Форму государства как объективную реальность и как понятие следует рассматривать с различных сторон, характеризующих в целом ее свойства:

·  форму правления, структурно отражающую способы организации государственной власти, включая и порядок ее образования;

·  форму государственного устройства (государственного единства) – совокупность способов организации государственной власти с учетом внутреннего деления государства на части (в пределах его территории), взаимоотношений органов государства и его частей между собой;

·  политический режим (государственный режим) – совокупность приемов и методов осуществления государственной власти и их организационно-политическое воплощение в государственном строе.

Все три стороны (свойства) формы государства составляют органическое единство. Это не три формы, а три составляющие единой формы государства, которые в каждом конкретном случае принимают неповторимый облик. И все же ведущая, доминирующая роль принадлежит политическому (государственному) режиму, поскольку он имеет решающее влияние на две другие стороны формы государства и является для них наиболее общей политической предпосылкой. Любые изменения в методах осуществления государственной власти – в сторону ли демократии или, наоборот, автократии – неизбежно отражаются на форме правления и (хотя и в меньшей степени) на форме государственного устройства.

Демократический политический режим в классическом выражении реализуется в такой форме правления, когда законодательные органы формируются путем демократически организованных выборов с участием оппозиции, когда обеспечивается система сдержек и противовесов властей в государстве, эффективна судебная и конституционная власть, местным органам предоставляется в известной форме самоуправление, вплоть до признания за отдельными ее частями суверенитета. Тенденция к авторитаризму обусловливает соответствующие изменения в форме правления и форме государственного устройства: рост делегированного законодательства со стороны органов исполнительной власти, стремление одной из властей нарушить принцип разделения государственной власти, усиление централизации власти (что часто ведет к авторитаризму власти президента), ограничение самостоятельности местных органов самоуправления и т. п.

Несмотря на существенную роль политического режима, не следует отождествлять его с понятием формы государства в целом, а форму правления или форму государственного устройства рассматривать как элементы или составные части политического режима, даже ссылаясь на известное положение о том, что демократия – это родовое понятие формы государства.

Можно согласиться с необходимостью рассматривать политический режим в качестве самостоятельного понятия, но любое явление многогранно, поэтому понятие формы государства было бы неполным, если б не принимать во внимание динамику его функционирования, что можно проследить, только учитывая роль и значение политического режима как совокупности способов осуществления государственной власти.

Рассматривая форму государства, необходимо учитывать ее динамическую изменчивость, чуткую реакцию на перемены, происходящие в социально-экономической и политической структуре общества, обращать внимание на их относительную гибкость, на то, что политическая власть реализуется в разных государственно-правовых формах: от махрово-реакционной до либеральных, демократических.

Рассмотрим более подробно основные составляющие формы государства.

§ 2. Форма правления

По форме правления государства подразделяются на монархии и республики.

Монархией называется такое государство, в котором верховная власть в стране сосредоточена (полностью или частично) в руках одного человека. Пост монарха обычно передается по наследству, от отца к старшему сыну, реже – к дочери или родственнику по боковой линии, и ни один орган власти не вправе повлиять на этот процесс. В современных формах государства допускаются в отдельных случаях выборы монарха на определенный срок, но это уже не в полной мере монархии (например, избрание короля в Испании в 1975 г.).

Монархии делятся на абсолютные и ограниченные. В абсолютной монархии вся власть (вся полнота власти) – законодательная, исполнительная и судебная – сосредоточена в руках монарха.

Ограниченные монархии, когда власть монарха ограничена выборным органом – парламентом либо особым правовым актом – конституцией.
В большинстве ограниченных монархий налицо сочетание обоих способов ограничения власти монарха – конституцией и парламентом. Монархии, ограниченные парламентом, принято называть парламентарными (Ве­ликобритания, Бельгия, Дания, Нидерланды и др.).

