаточности собственности, что усложняет процесс принятия решений об использовании этой собственности в будущем.

·  Отсутствие плана по решению проблемы большого износа сооружений;

Страны Центральной и Восточной Европы

Управление активами было наиболее актуальной проблемы для стран Центральной и Восточной Европы в 1990-х годах. В большинстве случаев следствием процесса децентрализации становилась передача государственных компаний региональным и местным органам власти. В результате, региональные и местные администрации оказывались владельцами крупных активов, часто состоявших из компаний, финансовые проблемы которых не могли быть решены с помощью собственных ресурсов региональных и местных властей. Достаточно острым был вопрос о приватизации активов. Пример, приведенный ниже, показывает значимость учета всех возможных вариантов при принятии решения о приватизации общественной собственности.

Эстония. Интересный опыт был получен в г. Вильянди. Он демонстрирует, как быстро может быть разработана весьма продуктивная система принятия решений, позволяющая анализировать возможности приватизации.

В 1995 г. Правительство Эстонии приняло решение о необходимости приватизации всех муниципальных предприятий, собственность которых ранее была передана городам, в течение двух лет. РМОВ следовало максимизировать доходы от продажи активов, принимая во внимание также необходимость минимизации негативного воздействия на местную экономику, обеспечения непрерывности и качества предоставления услуг, и определения действительной стоимости предоставления услуг. Для анализа возможных вариантов приватизации город разработал матрицу решений, которая включает:

·  основные средства предприятий и финансовую информацию (балансы, заявления о движении денежных средств, фискальный анализ и стоимость услуг);

·  перечень возможностей, которые предоставляет приватизация:

o  превращение предприятия в подразделение городской администрации;

o  создание совместного предприятия (сп) с варьирующейся долей города в уставном капитале;

o  продажа активов с последующей их обратной арендой городом и продолжением предоставления услуг;

o  сохранение активов в собственности и закупка поставок услуг на конкурсной основе.

Результаты использования матрицы анализировались и представлялись Городскому совету, который принимал окончательное решение.

Использование подобной матрицы обеспечивает понимание издержек предоставления различных услуг, так же как и общее понимание всех опций, которые должны учитываться при определении условий приватизации. Матрица принятия решений была распространена во всех муниципальных образованиях Эстонии[15].

Возможность применения этих практик в России

Система казначейского исполнения бюджета уже используется во многих российских регионах, в России существуют лучшие практики в области исполнения бюджетов. Администрация Санкт-Петербурга разработала подробную систему казначейского исполнения бюджета, которая может быть использована в других субъектах Российской Федерации. Основные характеристики этой системы:

·  финансовый департамент администрации осуществляет платежи от имени бюджетных учреждений;

·  все бюджетные учреждения имеют собственные счета в региональном отделении казначейства;

·  бюджетные средства могут быть использованы только на те цели, которые предусмотрены Законом о бюджете;

·  отчетность о движении бюджетных средств осуществляется на ежедневной основе.

В результате внедрения этой системы исполнения бюджета администрация города сэкономила около 30% доходов городского бюджета[16].

Нижний Новгород был одним из первых городов, в котором использовалась компьютерная система анализа финансового состояния местных органов власти, ранее уже применявшаяся администрациями многих городов США. Эта система была адаптирована для использования в российских экономических условиях. Она связывала центральный финансовый департамент с финансовыми департаментами восьми районов. Система включала следующие основные элементы: составление бюджета, планирование, составление бухгалтерской отчетности, учет бюджетных доходов, учет бюджетных расходов, кредиторскую задолженность, управление ликвидностью. Такие элементы используемой системы, как информационная прозрачность и контроль, дают возможность городской администрации существенно улучшить процесс принятия решений[17].

Особенности учета по методу начисления состоят в следующем (часто используются практики, применяемые при составлении финансовой отчетности в частном секторе):

·  Это точный и высокотехнологичный вид учета, который позволяет отражать все обязательства РМОВ (краткосрочные и долгосрочные) по мере их образования; таким образом, возникает риск того, что администрации придется создавать дополнительный финансовый резерв и проводить списания начисленных доходов, вероятность фактического поступления которых низка.

