Оценка возможности взаимодействия с другими местными органами власти в области «электронного правительства»
Для того, чтобы оценить возможность совместного использования различных ресурсов с целью создания «электронного правительства», местным органам власти следует изучить опыт внедрения «электронного правительства» в других РМОВ. Таким образом, местные органы власти могут снизить издержки. Исследование показало, что от 37 до 49% местных органов власти, использующих «электронное правительство», взаимодействуют с другими РМОВ в период разработки и поддержания веб-сайтов.
Пример: в школьном округе Центральный Рэд Рок, расположенном в графстве Редвуд, на юго-западе Миннесоты, администрация скооперировалась с местными фермерами и развернула в округе высокоскоростную беспроводную сеть с выходом в интернет, которая позволила соединить между собой удаленные города округа. В обмен на финансовую поддержку и возможность размещения передатчиков на элеваторах фермеры получили высокоскоростной доступ в интернет и постоянную техническую поддержку.
Подготовка, внедрение и финансирование системы «электронного правительства»
На этапе подготовки к созданию системы «электронного правительства» местные органы власти должны разработать детальный план по ее внедрению и определить экономические последствия этого процесса. Нормальное функционирование веб-сайтов невозможно без их постоянной технической поддержки. Соответственно местные органы власти должны оценить ТСО (совокупную стоимость владения), которая включает затраты на техническую поддержку, обучение персонала, утилизацию оборудования. После получения этого значения администрация должна разработать стратегию по финансированию «электронного правительства». Кроме того, местные органы власти должны назначить одного из служащих (или департамент) ответственным за деятельность «электронного правительства».
Только 17% местных органов власти разработали план подготовки, внедрения и финансирования «электронного правительства» после того, как они решили, что его необходимо создавать. Около трети указали на то, что они производили предварительную оценку стоимости оборудования и стоимости контракта с поставщиком услуг по доступу в интернет. Значительно меньшее число администраций оценивало другие издержки. Чуть менее двух третей назначили ответственного за проект.
Пример: В 1999 г. правительство графства Блю Еарс создало специальную должность координатора публичной информации, ответственного, кроме всего прочего, за обновление содержимого сайта правительства графства. Несмотря на тот факт, что сайт был создан годом ранее, он не обновлялся на регулярной основе. Работая с отдельными департаментами правительства графства, координатор сумел обеспечить точность публикуемой информации и своевременность появления новых материалов на сайте.
Обеспечение безопасности
Все органы власти, предполагающие создать «электронное правительство», должны внедрить соответствующую систему безопасности, причем штаты с высоким уровнем риска должны уделять этому как можно больше внимания. Местные органы власти должны оценить риски для своего оборудования, баз данных и веб-сайтов и, основываясь на этих оценках, определить политику по защите своих инвестиций. Администрации должны установить межсетевые экраны, использовать современные антивирусные программы и быть готовыми к прорыву систем безопасности. Они должны управлять доступом своих служащих к веб-сайту и его данным. Местные органы власти должны тестировать свои системы безопасности и предоставлять доступ третьим лицам (в случае, если система безопасности достаточно надежна).
Менее половины опрошенных местных органов власти, внедривших систему «электронного правительства», проводили частичную или полную оценку рисков, связанных с информационной безопасностью. Почти 53% опрошенных указали, что они разработали процедуры полного резервного копирования содержимого сайта и его восстановления в случае чрезвычайной ситуации. Около 31% сумели самостоятельно оценить качество своей системы безопасности, а 11% привлекали для этого сторонние организации.
Пример: Миннеапольский школьный округ подготовил план по восстановлению своих информационных систем в случае чрезвычайных ситуаций. В плане рассматриваются возможные чрезвычайные ситуации, которые могут препятствовать функционированию информационных систем, определяются специальные группы по восстановлению систем, а также задачи, которые члены этих групп должны решать в случае чрезвычайных ситуаций. Соглашения с внешними организациями позволяют округу не останавливать компьютеризированную обработку информации даже в случае чрезвычайной ситуации.
Определение информационной политики «электронного правительства»
Для управления «электронным правительством» местные органы власти должны разработать инструкции, которые регулируют использование веб-сайтов сотрудниками администраций, содержание информации, которая публикуется на сайте, а также маркетинговые усилия по его продвижению. Местные органы власти должны определить политику по хранению информации о пользователях системы и разместить ее на своих веб-сайтах. Они также должны определить степень доступности сайтов для инвалидов и людей, не говорящих по-английски.