В ряде стран Азии и Африки ограниченные монархии действуют в виде дуалистических монархий (Марокко, Иордания и др.). Их отличие от парламентарных состоит в сосредоточении в руках монарха больших полномочий в сфере государственной власти. Ему принадлежит не только вся полнота власти исполнительной, но и значительная часть власти законодательной, выражающейся в праве налагать абсолютное вето (запрет) на законы, принятые парламентом. Этот акт не позволяет закону вступить в силу, зато монарх в дуалистической монархии обладает неограниченным правом на издание указов, подменяющих собой законы либо имеющих даже большую нормативную силу по сравнению с ними.

В ряде монархических стран (Саудовская Аравия и др.) глава государства возглавляет не только светское, но и религиозное управление страной. Такие монархии носят название теократических.

Абсолютная власть монарха опирается на силу и поэтому какому-либо правовому регулированию не подлежит. Исходя из этого большинство монархий проповедуют происхождение государства от Бога, т. е. теорию божественного происхождения государства и государственной власти.

Следует иметь в виду, что конкретный тип монархии, установившейся в стране, зависит в первую очередь от степени развития в ней производственно-экономических условий, а также от культурного уровня народа и влияния религии на государственный строй.

Республика – такое государство, в котором верховная власть в стране принадлежит избранным на определенный срок органам государственной власти. Современные республики делятся на парламентарные, президентские и смешанные (полупрезидентские).

В парламентарной республике население страны на определенный срок избирает высший представительный законодательный орган государственной власти. Особенность этих государств состоит в том, что парламенту в них принадлежит высшая государственная власть. Он является высшим законодательным органом, а также формирует органы исполнительной власти, избирает президента. В данной конструкции правления при наличии разделения властей (законодательная, исполнительная и судебная) исполнительная власть зависит от решения парламента. Ее зависимость определяется тем, что парламент определяет состав правительства, влияет на принимаемые решения, может отправить в отставку правительство. Исключение составляет коалиционное правительство, формируемое в условиях отсутствия ярко выраженного парламентского большинства, представленного депутатами одной политической партии.

Концентрация государственной власти в парламенте балансируется наличием в стране многопартийности. Представители партий в парламенте в результате дебатов приходят к консенсусу решения того или иного вопроса. Поэтому неотъемлемым элементом парламентарной республики является наличие в стране многопартийной системы.

Функции президента как главы государства носят чисто номинальный характер, большей реальной властью в стране обладает глава правительства (ФРГ, Италия, Индия и др.).

Президентские республики возникают преимущественно в странах со слаборазвитой или неразвитой многопартийной системой (Россия и др.). В президентской республике населением избирается не только парламент, но и президент, который одновременно является главой исполнительной власти. Президент обладает большой самостоятельностью в своих действиях и независимостью от парламента, чем в парламентарных республиках.

Во избежание установления сильной власти президента (диктатуры) в этих странах на уровне конституции закрепляется сложная система взаимных сдержек и противовесов. Они включают в себя отлагательное вето, налагаемое президентом на законы, принятые парламентом, которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов депутатов парламента, импичмент (досрочное отрешение от должности президента, судебный контроль за его деятельностью и др.).

Главный признак президентской республики – независимость ветвей власти друг от друга, выражающаяся прежде всего в отсутствии ответственности исполнительной власти перед парламентом.

Смешанная (полупрезидентская) республика характеризуется наличием основных черт обоих типов республиканской формы правления, а также новых, не известных ни одному из рассматриваемых ранее типов республики черт.

Для республики смешанного типа правления характерно отсутствие прямой юридической связи между президентом и правительством. Президент избирается народом, но не возглавляет исполнительную власть, имеет право роспуска парламента или его нижней палаты в случае непреодолимого конфликта между ними (парламентом и исполнительной властью).

§ 3. Форма государственного устройства

Под формой государственного устройства понимается административно-территориальное устройство и характер взаимоотношений между его составными частями и центральной властью. Известны две формы государственного устройства:

·  простые (унитарные);

·  сложные (федеративные, конфедеративные).

Унитарное государство имеет единые органы государственной власти, построенные по системе вертикального подчинения (Республика Беларусь, Литва, Латвия, Эстония, Польша и др.).

В унитарных государствах с многонациональным составом возможно создание автономий с учетом особенностей национального состава, их быта и уровня развития экономических отношений и т. д. (Италия, Украина).

