Распределение доходов — авторы раздела акцентируют внимание на том, как концептуальные критерии по оценке распределения доходов применяются по отношению к различным видам налогов, и предлагают альтернативные механизмы распределения доходных полномочий, например, независимое законодательство, дополнительные налоги, центральное администрирование с возможностью установления ставок на региональном уровне.
Предлагается и еще один новый подход — введение в децентрализуемых странах регионального налога на добавленную стоимость (РНДС), в частности, в странах, где важную роль играют региональные правительства. Этот подход показывает, что в странах, система налогового регулирования которых отличается низким качеством, РНДС может быть введен достаточно успешно.
Страны с переходной экономикой сталкиваются с немалыми трудностями в процессе распределения налогов. Во-первых, это — значительная вертикальная несбалансированность между доходами и расходами на всех уровнях власти, во-вторых, значительные административные расходы, неравномерное распределение налогов, вызванное запутанной системой распределения немногочисленных ресурсов.
Пути решения проблемы: большее внимание к сбалансированности доходов и расходов, направление усилий на то, чтобы все уровни власти были способны выполнять возложенные на них обязанности при заданном уровне финансирования расходов, создание такой системы региональных и местных налогов, которая не приводит к искаженному распределению ресурсов. Центральное правительство в странах с переходной экономикой наиболее неохотно расстается с контролем за сбором НДС. В противовес существующему представлению о проблеме авторы приводят доводы в пользу того, что введение РНДС технически возможно, рассматривая его в качестве одного из важнейших источников субфедеральных доходов, по крайней мере, в крупнейших государствах с федеративным устройством. Он существует и эффективно работает, например, в Канаде.
Региональные и местные доходы — в разделе анализируются традиционные региональные и местные доходы: часть регулирующих налогов, поступающая в региональные и местные бюджеты, различные виды налогов на имущество и собственность, транспортные налоги и налоги на прибыль предприятий.
В документе рассматриваются региональный и местный налоги (на примере Южной Африки). Наиболее интересный вывод состоит в том, что налог на имущество не может генерировать достаточный объем доходов в случае, если администрация имеет существенные обязательства по обеспечению социальной сферы, как это часто бывает на практике. Альтернативные решения представлены в предыдущем разделе.
Бюджетная помощь — раздел посвящен ряду актуальных проблем, связанных с бюджетной помощью (исправление несбалансированности бюджетов, экстерналии, координация федеральных и региональных расходов, стимулирование усилий по сбору налогов, сотрудничество различных уровней власти, структура правительства).
Успех или неудача системы межбюджетных трансфертов зависят от того, сумеет ли она решить поставленные перед ней задачи в контексте государственной политики бюджетной децентрализации. Полностью воспроизведенная модель межбюджетных трансфертов была бы крайне полезна для России. Поощрение усилий по сбору налогов путем введения выравнивающих формул для расчета трансфертов в целях повышения объема собираемых налогов представляется спорным. В общем случае трансферты должны быть нейтральными. Отзыв средств или отрицательные трансферты как косвенный способ финансировать (а также обеспечивать) выравнивающие схемы, — практика, широко используемая в России, подвергается критике. Уменьшение трансфертов в ответ на мобилизацию доходов субфедеральными правительствами представляется неприемлемым. Поощрение усилий по сбору налогов может быть оправдано как временная мера в случае, если не существует автономных доходов на региональном уровне или когда главная проблема заключается в отсутствии усилий по собору налогов в переходной экономике. Документ содержит рекомендации относительно улучшения российской модели выравнивания ФФПР. Значительные реформы ФФПР были предложены на примере бюджета 1999 г., отчет моделирует альтернативные схемы трансфертов в зависимости от различных вариантов проводимой политики.
Инфраструктура — в разделе рассмотрены базовая теория, а также различные модели тарифов при планировании, финансировании и деятельности по повышению качества предоставляемых услуг, обзор опыта введения и реформирования тарифных ставок и систем в децентрализуемых государствах, в частности в Колумбии.