Среди опрошенных администраций 43% указали, что у них есть письменно оформленный регламент по использованию веб-сайта. Лишь немногие из опрошенных разработали маркетинговый план по оказанию услуг, и незначительное число формально определили, какую информацию они будут собирать у пользователей. Около 14% указали, что их веб-сайты соответствуют инструкциям по тому, как сделать сайт доступным для инвалидов, но большинство просто не смогли ответить на этот вопрос.
Пример: В нижней части каждой страницы официального сайта графства Стернс находится ссылка, определяющая требования администрации к хранению информации, полученной от пользователей. Администрация декларирует цель сбора информации и объявляет, что не будет продавать или передавать информацию третьей стороне, кроме как по требованию закона или по решению суда. Обеспечение оптимальности функционирования веб-сайта.
При разработке веб-сайтов местные органы власти должны преследовать цель удовлетворения потребностей пользователей, а также решения собственно задач «электронного правительства». Это подразумевает следование принятым практикам в оформлении веб-страниц. Перед публикацией веб-страниц местные органы власти должны провести тестирование и убедиться в том, что они правильно функционируют. Они должны учитывать и необходимость постоянной поддержки сайта.
Около 78% местных органов власти, располагающих системой «электронного правительства», указали, что при разработке их веб-сайтов определялась предположительная целевая аудитория сайта. Значительный процент администраций сообщили, что следовали определенным инструкциям для того, чтобы сделать сайт удобным для пользования (в том числе, максимально расширив контактную информацию). Около 67% местных органов власти, располагающих «электронным правительством», указали на то, что определяли ответственность по тестированию сайта. Только 8% имели письменные планы с описанием процедур для поддержки сайта.
Пример: Во время недавнего изменения веб-сайта графство Рэмси внесло исправления с тем, чтобы наилучшим образом удовлетворить потребности пользователей. Графство провело исследование среди пользователей сайта, спрашивая их о том, в какой информации и услугах они заинтересованы. Кроме того, сотрудники администрации проанализировали статистику, показывавшую, какие веб-страницы пользовались наибольшей популярностью среди посетителей сайта.
Оценка «электронного правительства»
Местные органы власти должны оценивать свои веб-сайты с точки зрения их соответствия задачам «электронного правительства». Кроме того, они должны на регулярной основе определять возможности улучшения веб-сайтов и пересматривать их содержание. Лишь 19% из опрошенных органов местной власти указали, что они пытались оценить свои веб-сайты. Однако половина опрошенных администраций отметила, что они переработали свой сайт, основываясь на замечаниях, полученных от пользователей.
Пример: несмотря на тот факт, что веб-сайт г. Плимута успешно функционирует с 1996 г., сотрудники администрации города считают, что и в дальнейшем его работа должна постоянно совершенствоваться. На сайт вносились незначительные изменения, основанные на замечаниях пользователей и статистике посещения сайта. Кроме того, сотрудники администрации планируют в значительной мере переработать дизайн и структуру сайта с целью его расширения, обеспечения более простой навигации и упрощения для различных департаментов работы по размещению информации. В ответ на замечания пользователей администрация города рассматривает возможность размещения на сайте информации об услугах коммунальных предприятий и оплаты этих услуг через веб-сайт.
Кодекс лучшего поведения (этики) для служащих государственных и муниципальных департаментов
«Устойчивость любой административной системы в значительной степени зависит от того, насколько она удовлетворяет нуждам и интересам жителей. Больше всего устойчивость системы зависит от степени интеграции ее департаментов. В секторе общественных услуг такая интеграция базируется на соглашениях и практиках» (Кодекс поведения в общественном секторе Новой Зеландии).
Кодексы поведения в общественном секторе разработаны, в частности, в Новой Зеландии, Австралии, Великобритании. Существуют также рекомендации, разработанные сотрудниками Всемирного банка, Международной федерации бухгалтеров[43] и ОЭСР. Кодексы поведения для работников общественного сектора преимущественно сфокусированы на таких этических ценностях, как честность, уважение общественных интересов, ответственность, правильное использование общественных ресурсов, информационная открытость и избежание конфликтов интересов.