Федеративное государство имеет в своем составе административно - территориальные образования – члены (субъекты) федерации, обладающие определенной самостоятельностью (штаты – в США, Мексике и др.; земли – в ФРГ, области, края и др. в России) или даже обладающие суверенитетом (кантоны – в Швейцарии). Субъекты федераций имеют свои высшие органы государственной власти.

Для защиты и представления интересов субъектов федерации на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламенты (РФ, Швейцария, США).

Правовой основой большинства существующих в мире федераций является конституция страны или договор между субъектами федерации. Россия как федерация построена на основе конституции страны и договора между субъектами федерации (смешанный тип федерации).

Конфедерация – это союз суверенных государств, образованный для решения совместных политических, экономических или военных проблем (задач). Конфедерация, в отличие от федерации, не образует единого государства, хотя имеет единые органы управления в области решения политических, экономических и военных задач в общих интересах стран, объединившихся в союз. Конфедерация, как правило, распадается после реализации целей, поставленных перед ними (например, конфедерация Египта и Сирии – ОАР при ведении войны с Израилем), либо превращаются в федерацию (Швейцарская федерация, существовавшая до 1848 г. в форме конфедерации).

Принципиальное отличие федерации от конфедерации состоит в юридической нерасторжимости федеративного государства.

Исторически известна и такая форма государства как империя, основанная на удержании силой других государств и их объединение в одно государство (ЮАР, Россия до февраля 1917 г. и ряд других стран).

§ 4. Политический режим

Политический режим есть совокупность приемов и методов, с помощью которых органы государства осуществляют политическую власть.

Под политическим режимом понимается совокупность элементов идеологического, институционального и социологического порядка, способствующих формированию политической власти данной страны на определенный период1.

Политический режим касается всей политической жизни общества, форм и методов властвования. В соответствии с этим политические режимы делятся на демократические и недемократические.

Демократия (греч. de?mos – народ + kratos – власть) – форма государства, верховная власть в котором осуществляется избираемым населением коллегиальным органом.

Истории известны различные формы демократических режимов, которые различаются по степени участия населения в осуществлении государственной власти. Античная демократия – политический режим, построенный на предоставлении широких прав и свобод рабовладельцам и лишении всех прав рабов. С развитием общества на смену этому политическому режиму пришли более демократические.

Наибольшее распространение в современных условиях получил режим парламентской демократии, основанный на осуществлении власти через представительный орган – парламент, избираемый всем народом на основе всеобщего равного избирательного права. Разновидностью парламентской демократии является либерально-демократический режим. Его особенность заключается в том, что для него характерны развитие частного предпринимательства, ограничение вмешательства государства в частную жизнь человека, становление гражданского общества.

Недемократические режимы построены на сосредоточении всей государственной власти в руках одного человека (диктатора) или группы лиц (хунты). Такие режимы носят название автократических. Истории известны режимы: авторитарно-коммунистический, фашистский или расистский, а в зависимости от социального состава – военно-диктаторский, диктатуры пролетариата и т. д.

Что касается политического режима в Республике Беларусь сегодня, то его невозможно конкретно отнести к тому или иному типу политического режима. Это, скорее всего, переходный период от авторитарного к либерально-демократическому. Основанием такого вывода является сочетание в политической характеристике белорусского общества элементов, характерных для того и другого политических режимов. В Республике Беларусь на конституционном уровне признаны права и свободы человека и гражданина, приоритет норм международного законодательства перед национальным, стремление к построению социального правового государства, характеризующиеся господством закона, установлением разделения властей, конституционного правосудия при сохранении широких конституционных полномочий Президента.

Глава VI

МЕХАНИЗМ (АППАРАТ) ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие структуры механизма государства,
его признаки и принципы

В юридической науке понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» различаются или используются как синонимы.

Различие заключается в том, что в понятие «механизм государства» включаются и материальные придатки государственного аппарата (вооруженные силы, милиция, исправительно-трудовые учреждения и т. п.), опираясь на которые, государственный аппарат осуществляет свою деятельность.