Описаны общие принципы распределения полномочий в области общественной инфраструктуры для федеральных, региональных и местных органов власти, а также общественных групп и частного сектора. Документ описывает институциональные установки, которые могут создать должные стимулы для лиц, ответственных за принятие решений, и исследует некоторые результаты воздействия децентрализации на инфраструктуру. Ревалоризация — система регионального и местного налогообложения, в которой стоимость общественных работ распределяется пропорционально соответствующему имуществу, становится все более популярной. Варианты оптимального уровня децентрализации инфраструктуры зависят от конкретной страны и отрасли.
Формирование бюджета — авторы обсуждают вопросы назначения бюджетов, определения политики формирования бюджета, с акцентом на распределении ресурсов, на основании результатов, а не затрат, а также проблемы взаимосвязи формирования бюджета с макроэкономическим планированием, бюджетной классификации, природы многолетнего финансового планирования, этапы бюджетного процесса.
Сильная бюджетно-финансовая система, наряду с вышеуказанными характеристиками, удовлетворяет важнейшим требованиям хорошего управления: она дает основу для финансового контроля, предоставляет точную, унифицированную и своевременную финансовую информацию. В документе представлено практическое пособие о том, как спланировать бюджет и какие статьи в него необходимо включить. Здесь приводятся доводы «за и против» кассового метода учета, полного метода учета по начислению и модифицированного метода учета. Рекомендованы наиболее удачные практики, в частности мониторинг затрат на основе, по крайней мере, ежемесячного отслеживания или создание плана муниципального управления, с указанием цели, описания, достижений, задач и индикаторов исполнения как дисциплинирующих инструментов.
Кредит и долг — в разделе анализируются процесс оценки кредитоспособности субфедеральных органов власти; основные черты рынка муниципального кредита, а также связанные с этим вопросы, которые наиболее актуальны для развивающихся рынков; параметры инструментов муниципальных заимствований с фиксированной доходностью, такие, как срок обращения ценной бумаги
, мера процентного риска, определение и оценка рыночного кредита; примеры структурированного финансирования.
Бедность и децентрализация — авторы акцентируют внимание на необходимости понимания и управления различными видами рисков (явные, скрытые, прямые или условные обязательства) бюджетной децентрализации со стороны центрального правительства.
Этот раздел особенно важен для России, так как она старается уменьшить долю населения, живущего за чертой бедности. Среди факторов, способствующих уменьшению масштаба бедности, авторы, используя примеры Индии и Юго-Восточной Азии, выделяют ускорение экономического роста (косвенный подход), адресную помощь и улучшение показателей потребления среди бедных слоев населения (прямой подход).
Подотчетность — в разделе описаны механизмы, позволяющие анализировать подотчетность местных органов власти как федеральному, так и региональному правительству, а также общественности, например, в целях минимизации коррупции.
Достаточно сложно изменить систему, децентрализовав ее, и при этом добиться того, чтобы соблюдались принципы подотчетности. Несоответствие правилам зачастую никак не контролируется. Главный урок для децентрализуемых стран состоит в том, что факторы, которые делают процесс децентрализации менее болезненным (например, участие в этом процессе общественности и безусловная прозрачность самого процесса), должны стать необходимой составляющей реформ бюджетной системы:
· . нНеобходимо также широкое общественное обсуждение этих вопросов, достижение консенсуса в отношении роли различных уровней власти и границ их полномочий;.
· бБольшое значение имеет такой базисный показатель, как оценка возможности развития;.
· существующие Имеющиеся административные барьеры ни в коей мере не должны восприниматься как преграда на пути децентрализации;.
· оОсновное разделение полномочий по распределению расходов и введению налогов приводит к отсутствию подотчетности в общественном секторе;.
· Рраспределение доходов, исходя из поступлений от каждого налога, искажает стимулирование эффективного сбора налогов;.
· Ууспешная децентрализация невозможна при отсутствии продуманной программы бюджетных трансфертов;.
· Рроль бюджетных трансфертов на фоне усиления конкуренции за предоставление общественных услуг должна быть определена как можно более четко;.
· Ввопреки бытующему представлению институциональная среда развивающихся стран требует большего уровня децентрализации, чем это необходимо в индустриально развитых странах.
Измерение децентрализации — авторы сравнивают уровни бюджетной децентрализации различных стран. Это — сложная и многокомпонентная задача, для решения которой требуется определение уровня субфедеральной автономии, а также разделение соглашений о расходах и доходах.