Все кодексы предполагают, что служащие общественного сектора не должны злоупотреблять своим положением для получения персональной выгоды, например в форме подарков, использовать в личных целях инсайдерскую информацию, свой статус, власть. Работник администрации должен избегать не только ситуаций, в которых личные интересы конфликтуют с общественными, но также ситуаций, в которых может возникнуть намек на возникновение подобного конфликта. Также необходимо полное раскрытие всех интересов и всех возможных конфликтов. Основным принципом Кодекса поведения в Новой Зеландии является политическая нейтральность. Другой принцип, рассмотренный в кодексах, — честность и профессионализм в обращении с общественными активами, денежными средствами, конфиденциальной информацией.
Также кодексы общественного сектора включают обязанности сотрудников по отношению к населению, служащим вышестоящих уровней, коллегам. Работники администраций должны придерживаться определенных этических принципов, в их число входят: честность, открытость, высокие стандарты поведения, однако злоупотребления положением, дискриминации и притеснений необходимо избегать во что бы то ни стало.
Великобритания
Департамент транспорта, местных администраций и регионов (ДТМАР) разработал семь принципов поведения работников администраций муниципальных образований[44]:
· Самоотверженность. Работники общественных департаментов должны принимать решения, руководствуясь только общественными интересами. Также работники не могут действовать в личных интересах, интересах своей семьи или друзей.
· Объективность. Занимаясь общественными делами, заключая контракты или предоставляя рекомендации отдельным людям, следует принимать решения, ориентируясь только на профессиональные и личные качества человека.
· Честность. Работники общественных департаментов не могут брать на себя финансовые или любые другие обязательства перед «внешними» лицами или организациями, которые могут повлиять на выполнение служебных обязанностей.
· Ответственность. Работники общественных департаментов должны нести ответственность за принятые решения и действия и подчиняться любым проверкам или расследованиям, которые проводятся в департаменте.
· Доступность. Работники общественных департаментов должны вести себя как можно более открыто в отношении принятых решений и предпринимаемых действий. Также работники должны обосновывать свои действия, закрывать доступ к определенной информации только в случае, если это защитит общественные интересы.
· Преданность общественным интересам. Работники общественной администрации обязаны сообщать о ситуациях, когда частные интересы вступают в противоречие с общественными, и предпринимать меры по разрешению любых конфликтов, которые могут помешать реализации общественных интересов.
· Лидерство. Работники администрации должны руководствоваться вышеупомянутыми принципами в собственной деятельности, являясь примером для окружающих.
Австралия
Конфликт между частными и общественными интересами может возникнуть при организации тендеров и произведении закупок, наборе служащих на работу, получении подарков, планировании, лицензировании, реализации деловых интересов служащих госдепартаментов, занимающихся политический деятельностью, при проведении предвыборной кампании. На уровне штатов, кроме обычного законодательства штатов и кодексов поведения, огромную роль в предотвращении конфликтов интересов играют средства массовой информации, со свойственными им оперативностью и агрессивностью. На местном уровне СМИ действуют не столь быстро, а кодексы поведения утверждены администрациями штатов для местных администраций.
В штатах Новый Южный Уэльс и Квинсленд для того, чтобы поддержать практику этического поведения в общественном секторе, были созданы Независимая комиссия по делам коррупции Нового Южного Уэльса и Комиссия по рассмотрению уголовных дел в Квинсленде. Обе организации играют двоякую роль. С одной стороны, они занимаются проведением расследований и инициированием уголовных дел по факту коррупции в общественном секторе. С другой стороны, применяют такие «профилактические» меры, как реализация обучающих программ и ведение кодексов поведения. Под юрисдикцией этих органов власти находятся как выбранные представители, так и назначенные чиновники. Если в ходе предварительного разбирательства факт коррупции подтверждается, проводится полноценное расследование.