Так, в учебнике «Общая теория права и государства» под редакцией В. В. Лазарева сказано, что «государственный механизм – это совокупность органов, осуществляющих управление обществом, реализующих основные направления государственной деятельности. В государственный механизм входят законодательные органы, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы и т. п.)»[56]. Такое же определение имеется в «Теории государства и права» под редакцией М. Н. Марченко[57].

В других российских учебниках понятие «государственный аппарат» отождествляется с понятием «механизм государства». «Под механизмом государства понимается система его органов, посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции»[58]. Механизм можно определить и как «функционирующую систему государственных органов, обеспечивающих решение общих дел»[59]. Или: «Механизм государства – это совокупность государственных органов, осуществляющих государственную власть и обеспечивающих реализацию функций государства»[60].

Для удобства изложения вопроса аппарат государства и механизм государства будут считаться синонимами.

В данном случае предполагается рассмотреть осуществление государственной власти, ее функционирование, а не структурное построение системы государственных органов, поэтому в данном контексте наиболее соответствует термин «механизм»[61].

Выделяют следующие наиболее общие черты механизма государства.

·  Механизм государства состоит из группы людей, которая выделилась из общества и профессионально занимается управлением (законодательством, исполнением законов, их охраной от нарушений).

·  Первичными структурными элементами механизма являются государственные органы и учреждения, в которых работают государственные служащие. Государственные органы иерархически соподчинены друг с другом.

·  Каждый государственный орган обладает определенным объемом властных полномочий, имеет казенное имущество, строго установленную структуру, в его оперативном управлении находятся финансовые средства. Поэтому, выступая от собственного имени, он действует как орган государственного властвования.

·  Для обеспечения властных велений государственный орган при необходимости имеет возможность использовать организационные и материальные орудия принуждения. Это вооруженные силы, полиция и т. д.

·  Механизм государства призван надежно гарантировать и охранять законные интересы и права своих граждан. Это значит, что сфера властных полномочий государственных органов должна строго ограничиваться правом, которое обеспечивает справедливые отношения между государством и личностью.

При помощи механизма государства практически осуществляется государственная власть и выполняются задачи и функции государства.

Между функциями государства и его механизмом связь прямая и нерасторжимая. Это связано с тем, что аппарат государства как раз и создается для выполнения его функций.

В различные эпохи развития цивилизованного общества механизм государства имел свои особенности, неодинаковую структуру. Это объясняется социально-экономическими и политическими причинами, национальным составом населения и территориальными размерами государства, геополитическим положением и климатическими условиями и т. д.

На ранних стадиях государственно-организационного общества механизм государства был слабо развит, а его органы структурно не были дифференцированы по составу и компетенции. Вплоть до начального этапа развития буржуазного государства основу его механизма составляли силовые ведомства, а также ведомства финансов и иностранных дел.

Единый и целостный механизм современного государства весьма сложен. Он имеет множество органов и учреждений. Они структурно подразделяются на крупные подсистемы. Последние занимают неодинаковое место в государственном механизме, находятся в сложных отношениях субординации и координации.

Одну подсистему механизма образуют высшие органы государства. Это представительные органы, глава государства, правительство. Они на­ходятся в поле зрения народа, средств массовой информации, вокруг них формируется общественное мнение. Другую подсистему составляют органы правопорядка: суд, прокуратура, силовые структуры (армия, разведка и др.). Последние выполняют решения высших органов государства.

К органам примыкают государственные учреждения, которые властными полномочиями не обладают, а выполняют функции по руководству экономикой, здравоохранением, наукой, образованием, культурой и т. д. Таким образом, продвигаясь по пути социального прогресса, человеческое общество создавало такие механизмы государства, которые в целом обеспечивали бы его нормальное функционирование.

Вследствие изменений, происходящих в общественной жизни, возникали новые и отмирали устаревшие структуры государственного аппарата. Однако при любых изменениях главное содержание деятельности механизма (аппарата) государства, всех его подразделений составляет управленческая, организационная работа, призванная обеспечить надлежащую организованность и эффективное функционирование всех сфер общественной жизни.