Документ исследует необходимость унифицированного понимания оценки бюджетной децентрализации и представляет краткий анализ межбюджетной модели различных стран. Представлены различные индикаторы степеней децентрализации, определены сильныхе и слабыех стороны таких индикаторов. Показаны четыре группы индикаторов, относящихся к распределению расходов, распределению доходов, системе регулирования субфедеральных заимствований, системе трансфертов.
Модели муниципального и регионального экономического развития — авторы предлагают достаточно простые модели проведения политики регионального и муниципального развития, в частности в странах с низким уровнем доходов, где информация не всегда доступна.
Представлены три из наиболее часто используемых моделей анализа экономического воздействия, а именно: анализ сдвиг-доли (исследует экономические изменения, происходящие в регионе, путем разделения их на три компонента: федеральная доля, структура промышленности и региональная доля; переменной для анализа могут служить занятость, прибыль, выпуск, население и т. д.), анализ на основе коэффициента местонахождения (используется наиболее часто; мера концентрации промышленности на соответствующей территории по отношению к остальной части страны, сравнивается доля занятых в промышленности на указанной территории с аналогичной долей в занятости по стране) и моделиь экономической базы (влияние новых видов деятельности на занятость и доходы местного сообщества). Авторы предлагают детальный анализ моделей (теоретическая база, требования к информации и интерпретации результатов). Описывается использование моделей в процессе принятия решения на местном уровне.
Отслеживание расходов — в разделе представлен новый количественный подход к оценке предоставления общественных услуг в развивающихся странах, где адекватная отчетность по общественным финансам (согласно реальным затратам) недоступна, а также руководство по созданию и введению механизма, позволяющего диагностировать и оценивать проблемы предоставления таких услуг.
Авторы определяют основные характеристики, ограничения и потенциальные возможности использования количественного обследования предоставляемых услуг (КОПУ). Модель выстроена на основе сравнительных характеристик, описывающих средства, затраты, поступления, качество услуг, финансирование, институциональные механизмы и подотчетность, а также данные, полученные от введения данной системы в Уганде (1996 г.), Танзании, Гане и Гондурасе.
Практическое осуществление: различные варианты решений, представленные в программе, могут быть успешно применены в Российской Федерации. Предложенные варианты в сфере формирования бюджета и определения трансфертов могут быть дополнены приведенными ниже примерами теоретического и практического опыта других стран.
МВФ
Документы:
Кодекс лучшей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере «Декларация принципов»
Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере
Подготовлены:
Кодекс лучшей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере был подготовлен в апреле 1998 г. Последняя редакция Кодекса была одобрена Советом директоров Международного валютного фонда (МВФ) 23 марта 2001 г. Особое внимание в новой редакции уделяется обеспечению качества информации по бюджетно-налоговой сфере, сюда также внесены некоторые изменения, связанные с результатами применения Кодекса. В дальнейшем такого рода изменения будут вноситься в Кодекс периодически.
Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере было разработано Управлением по бюджетным вопросам МВФ в 1998 г. Оно было пересмотрено в соответствии с изменениями, внесенными в Кодекс, и по нескольким вопросам — обновлено.
Цель:
Цель применения Кодекса — оказание помощи в проведении мониторинга экономической политики представителями органов власти, международных организаций и участников финансовых рынков. Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере станет важнейшей составляющей процесса повышения эффективности управления. Она создаст условия для аргументированных дискуссий, связанных с разработкой бюджетно-налоговой политики и ее результатами, повысит подотчетность правительства, укрепляя, таким образом, доверие со стороны населения и углубляя понимание им макроэкономической политики и выбранных направлений развития. Кодекс определяет следующие важнейшие цели:
· внутри РМОВ должно быть четкое распределение функций и ответственности;
· общественности должна предоставляться информация о деятельности РМОВ;
· процессы планирования, исполнения бюджета и отчетность должны быть открытыми;
· необходимо, чтобы качество информации по бюджетно-налоговым вопросам соответствовало международным стандартам, и ее полнота подтверждалась независимой оценкой.
В Кодексе описываются принципы, которым должны следовать РМОВ для достижения этих целей, а также конкретные шаги, которые должны быть предприняты для их реализации.