·  В том случае, если в состав отчетности включается баланс, РМОВ должны оценить собственные активы и объем долгосрочных обязательств (кроме забалансовых обязательств): таким образом, они находятся в наиболее выгодном положении с точки зрения возможности эффективного управления; благодаря очень долгому сроку жизни объектов общественной инфраструктуры (таких, как больницы, школы или дороги) управление активами является очень важным фактором при выборе инвестиционной политики, которая будет наиболее эффективной в дальнейшем.

·  Он способствует повышению финансовой прозрачности.

·  Если применение учета по методу начисления сопровождается составлением многолетних прогнозов, это позволяет администрации оценивать качество и эффективность своей деятельности, используя многолетнюю статистическую базу.

·  Можно консолидировать отчетность администраций с отчетностью предприятий общественного сектора, составленной в соответствии с едиными принципами учета.

Тем не менее:

·  использование этого вида учета требует более сложных инструментов управления и мониторинга;

·  необходима скрупулезная оценка активов, что является отнюдь не простой задачей, учитывая природу активов (мосты, дороги, и т. д.) и тот факт, что большая часть из них не может быть продана (больницы и т. д.).

Практика метода начисления при ведении финансовой отчетности бывает различных степеней сложности. Наиболее совершенные модели применяются в таких странах, как Австралия, Новая Зеландия или Швейцария, где принципы системы финансовой отчетности в общественном секторе близки к принципам отчетности, применяемым в частном секторе (составление баланса, отчета о движении денежных средств и т. д.).

Примеры практик, применяемых в разных странах

В течение долгого времени составление финансовой отчетности РМОВ осуществлялось кассовым методом. Постепенный переход к методу начисления начался в начале 80-х годов, когда наиболее приемлемым считался переход РМОВ к финансовой отчетности по методу начисления, применяемой в частном секторе. Применение метода начисления при составлении финансовой отчетности в общественном секторе всегда рассматривалось международными организациями, занимающимися бухгалтерским учетом[18], как лучшая практика.

Полноценный учет по методу начисления, который очень близок к методам отчетности, применяемым в частном секторе

Австралия и Новая Зеландия

Все штаты Австралии и их предприятия постепенно перешли к применению учета по методу начисления при составлении финансовой отчетности (бюджета и финансовых показателей, которые проверяются аудиторскими проверками), также предоставляя текущий отчет, баланс и отчет о движении денежных средств, которые схожи с документацией, подготавливаемой в частном секторе. В текущем отчете содержится информация обо всех расходах, связанных с различными правительственными программами, для проведения которых привлекаются (или не привлекаются) денежные средства. Также этот отчет показывает, достаточно ли текущих доходов на данный момент для покрытия текущих издержек; в том случае, если нет, в балансе отражается текущий дефицит (снижение собственного капитала предприятия) и наоборот. Баланс бюджета также позволяет анализировать деятельность администрации между двумя отчетными периодами, проводить анализ показателей за много лет, а также определить финансовое состояние администрации.

Бухгалтерская отчетность австралийских штатов составляется в соответствии с двумя стандартами: австралийским стандартом ведения бухгалтерской отчетности AAS31 «Финансовая отчетность органов власти» и подготовленной МВФ «Статистикой государственных финансов»[19] (СГФ). Данные, подготовленные в соответствии с СГФ, известны как Стандартная форма предоставления данных; эти данные составляются при содействии Статистического бюро Австралии, которое обеспечивает унифицированность информации, предоставляемой разными штатами. Штаты Австралии, использующие такие же стандарты отчетности, как и предприятия общественного сектора, получают возможность консолидировать собственные счета со счетами компаний и предприятий, принадлежащих администрациям штатов. Полученные консолидированные финансовые показатели служат для проведения сравнительного анализа штатов. Политическое давление и мнение администраций других штатов вынуждают РМОВ использовать те виды учета и формы отчетности, которые большинством признаются как лучшие практики. Это явилось одной из основных причин принятия всеми администрациями штатов учета по методу начисления для составления финансовой отчетности, а также методов и практик, применяемых в частном секторе.