Кодекс поведения[45] требует от работника департамента общественного сектора следования следующим принципам:
· честно и добросовестно выполнять свои обязанности;
· работать аккуратно и усердно;
· относиться к окружающим с уважением;
· соблюдать законодательство, регулирующее общественный сектор;
· следовать разумным и законным директивам вышестоящих лиц;
· поддерживать необходимый уровень конфиденциальности при работе с различными департаментами и министерствами;
· предпринимать все меры, чтобы избегать возникновения конфликтов интересов;
· использовать финансовые ресурсы Содружества только в общественных интересах;
· не предоставлять ложной или неправильной информации по официальному запросу;
· не допускать незаконного и неправильного использования:
1) инсайдерской информации;
2) обязанностей, положения или власти;
· выстраивать модель поведения таким образом, чтобы всячески поддерживать ценности общественного сектора Австралии и его репутацию;
· пребывая за границей, сохранять высокие стандарты поведения, принятые в Австралии;
· кроме как на курсах служащих департаментов общественного сектора или с разрешения главы департамента, служащий не имеет права разглашать любую информацию о делах общественного департамента или любую ведомственную информацию.
Кодекс поведения был подробно разъяснен в Меморандуме Билля об общественных услугах (1999)[46].
Новая Зеландия
Три принципа, которых должны придерживаться работники общественного сектора в своей деятельности, сформулированы в Кодексе поведения[47]:
1) выполнение всех предписанных законом обязательств перед правительством профессионально и честно.
2) выполнение своих обязанностей добросовестно, точно и эффективно, уважение прав жителей муниципалитета и коллег;
3) ненанесение вреда репутации сектора своими действиями.
Всемирный банк
Непременное условие для создания ответственного и прозрачного в своей деятельности правительства (администрации) — разделение общественных и частных интересов в поведении работников. Решения и действия работников администрации не должны мотивироваться личными интересами. В противном случае возникает конфликт интересов общественных обязанностей и личных интересов[48].
Для идентификации подобных конфликтов страны должны принять ряд мер, основанных на принципах законодательства и Кодексов поведения, для специальных комиссий и судов. Декларация об имуществе — одна из подобных мер: работники департаментов общественного сектора (иногда члены судебных и законодательных органов) должны заполнять декларацию о собственных доходах. В некоторых странах, где коррупция — повседневное явление среди работников департаментов общественного сектора, принимаются законы, требующие заполнения деклараций о доходах. В других странах, в частности в демократических западных странах, работники не должны отчитываться о личных доходах, здесь полагаются исключительно на традиции институциональной этики, эффективные системы налогообложения личных доходов и доступ общественности к информации. В качестве любопытного исключения можно привести США, где широкое развитие получила система публичного раскрытия информации о финансовом положении служащих общественных департаментов и членов правительства.
Любая система, которая требует отчета о доходах, имеет свои принципы и основные цели. Прежде всего она стремится пресечь возможность работников администраций и общественных департаментов брать взятки или получать любую другую нелегальную прибыль, заставляя отчитываться о личных доходах.
Общепризнанный факт, что система отчета о личных доходах не является единственным и универсальным средством борьбы против коррупции. Система, где требуется заполнять декларации, основана на добровольном сотрудничестве и согласии работников, следовательно, очень просто не задекларировать дополнительные доходы, полученные нелегальным путем. Для того чтобы предотвратить возможность возникновения конфликта интересов, очень часто администрации предпринимают ряд юридических мер. Подобные меры, влияющие на поведение работников частного сектора, включают:
· запрет на права собственности в определенных сферах деятельности (касающихся общественного сектора);
· установление административных запретов на право работать параллельно в другом месте и получать подарки;
· установление особых условий относительно права передачи принятия решения другому лицу в том случае, если это может стать причиной возникновения конфликта интересов;
· избранные на пост административные служащие не могут принимать участие в выборах в том случае, если это судейский орган, в том случае, если принимается необъективное решение, возможно лишение права голоса;
· административные или уголовные ограничения на использование инсайдерской информации в личных целях.
Заполнение декларации о доходах — это скорее формальная мера, которая служит для напоминания работникам департаментов общественного сектора о собственных правах и обязанностях, которых они должны придерживаться. Первая обязанность любого служащего департамента общественного сектора — доложить о возможном возникновении конфликта интересов. Система обучения и тренингов направлена на то, чтобы служащие получили четкое представление о собственных правах и обязанностях. Тем не менее не всегда возможно определить, существует ли конфликт интересов, а также то, каким образом применять законодательство в конкретных ситуациях. Любой служащий имеет право обратиться к вышестоящему лицу, которое, в свою очередь, может положиться на центральные контролирующие органы для разрешения конфликтных ситуаций. Независимые третьи лица, такие, как специалисты по вопросам этики, должны быть доступны для всех работников департаментов.