Цель Руководства заключается в том, чтобы детализировать принципы и практические действия, описанные в Кодексе.
Структура и содержание
Четыре главы Кодекса описывают следующие принципы:
1. Четкое распределение функций и ответственности: описывается структура и функции РМОВ, распределение ответственности внутри РМОВ и его связи с другими экономическими агентами.
2. Информирование общественности: подчеркивается значение наличия полной информации по бюджетно-налоговым вопросам в строго определенные сроки.
3. Открытость процессов планирования и исполнения бюджета и бюджетной отчетности: описывается, какого рода информация должна быть доступна общественности.
4. Гарантии полноты и достоверности: представлены требования к качеству данных о налогово-бюджетной сфере, подчеркивается необходимость независимой проверки информации.
Руководство начинается с введения, затем следует структуре Кодекса.
Наиболее интересные Лучшие рекомендации/практики
Особенно интересны и полезны для представителей органов власти две проблемы, затронутые в Кодексе.
Прежде всего, в соответствии с широкой трактовкой прозрачности в налогово-бюджетной сфере в Кодексе подчеркивается, что открытыми для общественности должны быть структура, функции РМОВ, цели налогово-бюджетной политики, отчетность общественного сектора, перспективы развития налогово-бюджетной сферы. Такое понимание прозрачности предполагает четкость распределения функций и ответственности внутри правительства и открытость его деятельности для общественности, что выходит за рамки традиционного определения «публикуемая информация по бюджету».
Кодекс представляет собой краткую декларацию (документ состоит из четырех страниц) основных принципов налогово-бюджетной политики и является лишь одним из элементов системы. Другой элемент — Руководство по обеспечению прозрачности налогово-бюджетной политики, в котором детализируются соответствующие принципы и приводятся примеры хорошей практики. Третий элемент — это Анкета, которая размещена на сайте (в различных форматах электронных документов) и может быть использована для оценки соответствия ситуации в той или иной стране стандартам Кодекса (используется для самооценки). Наконец, четвертый элемент — доклады о соблюдении стандартов и кодексов (ДССК), где представлена оценка соответствия национальной практики предлагаемым стандартам и принципам.
Практическое использование
Кодекс вместе с Руководством, Анкетой и Итоговым отчетом о результатах самооценки были размещены на отдельной странице, посвященной проблеме обеспечения прозрачности налогово-бюджетной политики, на официальном сайте МВФ в ноябре 1998 г. С мая 1999 г. эта страница стала частью сайта «Стандарты и кодексы»[182]. Тексты Кодекса, Руководства и Анкеты переведены на семь языков, включая русский.
Кодекс применяется в различных странах на добровольной основе. Он не представляет собой стандарт лучшей практики, поскольку в странах имеется большое разнообразие институциональных особенностей и у некоторых из них — ограниченные возможности для улучшения управления в бюджетно-налоговой сфере. Скорее, Кодекс представляет собой набор примеров лучшей практики, которые могут быть применены в большинстве стран в средне - и долгосрочной перспективе.
Прозрачность — лишь один из аспектов управления бюджетно-налоговой сферой, и его следует рассматривать вместе с двумя другими важными аспектами — эффективностью налогово-бюджетной политики и устойчивостью системы общественных финансов. Необходимо уделять внимание каждому из трех аспектов, которые теснейшим образом взаимосвязаны. Однако институциональные изменения, которые должны привести к повышению эффективности и содействовать укреплению устойчивости системы общественных финансов, в Кодексе не обсуждаются. Например, возможна ситуация, когда правительство решает задачи бюджетно-налоговой политики через внебюджетные фонды или налоговые льготы или когда негосударственное предприятие, относящееся к общественному сектору, проводит квазифинансовые операции. При этом Кодекс требует лишь четкого определения целей таких действий, представления отчетности после их реализации. Ожидается, что открытость подобных операций приведет к тому, что снизятся стимулы к их дальнейшему активному использованию. Э, и это, в свою очередь, приведет к тому, что они будут заменены традиционными практиками в налогово-бюджетной сфере.