В Новой Зеландии РМОВ также должны предоставлять детализированный план управления активами на следующие 5–10 лет для того, чтобы продемонстрировать собственную способность поддерживать активы в определенном состоянии, а также составлять долгосрочные планы.

Канада

Администрации местных органов власти в Канаде значительно изменили формат финансовой отчетности в 80-х годах, перейдя от учета по кассовому методу к учету по методу начисления и от раздельного составления финансовой отчетности к консолидированным финансовым показателям и подготовке полного забалансового финансового отчета. Необходимость поменять формат отчетности была продиктована тем, что учет по кассовому методу не позволяет местным органам власти предоставлять полную информацию для дальнейшего принятия решений и отчета. Именно рост долгосрочных заимствований РМОВ в 80-х годах, связанных с развитием различных социальных программ, программ страхования безработицы, формированием пенсионной политики и другими социальными расходами, объем финансирования которых достигал десятки миллиардов долларов в год, не отражался в отчетности, что предполагает необходимость учета этих огромных обязательств, столь же важных для администраций, как и долги.

Швейцария и Швеция

В этих странах для составления финансовой отчетности давно принят метод начисления, что очень близко к формату отчетности, подготавливаемой предприятиями частного сектора, которые предоставляют отчет о доходах и расходах, детализированный отчет об условных обязательствах, баланс, а также дают оценку состояния активов и их амортизации.

В Швейцарии администрации кантонов предполагают финансовый резерв для покрытия возможной недоимки налоговых доходов. Применение такого рода резервирования позволяет избежать учета будущих доходов, которые причитаются, но вряд ли будут получены. Как и в корпоративном секторе, администрации кантонов полностью страхуют риски, связанные с их условными обязательствами. Шведские муниципалитеты четко разделяют физические и материальные объекты собственности (которые не подлежат передаче) и собственные финансовые активы (акции, краткосрочные обязательства), которые могут быть проданы в случае необходимости. Таким образом, можно получить четкую картину всех ресурсов, которыми располагает администрация.

Смешанный тип — кассовый метод/метод начисления

Франция

Учет расходов производится по методу начисления, а учет доходов — по кассовому методу. Расходы признаются только тогда, когда счет получен и передан в региональное казначейство с небольшой задержкой оплаты. Для учета финансовых обязательств (утвержденных расходов) все РМОВ Франции каждый год оценивают все утвержденные инвестиционные программы и соответствующие финансовые ресурсы (на финансирование этих программ). Столь строгий учет всех обязательств бюджетной системы компенсирует недостаток баланса. Что касается доходов, то все налоги собираются национальным правительством, следовательно, для РМОВ не существует риска неуплаты налогов налогоплательщиками и объем налоговых поступлений для всех РМОВ приблизительно одинаковый. Единственный риск для администраций составляет возможная задержка государственных трансфертов (что случается крайне редко, поскольку перечисления из бюджета осуществляются ежемесячно, но это вполне может случиться со средствами ЕС). Существующая система не предусматривает переоценки активов (преимущественно принадлежащих центральному правительству) и предоставления баланса. Тем не менее реформирование системы финансовой отчетности, проводимое в последние годы, существенно приблизило принципы финансовой отчетности общественного сектора к принципам ведения отчетности, применяемой в коммерческом секторе, и требования к предоставлению отчетной документации значительно возросли: администрации Франции обязаны предоставлять список имеющихся активов, различные финансовые показатели, данные об амортизации активов и детализированныой отчет о долговых обязательствах.

Италия

При составлении финансовой отчетности администрации используют учет по кассовому методу, методу начисления и официальный отчет о кредиторской/дебиторской задолженности.