Страны ОЭСР
Кодекс этических норм в странах, входящих в ОЭСР, — это очень важный документ[49], объединяющий все этические нормы и правила поведения, — фактически законодательство по борьбе с коррупцией в странах ОЭСР.
Международная федерация бухгалтеров[50]
Основные принципы, которые должны соблюдаться государственными и муниципальными служащими, состоят в следующим:
Честность и соблюдение этических норм
Служащие общественного сектора должны отчитываться при работе с общественными средствами. Они должны демонстрировать:
· честность при распоряжении активами и денежными средствами;
· аккуратность и честность при хранении собственности, активов и конфиденциальной информации, обеспечение их сохранности, недопущение злоупотреблений;
· соблюдение всех правил и процедур, особенно при составлении финансовой отчетности;
· экономность и разумность при использовании общественных средств;
· персональную честность в распоряжении общественными средствами, неиспользование общественных активов и финансовых ресурсов для получения личной выгоды.
Конфликты интересов
Работники администраций должны соблюдать не только федеральное законодательство и законодательство конкретного муниципалитета, но также правила неразглашения информации. Вместе с тем необходимо соблюдать принцип информационной открытости в отношении общественно значимой информации. Возникновение конфликта интересов может принести столько же ущерба, сколько реальный конфликт, и работники департаментов должны приложить все усилия, чтобы гарантировать, что во всех сферах их деятельности, как профессиональных, так и частных, не возникала возможность появления подобного конфликта. В данном контексте избежание конфликтов интересов означает, что работники не злоупотребляют своим положением, не преследуют цель получения личной выгоды, используя для этого общественные средства и активы за пределами общественного сектора.
Политические интересы
В этом контексте политические интересы включают все виды политической деятельности, в том числе выдвижение на назначаемые и выборные должности, публичные выступления, участие в выборах в качестве кандидата за последние пять лет. Любые подобные действия раскрываются в «реестре интересов», и, если конфликт интересов с работой в общественном секторе может возникнуть в реальности или потенциально, соответствующее лицо не может участвовать в обсуждении, принятии решений или других действиях.
Подарки, гостеприимство и развлечения
Служащие общественного сектора не должны принимать или предлагать платежи, в том числе взятки, подарки, которые могли бы повлиять на действия сторон.
Возможность применения этих практик в России
Даже самая лучшая практика не может быть использована во всех странах одновременно и при этом приносить одинаковую пользу, так как исторический контекст, законодательная система и уровень развития стран существенно различаются: таким образом, все вышеперечисленные практики не могут быть применены в России в неизменном виде и, кроме того, не будут одинаково эффективны. Например, уникальная система внутреннего контроля, применяемая в Канаде и основанная на освещении политики администрации в прессе, а также на том, что представители администрации несут личную ответственность перед жителями своего муниципалитета, не применима в российских условиях в краткосрочной и среднесрочной перспективах.
Но, тем не менее, по мнению Standard & Poor’s, система внешнего финансового аудита и аудита текущей деятельности администрации вполне может использоваться администрациями различных муниципальных образований в России как федеральным правительством, так и ассоциациями РМОВ. На второй стадии каждое муниципальное образование — в зависимости от его размеров, уровня финансового менеджмента — может реализовывать процедуры внутреннего контроля и определять издержки, связанные с предоставлением общественных услуг и повышением эффективности управления. Как полагает Standard & Poor’s, в случае, если РМОВ модифицируют системы отчетности или начинают использовать новые практики, необходимо вмешательство Совета аудиторов для снижения рисков, связанных с резкими изменениями факторов кредитоспособности.
Условия, необходимые для эффективной деятельности внутреннего аудита:
· Политики и органы власти должны осознавать значимость (в первую очередь для самих органов власти) такой практики, следовательно, должны всячески способствовать процедуре внутреннего аудита с целью повышения ее эффективности.
· Аудит должен быть политически независимым, должен существовать отдельный департамент РМОВ, занимающийся аудитом (т. е. он не должен подчиняться главе финансового органа).
· При обнаружении случаев плохого управления или злоупотребления служебным положением внутренний аудитор должен сообщить об этом в администрации вышестоящих уровней.
· Отчет, подготавливаемый аудитором, должен учитываться при принятии тех или иных решений и планировании бюджета.