Для лучшего разъяснения требований Кодекса в Руководстве подобно анализируются принципы и практические примеры, представленные в Кодексе. Особо выделены примеры хорошей практики, которым следует уделить преимущественное внимание в странах с менее развитой налогово-бюджетной системой. Тем не менее, учитывая сложность управления налогово-бюджетной сферой, Руководство должно было бы дать подробные указания о том, как лучшая практика должна воплощаться на практике. Вместо этого приводятся многочисленные ссылки и адреса сайтов, которые могут помочь в применении Кодекса на практике.
Началось исследование результатов внедрения Кодекса в различных странах, его итоги описаны в докладах о соблюдении стандартов и кодексов. Около 50 докладов по теме прозрачности налогово-бюджетной системы опубликованы на сайте «Стандарты и кодексы». Имеются отчеты по 7 странам — республикам бывшего СССР (Армения, Азербайджан, Эстония, Киргизия, Латвия, Литва и Украина). Составлением страновых отчетов занимается группа сотрудников МВФ, приезжающих для исследования в конкретную страну. Отчеты основываются на ответах представителей органов власти на вопросы Анкеты и дополнительной информации, представленной миссии МВФ.
Помимо этих оценок, подготовленных экспертами МВФ, некоторые страны предприняли ряд независимых исследований. Такие исследовательские оценки основываются главным образом на ответах на вопросы Анкеты о прозрачности налогово-бюджетной политики. Несмотря на то, что Руководство представляет достаточно разъяснений для того, чтобы представители органов власти смогли дать исчерпывающие ответы на вопросы Анкеты, в некоторых случаях требуется консультация экспертов МВФ. Их помощь, вероятно, наиболее важна, когда нужно устранить недостатки, выявленные миссией, и разработать программу соответствующих мер и план действий.
Взаимодействие МВФ с властями стран в ходе подготовки ответов на вопросы при составлении отчетов, их работа со специалистами по налогово-бюджетным вопросам, с организациями частного сектора подтвердили значимость того аспекта исследования прозрачности в налогово-бюджетной сфере, который задается Кодексом и вспомогательными документами.
Пример одного из принципов лучшей практики
Кодекс:
Глава 1. Четкое распределение функций и ответственности
Общий принцип 1.1.2 «Следует четко определить функции различных уровней органов государственного управления, а также исполнительной, законодательной и судебной власти».
Руководство:
«В соответствии с общим принципом (1.1.2) в пункте отмечено: «Отношения между различными уровнями органов государственного управления существенно различаются по странам. На одном полюсе этого спектра находятся страны с федеративным устройством, в которых отдельные штаты или провинции наделены значительными полномочиями, на другом — страны с унитарными формами правления, а в центральной части — государства, где имеются федеральные структуры и сильное центральное правительство. Соответственно различается и распределение налоговых полномочий и функций по расходованию средств. Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере предполагает, что такие полномочия и функции должны основываться на устойчивых принципах и/или распределяться по согласованным формулам и что они должны быть четко сформулированы. (Ссылка: однако схема межбюджетных отношений не должна быть настолько негибкой, чтобы препятствовать эффективному макроэкономическому регулированию со стороны центрального правительства). Они должны осуществляться открыто и последовательно. С более серьезными трудностями в установлении межбюджетных отношений часто сталкиваются более крупные и характеризующиеся большим разнообразием государства, в особенности те, в которых идет процесс экономических и политических преобразований. Тем не менее в некоторых из таких стран предпринимаются меры, направленные на преодоление такого рода трудностей»[183].
Фонд «Ноу-Хау»
Документы, созданные в рамках проектов Фонда «Ноу-Хау» (ФНХ)[184]
В процессе исследования были проанализированы следующие проекты в области общественных финансов, реализованные в России и финансировавшиеся и/или выполненные ФНХ:
1. Муниципальные финансы — помощь субъектам Российской Федерации в организации финансового и бухгалтерского учета (Санкт-Петербург, гг.), совместно с PKF.
2. Долговая политика и инвестиции для субъектов Российской Федерации (Санкт-Петербург, гг.).
3. Московский муниципальный финансовый проект (Москва, гг.).