Доходы и расходы учитываются в момент их появления (до того, как эти суммы реально получены или потрачены). Как следствие, могут образоваться существенные различия между результатами, полученными при учете по кассовому методу и методу начисления. Например, учет полученных доходов производится в тот же момент, когда производятся соответствующие расходы. Также ежегодно учитывается определенный объем налоговых доходов и иных поступлений (рассчитанных исходя из доходов, которые органы власти должны получить), вне зависимости от объема неуплаченных налогов или просроченных платежей (они и должны были составить эту сумму). Поскольку администрации сами занимаются сбором доходов, разница между результатами, рассчитанными в соответствии с учетом по кассовому методу и методу начисления, может быть очень значительной; эта разница может вводить в заблуждение третьих лиц, которые используют финансовую отчетностью РМОВ.

Каждая РМОВ должна следовать ряду правил ведения финансовой отчетности при подготовке и составлении бюджета. Принципы учета жестко регламентированы. Законодательство устанавливает правила в следующих сферах:

·  Полноценный учет по методу начисления (корпоративный учет), который используется для отражения всех активов, вложений в инфраструктуру, пассивов и т. п., а также составление отчета о движении денежных средств.

·  Модифицированный учет по методу начисления, который отражает начисленные доходы и расходы. Состав необходимой отчетности:

o  баланс;

o  отчет о прибылях/убытках;

o  отчет о движении денежных средств.

Мексика

Большинство мексиканских городов используют учет по кассовому методу для доходов и учет по методу начисления для расходов.

Кассовый метод (иногда с использованием отдельных элементов, применяемых при методе начислений)

Германия и Австрия

В этих странах местные органы власти используют исключительно учет по кассовому методу, но также предоставляют дополнительные документы. В Австрии РМОВ предоставляют детализированный список активов и долговых обязательств (но не баланс). В Германии применяется несколько иная практика, где вообще не производится оценка активов администраций. И, наоборот, федеральные земли Германии предоставляют ежегодный отчет о состоянии собственных резервов.

Индия

Администрации штатов предоставляют отчетность, составленную по стандартам учета по кассовому методу, соблюдая формат, предписанный главным контролирующим органом Индии, заполнение которого требует значительной детализации финансовой информации (хотя в нем недостает элементов учета по методу начисления и балансового отчета). Единственная присутствующая статья баланса — структура задолженности (включая список всех долгов из различных источников, но не включая такие обязательства в неденежной форме, как обязательства по пенсионным выплатам или оценка активов).

Чехия

Вся финансовая отчетность составляется по стандартам учета по кассовому методу, некоторые РМОВ начали составлять баланс бюджета и список всех обязательств, повышать информационную открытость. В последние годы существующая система отчетности развивается и совершенствуется; на данный момент методика отчетности еще не стабилизировалась, но информационная открытость намного выше, чем была раньше.

Возможность применения этих практик в России

Все примеры, описанные выше, доказывают, что учет по кассовому методу и учет по методу начисления являются очень полезными и взаимодополняющими методами, позволяющими реалистично оценить состояние финансов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Учет по методу начисления требует проведения полного мониторинга всех обязательств. В том случае, если финансовый отчет дополнить детальной информацией о реальных активах, капиталовложениях в инфраструктуру, условных обязательствах и балансе средств на отчетную дату, можно получить наиболее полную и правдоподобную картину. Таким образом, учет по методу начисления (как и в корпоративном секторе) в наибольшей степени подходит для составления отчетности. На основе анализа данных за много лет исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут планировать как текущие, так и капитальные расходы.

На 2001 г. доходы всех органов власти Российской Федерации исполнялись на 100% в денежной форме. Их отчетность не подвергается аудиторским проверкам, также не существует никаких законодательно закрепленных требований о том, в каком формате и в каком объеме должна предоставляться информация. Некоторые РМОВ начали составлять баланс и предоставлять информацию об уровне долговой нагрузки, дебиторской и кредиторской задолженности и т. д., но количество предоставленной информации варьирует между разными субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, в общем же уровень информационной прозрачности невысок.