· Стоимость услуг аудитора должна быть ниже той прибыли, которую приносят его услуги (стоимость услуг внутреннего аудитора должна быть оправданной).
В российских условиях особое внимание аудитор должен уделять финансовому менеджменту, эффективности текущей деятельности, производительности, следованию законодательству, информационной открытости. Система показателей эффективности деятельности, если и будет разработана в России, то только на второй стадии: как указано выше, все они включены в политику «управления по результатам», где реально и объективно определяются цели эффективности/производительности для каждого департамента, и дается соответствующая адекватная оценка результатов. В том случае, если применяются стандартные показатели деятельности, это должно происходить на регулярной основе, для того, чтобы проводить многолетние сравнения и следить за такими показателями, как эффективность, качество управления, в основных сферах деятельности администраций.
Внедрение требующего строгого соблюдения, подробного и открытого Кодекса поведения служащих общественного сектора чрезвычайно важно для России. Можно использовать смешанный подход: установить общие принципы, подобные принятым в Великобритании, и детализировать их разъяснениями и примерами, как это сделано в Новой Зеландии; также можно использовать некоторые элементы из комбинированного документа ОЭСР. Может существовать общий Кодекс поведения для всех администраций, который служит основой для разработки Кодекса для каждого уровня местных властей.
Кодекс поведения должен:
· обязать РМОВ следовать высоким стандартам поведения;
· разрабатываться в консультативной манере и постепенно внедряться в корпоративную культуру данной организации;
· получить одобрение со стороны руководящих органов, мэра/губернатора города/региона;
· быть достаточно подробным, чтобы давать ясные инструкции в отношении поведения сотрудников.
В Кодексе поведения организации должны быть отражены три фундаментальных принципа — открытость, честность и подотчетность, а также связанные с ними проблемы.
Вступая в должность, все члены руководящего органа и персонал должны подписать соответствующий Кодекс и впоследствии руководствоваться им. Важно обеспечить надежную законодательную основу Кодекса поведения и установить внутренний и внешний контроль (как сделано в 2/3 стран ОЭСР). В случае несоблюдения Кодекса поведения могут применяться штрафы.
Повышение качества управления
Примеры практик, применяемых в разных странах
Повышение качества работы служащих РМОВ
Лучшие практики в сфере повышения качества работы служащих РМОВ в странах Центральной и Восточной Европы включают деятельность, связанную с обучающими программами для работников местных администраций, а также по созданию и укреплению ассоциаций администраций муниципалитетов.
Литва
Обучающий центр Технологического университета г. Каунаса (участник программы LOGIN — Информационная сеть местных органов власти) играет ключевую роль в оказании помощи местным органам власти по повышению квалификации работников РМОВ посредством различных обучающих программ[51].
Правительство Литвы обратилось к руководству Всемирного банка и Северному инвестиционному банку[52] с просьбой оказать содействие в создании и разработке ряда инструментов на местном уровне для финансирования капиталовложений в развитие объектов инфраструктуры, водо - и теплоснабжения, охрану окружающей среды, утилизацию отходов и т. д. В результате была создана Программа развития местных органов власти. Технологический университет г. Каунаса при содействии Ассоциации местных органов власти Литвы осуществлял руководство обучающей программой для работников местных администраций. В рамках этой программы проводились семинары, посвященные вопросам инвестиционной политики и управления проектами. Эти семинары оказали существенную помощь РМОВ в определении приоритетных вопросов, выборе инвестиционной политики, а также в значительной степени ускорили процесс принятия решений.
Словакия
Совершенно особый подход к разработке инструментов повышения качества работы РМОВ был сформирован в Словакии. Учитывая, что на тот момент в стране были избраны 2500 администраций, у которых отсутствовал опыт управления, центральное правительство приняло решение организовать специальную обучающую программу. Ее основные характеристики:
· значительные масштабы программы (поскольку в ней должны были принять участие все без исключения работники администраций);
· обучение проводится на постоянной основе, изменяясь в соответствии с новыми требованиями;
· программа должна действовать в течение продолжительного периода.