4. Особенности механизма распределения расходных полномочий между различными уровнями власти в России. Инвентаризация региональных источников информации с целью мониторинга региональных финансов, совместно с EA-Ratings
5. Реформа российских региональных финансов (Пермская область, Алтайский край, гг.), совместно с PKF, OTAC, RMI, ИЭПП.
6. Проект организации взаимодействия частного и общественного секторов (Public Private Partnership) в сфере общественного транспорта (автобусное сообщение) (Санкт-Петербург, 2000 г.), совместно с ICP.
Цели и содержание. В рамках проектов ФНХKHF изучалась и адаптировалась к российским условиям лучшая международная практика в области финансового управления.
Три первых проекта фокусировались на предоставлении помощи в области финансового управления администрациям субъектов Российской Федерации. Первый проект был нацелен на оказание помощи Санкт-Петербургу в сфере совершенствования системы финансового и бухгалтерского учета. В результате были разработаны «реестр счетов» и «список кодов» (на основе стандартов Международной федерации бухгалтеров — IFAC), учитывающие страновые особенности. Была проведена оценка потребности сотрудников администрации Санкт-Петербурга в обучении в области финансового и бухгалтерского учета. Использованная методология оценки может послужить основой для аналогичных исследований в других субъектах Российской Федерации. Были созданы график и оценка стоимости внедрения системы финансового и бухгалтерского учета, которая отвечала бы признанным во всем мире стандартам лучшей практики.
В двух других проектах рассматривались различные практики финансового управления. Были разработаны рекомендации для администраций Москвы и Санкт-Петербурга. При внесении соответствующих модификаций они также могут быть полезны для администраций других субъектов Российской Федерации. В этих проектах затрагивался широкий круг проблем, включая планирование, составление бюджетов, управление инвестициями и долгом. В качестве примера был использован опыт г. Нью-Йорка в этих областях. Долгосрочное бюджетное планирование рассматривалось в следующих аспектах:
· отчетность, включая составление балансов;
· планирование заимствований;
· составление капитальных бюджетов и планирование инвестиций (включая корректировку существующих планов);
· оценка капитальных проектов;
· привлечение частного капитала в общественный сектор;
· прозрачность и создание репутации надежного заемщика.
В рамках проектов были разработаны таблицы, ставшие основой для создания инструментов по анализу российской отчетности. Были созданы инструменты прогнозирования, основанные на данных таблицах, которые облегчили внедрение предлагаемых практик. Также были разработаны инструменты оценки рисков по капитальным проектам.
Четвертый из вышеуказанных проектов ставил своей целью анализ распределения расходных полномочий для того, чтобы в определенной степени разъяснить ситуацию Министерству финансов Российской Федерации. В этом проекте рассматривались требования законодательства и текущая практика распределения расходных обязательств, а также наведенные расходы. Отдельно была изучена ситуация в городах Калининград и Нижний Новгород.
Задача, поставленная разработчиками пятого проекта, — «анализ методов и механизмов улучшения практик финансового и бюджетного менеджмента в субфедеральных структурах». Было создано описание существующих практик и законодательства по ряду направлений (фискальные отношения, предоставление услуг общественного сектора, социальные расходы и долгосрочное планирование). В качестве приложения к финальному отчету была опубликована «контрольная таблица лучших практик в области финансового менеджмента» в таких областях, как межбюджетные отношения, фискальная прозрачность, принятие решений и бюджетирование, аудит, финансовая и бухгалтерская отчетность. Также приведены рекомендации по совершенствованию практик, используемых в обследованных субъектах Российской Федерации.
Цель последнего из рассмотренных проектов — адаптировать опыт Великобритании в области организации сотрудничества частного и общественного секторов (Public Private Partnership) в сфере предоставления услуг общественного транспорта. В проекте описаны схемы сотрудничества частного и общественного секторов, использованные в Великобритании, и представлены рекомендации по их использованию в Санкт-Петербурге.
Наиболее интересные Лучшие рекомендации/практики. Первые три проекта представляются наиболее интересными с точки зрения лучшей практики. Результаты проекта «Муниципальные финансы — помощь субъектам Российской Федерации в организации финансового и бухгалтерского учета» весьма актуальны, так как отчетность и бухгалтерский учет — одна из серьезнейших проблем для российских региональных и муниципальных администраций. По результатам проекта были сделаны следующие выводы:
· Внедрение современной системы бухгалтерского учета возможно, только если администрация обязуется поддержать эту инициативу.