Построение и деятельность механизма современного государства осуществляется на основе определенных принципов, имеющих объективный характер. Принципы деятельности аппарата государства – это основополагающие идеи, которые находятся в основе организации и деятельности аппарата государства. Можно выделить следующие основные принципы:

·  принцип приоритета прав и свобод человека. Он предполагает соответствующие обязанности государственных органов, их служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы граждан. В современном демократическом государстве человек, с его правами и свободами, является высшей ценностью государства, и поэтому оно ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности (ст. 2 Конституции Республики Беларусь);

·  принцип демократизма предполагает широкое участие граждан в формировании и организации деятельности органов государственного аппарата. Демократизм обеспечивает равные возможности, с учетом личных качеств человека, для участия в управлении государством, вне зависимости от политических, религиозных и иных взглядов (ст. 35, 37 Конституции Республики Беларусь);

·  принцип законности выражает такое состояние общества, при котором государственные органы с одной стороны, и граждане – с другой, обязаны строго соблюдать конституцию, законы и подзаконные акты, Толкование этих актов и применение на всей территории государства должно быть единообразным. Все нормативные правовые акты должны быть подчинены конституции и законам. Гарантии прав и свобод отражают состояние законности;

·  принцип профессионализма. При его помощи создаются благоприятные условия для подбора и использования наиболее квалифицированных работников в государственном аппарате. Наличие высококвалифицированных служащих, прогрессивная организация их труда обеспечивают высокую эффективность деятельности органов государст­венного аппарата;

·  принцип разделения властей предусматривает разделение государственной власти на:

-  законодательную;

-  исполнительную;

-  судебную.

Тем самым создаются механизмы, противодействующие произволу, беззаконию со стороны тех или иных органов государственного аппарата.

Чтобы эффективно действовал механизм государства, следует также учитывать принципы планирования и прогнозирования, сочетания общегосударственных и местных интересов, всемерного учета и обеспечения прав человека.

Таким образом, государственный аппарат – это система органов, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность, и наделенных для этого властными полномочиями, а механизм государства – это целостная, иерархическая система государственных органов, учреждений и организаций, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства.

§ 2. Теория разделения властей в государстве
и ее социально-политическое значение

Большой вклад в юридическую науку внесли англичанин Джон Локк (1632–1704) и француз Шарль Монтескье (1689–1755), разработавшие концепцию разделения властей. Дж. Локк разделил власть на законодательную, исполнительную и федеративную, ведающую международными отношениями. Следует также отметить выдвинутое им положение об обязанности в гражданском обществе всеми без исключения исполнять его законы. Отстаивание Дж. Локком идеи неотчуждаемости от личности свободы, права на жизнь и собственность было признано впоследствии началом идеологии буржуазного либерализма.

Ш. Монтескье дополнил теорию разделения властей тем, что наряду с законодательной и исполнительной выделил и судебную власть. К тому же он соединил либеральное понимание свободы с идеей конституционного закрепления механизма разделения властей. Идеи свободы, гражданских прав и разделения властей, обоснованные этими мыслителями, получили закрепление в конституциях Франции, США и других государств.

Трехчленное деление государственной власти имеется в работах русских ученых: А. И. Елистратова, М. М. Ковалевского, М. М. Сперанского, Б. Н. Чичерина и др.

Суть этой теории в том, что институты государственной власти формируются на основе разделения властей – структурнообразующего и функционального принципа рациональной организации и контроля.

Еще в 1748 г. ее сформулировал Ш. Монтескье так: «Политическая свобода объекта представляет собой уравновешенность ума, возникающую из понимания, которое каждая личность имеет о своей безопасности. Для того чтобы иметь эту свободу, требуется, чтобы правительство было организовано таким образом, дабы люди не боялись друг друга. Когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же человеке или в одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом.

Опять же, свободы быть не может, если судебная власть не разделена с законодательной и исполнительной. Если она объединена с законодательной властью, жизнь и свобода субъекта будут подвержены произвольному контролю, судья тогда превращается в законодателя. Если она объединена с исполнительной властью, судья может поступать со всей ожесточенностью угнетателя»1.

Впервые этот принцип наиболее полно был отражен в конституциях штатов (Вирджинии в 1776 г., Массачусетса в 1780 г. и др.), а также в федеральной Конституции США в 1787 г.