На данной стадии изменение используемых практик прежде всего будет идти по следующим направлениям:

·  определение минимальных финансовых требований и стандартных наборов предоставления информации;

·  разработка стандартов раскрытия информации, подобных тем, которые приняты в корпоративной системе (отчет о начисленных доходах и расходах, баланс, отчет о движении денежных средств);

·  совершенствование системы контроля и мониторинга субъектов Российской Федерации и муниципальных образований путем установления регулярных контролирующих процедур и проведения аудиторских проверок;

·  составление списка всех участников межбюджетных отношений, которые оказывают влияние на финансовое состояние РМОВ;

·  предоставление возможности сотрудникам финансовых департаментов участвовать в различных тренингах и обучающих программах.

Практики ведения бухгалтерского учета, составления отчетности и бюджетного планирования часто рассматриваются как выполнение требований, установленных в законодательстве, а не как инструмент совершенствования процесса принятия решений. Предпринимались попытки для того, чтобы трансформировать существующие практики бюджетного планирования и бухгалтерского учета (планирование и исполнение бюджета, составление ежемесячной отчетности, составление годовых финансовых отчетов и т. д.) в эффективную систему инструментов управления.

В частности, в результате осуществления проекта Фонда «Ноу-Хау» в Санкт-Петербурге («Муниципальные финансы — помощь субъектам Российской Федерации в организации финансового и бухгалтерского учета» (Санкт-Петербург, гг.), совместно с PKF) были составлены практические рекомендации по внедрению новой системы ведения бухгалтерского учета, которая удовлетворяет стандартам лучших практик, принятым во многих странах.

Оценка и контроль

В этом разделе рассматривается широкий спектр практик — начиная от процедур внутреннего аудита и заканчивая созданием «электронного правительства». Кроме того, важным элементом системы оценки и контроля деятельности органов власти в международной практике считается Этический кодекс, или Кодекс поведения государственного и муниципального служащего. Добровольно соблюдая его положения, сотрудники органов власти повышают не только качество управления, но и степень доверия населения к деятельности администрации в целом.

Примеры практик, применяемых в разных странах

Аудиторская проверка качества управления и финансовый аудит

В отличие от внешнего аудитора внутренний аудитор — это профессионал, работающий в специальном департаменте, деятельность которого заключается в управлении, а основная роль — в оказании необходимой помощи менеджменту администрации для более эффективного выполнения ее обязанностей. Как часть единой системы контроля аудитор занимается обеспечением эффективного управления рисками, связанными с менеджментом, финансами и финансовыми операциями, а также улучшает общее качество контроля. В связи с этим роль внешнего аудитора очень важна при проведении аудита финансовых результатов деятельности администрации. Таким образом, внутренний аудит принято считать лучшей практикой.

Внутренний аудит может принимать различные формы и проводиться в несколько стадий. Его задачи:

·  проанализировать обязательства и мандаты РМОВ и дать соответствующие рекомендации;

·  идентифицировать риски, связанные с деятельностью администрации, и разработать/внедрить программы и процедуры, которые позволили бы управлять этими рисками (анализ отчетности прошлых лет, прогнозирование ситуации в соответствии с профессиональными стандартами, особенно для финансового аудита);

·  предоставить отчет о проведенной проверке в администрацию;

·  предоставить помощь менеджменту в формировании и использовании политики и процедур внутреннего контроля;

·  выполнить проверку качества предоставляемых органами власти общественных услуг (как необходимый этап в повышении качества и снижении стоимости предоставляемых услуг).

Франция, Испания, Швеция, Германия, Австралия

Большинство РМОВ разработали стандарты финансового аудита в рамках собственного финансового департамента; как правило, глава департамента несет основную ответственность за контроль доходов и расходов на протяжении всего года. Уровень сложности такого финансового контроля варьирует между различными администрациями, и общего формата проведения аудиторской проверки не существует. Тем не менее в процессе проведения аудита выясняется, каким образом используются общественные средства, также можно сравнить издержки предоставления общественных услуг в различные годы. В Австралии все местные органы власти имеют в штате собственных внутренних аудиторов для проведения проверок качества управления, в том числе общественными финансами.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12