· В администрации должен быть профессионал высокого уровня в области финансов, который мог бы взять на себя роль финансового директора (это может быть внешний консультант) на время внедрения новой системы.
· Для представления финансовой отчетности в формате, соответствующем описанным в лучших практиках, необходимо внедрение «реестра счетов» и «списка кодов», аналогичных разработанным в рамках проекта.
· Всеобъемлющая система бухгалтерского учета на основе принципа двойной записи должна быть внедрена в регионе в целом с целью консолидации всех обязательств и активов бюджетных организаций.
Список кодов должен быть разбит на две части:
по виду получателя:
· месторасположение (субъект Российской Федерации, или муниципальное образование, или район и т. д.);
· услуга (например, образование);
· вид услуги (например, начальное или среднее образование);
· бюджетное учреждение;
по виду расходов (общая классификация; заметим, что в рамках проекта была разработана и более детальная классификация):
· на содержание служащих;
· на содержание недвижимости;
· транспортные расходы;
· на товары и услуги;
· платежи третьим сторонам;
· на вспомогательные услуги;
· капитальные расходы.
Два других проекта содержат детальные рекомендации по долгосрочному финансовому планированию, которые, безусловно, актуальны для российских региональных и местных администраций. В зависимости от доступности долгового финансирования предлагаются следующие стадии планирования: 1) краткосрочное, на срок менее 12 месяцев; 2) среднесрочное — на 12-24 месяцев; 3) долгосрочное — на 5 лет. Как следует из материалов проекта, долгосрочное планирование состоит из следующих этапов:
· определение стратегических целей;
· создание плана экономического развития;
· создание предложений по необходимым проектам;
· оценка и отбор проектов, включая проведение тендеров;
· финансирование проектов, включенных в долгосрочный проект.
Возможные инвестиционные проекты подразделяются на социальные, коммерческие проекты и проекты в области жилищно-коммунального хозяйства. Особое внимание уделяется методикам оценки рисков; рекомендуется оценка проектов в несколько этапов: 1) оценка технологических возможностей, экологических и финансовых факторов; 2) оценка возможных доходов и ожидаемых бюджетных расходов; 3) сравнение с другими проектами — для обоснования того, что инвестиции выгодны для администрации; 4) обеспечение учета всех рисков, включая страхование. Следующие виды рисков выделены как наиболее важные: неудовлетворительная реализация проекта, валютные риски и риски изменения валютной ставки, риски мошенничества и коррупции, неблагоприятные изменения платежеспособности.
Практическое использование. Лучшие практики, которые представлены в материалах ФНХ, изначально предполагались для использования в российских условиях. Город Санкт-Петербург, в котором реализовывалось большинство рассмотренных проектов, характеризуется сравнительно высокой эффективностью менеджмента. Управление долгом и финансовое планирование осуществляются на самом высоком уровне. В то же время были отмечены определенные сложности в применении результатов проектов. Так, в финальном отчете по первому проекту ставилась под сомнение способность Санкт-Петербурга использовать предоставленные рекомендации. В частности, речь шла об определенном небрежении в отношении к результатам проекта. В течение всего времени реализации проекта со стороны города так и не был выделен ответственный за проект сотрудник администрации, не был организован организационный комитет. Сотрудники администрации крайне неохотно предоставляли необходимую информацию, если не было непосредственного указания от самого высокого в городе руководства. Таким образом, необходимость предоставлять отчетность в соответствии с устаревшими федеральными стандартами ограничивает любой прогресс в этой области.
В рамках «Московского муниципального финансового проекта» и проекта «Долговая политика и инвестиции для субъектов Российской Федерации» сотрудникам администраций Москвы и Санкт-Петербурга (особенно сотрудникам, ответственным за долговую политику) была предоставлена возможность пройти обучение и получить необходимые консультации. Все результаты проектов были представлены администрациям. На основе результатов проекта для Санкт-Петербурга был подготовлен долгосрочный план развития (1997 г.), но, к сожалению, кризис 1998 г. сделал его практически ненужным.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 |