Разделение властей представляет собой не простое разделение государственных органов. Разделение властей должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Об этом неоднократно говорил Дж. Мэ­дисон – главный «архитектор» Конституции США.

Наиболее целесообразно рассмотреть разделение властей на примере США (механизм государственной власти представлен парламентом, президентом и органом конституционной юрисдикции).

Конституция США (ст. 1) наделяет парламент (Конгресс) не вообще законодательной властью (тем более, не вообще государственной властью), а строго определенными, а значит, ограниченными полномочиями. «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание, либо ограничивающего свободу слова или печати, либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб» (поправка 1). «Действие привилегии приказа habeas corpus не должно приостанавливаться... не должны приниматься законы» (раздел 9 ст. 1) – таковы некоторые нормы конституции, прямо ограничивающие законодателя.

Внутри Конгресса также предусмотрена определенная система сдержек и противовесов. Смысл учреждения верхней палаты – сената наряду с нижней палатой представителей состоял в рассматриваемом плане в том, чтобы первая сдерживала популистские настроения народных представителей в нижней палате, предохраняла Конгресс от быстро и стихийно меняющегося общественного мнения. В то же время именно палата представителей имеет исключительное право возбуждать импичмент – процедуру привлечения к ответственности должностных лиц федеральных органов власти (кроме военных ведомств), совершивших правонарушения. Выборы палат Конгресса и президента являются раздельными и не совпадающими по времени.

Важной гарантией независимости и целостности Конгресса как законодательного органа является свобода парламентских речей и прений, иммунитет депутатов от ответственности за выступления в Конгрессе. Организационное разделение различных ветвей власти запрещает совмещение должностей в законодательных (нельзя быть также членом верхней и нижней палат одновременно), исполнительных и судебных органах. Заметим, что, согласно разделу 6 ст. 1 Конституции США, члены Конгресса не вправе занимать те гражданские должности в федеральных государственных органах, которые были созданы законом Конгресса, принятым во время действия их мандата, или по которым были в это время увеличены должностные оклады.

Важную роль в системе сдержек и противовесов применительно к правотворческому процессу играют, с одной стороны, право отлагательного вето президента, а с другой – законодательное вето Конгресса. Объектом президентского отлагательного вето являются законопроекты, резолюции и решения, принимаемые совместно обеими палатами Конгресса. В случае несогласия с указанными документами президент вправе вернуть их той палате, в которую они были внесены, вместе с посланием, где содержатся соответствующие возражения. Вето президента может быть преодолено, если законопроект будет повторно одобрен обеими палатами Конгресса квалифицированным (2/3) большинством голосов каждой из палат. При этом первоначально законопроект мог быть принят простым большинством голосов, т. е. процедура преодоления вето значительно сложнее, чем обычная законодательная процедура одобрения законопроектов. Не случайно только около 3% всех президентских вето были когда-либо преодолены Конгрессом.

Обе палаты Конгресса вправе совместно принимать так называемые совпадающие резолюции, которые могут содержать предписания президенту или главам федеральных министерств и ведомств об аннулировании принятого правительством административного акта или о прекращении действия каких-либо полномочий, делегированных им ранее. Речь идет о законодательном вето Конгресса на административное правотворчество.

Исполнительная власть, согласно ст. 2 Конституции США, принадлежит только президенту; его полномочия прямо определены в разделах 2, 3 Конституции. Так, президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами, но при этом объявление войны – исключительное право Конгресса.

Большими полномочиями президент обладает в сфере внешней политики. В то же время и в этой сфере действует система сдержек и противовесов, отражаясь, в частности, на механизме заключения международных договоров следующим образом. Президент самостоятельно ведет международные переговоры с представителями иностранного государства, в результате чего готовится проект договора. Для ратификации последнего требуется «совет и согласие Сената»: одобрение 2/3 голосов присутствующих членов. Сам акт ратификации учиняется только президентом и лишь после этого вступает в силу. Стремление президента исключить контроль сената за международными договорами выразилось в заключении многочисленных международных соглашений исполнительной власти. Но и здесь Конгресс может блокировать последние путем отказа в ассигновании сумм для их осуществления. Президент не может непосредственно участвовать в законотворческой деятельности, лишен права на законодательную инициативу и не имеет права роспуска Конгресса.