Для того, чтобы удовлетворять всем вышеперечисленным требованиям, центральное правительство в сотрудничестве с РМОВ, университетами, образовательными учреждениями, в том числе занимающимися профессиональным обучением, приняли решение выстроить модель обучающей программы по принципу «пирамиды»: два преподавателя, работающих за рубежом, но знакомых с особенностями РМОВ Словакии, проводят обучение 12 преподавателей из Словакии, которые, в свою очередь, работают непосредственно с 54 мэрами городов и членами Советов. Курс обучения (курс разделен на 11 тематических занятий, каждое из которых — необходимая его составляющая) и собственно подход были совершенно новыми. Для того, чтобы стимулировать интерес к новой программе и задействовать новых участников, руководители программы организовали 13 однодневных семинаров, в которых приняли участие 256 представителей из различных Городских советов. Опыт оказался весьма удачным.
Программа поощрения служащих, продемонстрировавших выдающиеся результаты
Канада
Эта программа[53], утвержденная в 1995 г. Министерством по делам муниципалитетов провинции Онтарио, поощряет выдающиеся достижения служащих министерства, которые поддерживают высокие стандарты качества в предоставлении услуг клиентам. Выделяются несколько категорий в разных аспектах деятельности администрации, по которым присуждаются награды (всего их более 10). Например, создание партнерских отношений или лучшая инновация. Основная задача данной программы заключается в стимулировании служащих к повышению качества работы с клиентами.
Привлечение консультантов
Венгрия
Некоторые муниципальные образования Венгрии, принимавшие участие в проекте Агентства США по международному развитию «Жилищная реформа», для проведения анализа бюджетных расходов привлекли внешние консультационные компании. Например, для анализа эффективности и оценки качества деятельности департаментов администрации г. Надьканижа была привлечена консультационная компания. В результате проведенного анализа некоторые бюджетные организации были объединены в более крупные, а часть сотрудников была сокращена, что, в свою очередь, привело к повышению эффективности использования бюджетных средств В других городах был проведен анализ отдельных секторов городского бюджета (например, расходов на образование), а также анализ деятельности бюджетных департаментов (структура персонала и эффективность работы)[54].
Межбюджетные отношения
Примеры практик, применяемых в разных странах
Система межбюджетных отношений
Германия и Австрия
Взаимоотношения между региональными и местными администрациями в обеих странах основываются на жестком контроле со стороны региональных властей.
В каждой федеральной земле существует собственное муниципальное законодательство, которое не противоречит конституциональным принципам (например, финансовая самодостаточность при решении собственных внутренних проблем). В Германии и Австрии законодательства федеральных земель очень похожи (кроме законодательства Вены, которая одновременно является городом и федеральной землей).
В обоих случаях бюджеты местных администраций утверждаются только после одобрения администрации федеральной земли, основной критерий которой — соблюдение баланса бюджета: когда администрация федеральной земли считает местный бюджет несбалансированным или предвидит рост уровня задолженности, она может отказать в принятии такого бюджета (в этом случае администрация земли должна мотивировать свое решение). Администрация федеральной земли посредством Счетной палаты[55] предлагает различные варианты муниципального бюджета, но в любом случае она не может вмешиваться в процесс планирования бюджета. Непринятый бюджет опять возвращается на местный уровень, где должны учесть и принять поправки, внесенные вышестоящей администрацией. В Германии контроль сфокусирован в большей степени на формальных/правовых аспектах, нежели на материальных (например, на таких, как экономическое обоснование капиталовложений). Тем не менее администрация федеральной земли может вводить финансовые санкции в отношении местных администраций, которые не принимают поправки к бюджету, вынесенные вышестоящей администрацией (например, она отказывает в выплате дополнительных субсидий).
В обеих странах системы горизонтального перераспределения бюджетных доходов очень хорошо сбалансированы и эффективны, основаны на системе выравнивания бюджетных доходов. В Германии, где система выравнивания бюджетных доходов была создана только с согласия федеральных земель (за принятие этой системы голосовал Сенат), основная цель системы выравнивания бюджетных доходов — приведение уровня налоговых доходов в расчете на душу населения в каждой федеральной земле к единому значению, чтобы отклонение от среднего по стране значения не составляло больше 0,5%. В Австрии, наоборот, система выравнивания бюджетных доходов была принята голосованием в национальном парламенте (следовательно, мнение федеральных земель не было обязательным при принятии закона) и система перераспределения менее жесткая, нежели в Германии: федеральное правительство Австрии собирает налоги и затем перераспределяет налоговые доходы в бюджеты федеральных земель в соответствии с численностью их населения.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 |