Президент – глава исполнительной власти, обладает широкими административными полномочиями в отношении своего правительственного аппарата. Прежде всего личной прерогативой президента является определение численного состава и комплектование кабинета – совещательного органа, включающего по желанию президента тех или иных руководителей министерств и ведомств. Президент вправе назначать федеральных должностных лиц. Он подбирает кандидата на высшую должность, предварительно назначает его и предлагает кандидатуру сенату для утверждения (для чего необходимо 2/3 голосов присутствующих). Что касается низших должностных лиц, чьи посты могут быть созданы актом Конгресса, то они назначаются единолично президентом, министрами или судами.

Деление на высших и низших федеральных чиновников исходит из различия процедур их назначения («совет и согласие сената»). При этом низшие должности могут вовсе не играть подчиненной роли в системе органов исполнительной власти. Так, учрежденные Конгрессом и не входящие в систему министерств так называемые независимые агентства играют исключительно важную роль в государственном механизме (Экспортно-импортный банк США, Агентство по охране окружающей среды, Федеральная комиссия средств связи и др.). Но назначение на руководящие должности в этих учреждениях не предполагает «совет и согласие сената», и поэтому такие должности формально не считаются высшими. Интересно, что компетенция президента увольнять федеральных чиновников распространяется только на подчиненные ему департаменты (министерства и ведомства), но не на должностных лиц независимых агентств. Сам президент, как говорилось выше, может быть отстранен от должности в результате импичмента. Основанием для этого являются государственная измена, взяточничество, другие уголовно-наказуемые деяния, а также проступки. Поскольку перечень противоправных деяний, которые могут служить основанием для импичмента, в конституции строго не определен, то многие американские юристы считают, что таковым может быть любой проступок президента, подрывающий доверие к федеральному правительству.

Конституция США предписывает президенту «заботиться о добросовестном исполнении законов». Его полномочия в этой сфере в отношении нижестоящих органов и должностных лиц федеральной исполнительной власти носят общий контрольно-надзорный характер. Реализация же принудительных мер, связанных с уголовным наказанием за неисполнение федеральных законов, – прерогатива атторней-генерала США и подчиненных ему органов министерства юстиции.

Судебная власть в механизме разделения властей играет особую роль. Прежде всего, в целях максимально возможного разграничения властей предполагается, что судебные органы не занимаются спорами, разрешение которых, согласно конституционным канонам, отнесено к компетенции «политических» ветвей власти – законодательной и исполнительной. Это не значит, конечно, что Верховный суд не оказывает влияния, и весьма заметного, на политический процесс в США. Например, существенную роль он сыграл в разрешении проблем расовой десегрегации в системе образования или выборов. В то же время, решающее значение Верховного суда в реализации принципа разделения властей, а значит и в системе сдержек и противовесов, определяется его функцией конституционного надзора, т. е. функцией судебного надзора за соответствием законодательных и исполнительных актов конституции.

Смысл и назначение такого надзора состоят в обеспечении гарантий защиты от произвола органов исполнительной власти, от принятия и исполнения законов, нарушающих конституционные права и свободы граждан. Именно за Верховным судом закреплена исключительная привилегия толковать в конечной инстанции конституцию и на этой основе объявлять недействительными действия и акты двух других ветвей власти. Но опять-таки судебная власть, в том числе судебный надзор, не безгранична.

Так, функциональные пределы судебной власти ограничены нормами, строго регламентирующими само право на обращение в суд (правосубъектность истца, правильность изложения заявленного требования, наличие непосредственной личной заинтересованности в разрешении конфликта, компетентность судебной инстанции, куда подано заявление, и др.). Возможности признания Верховным судом закона неконституционным также ограничены: суд принимает дела, связанные с толкованием конституции, только в случаях строгой необходимости, явной ошибки законодателя; рассматривает дела, не вдаваясь в политические мотивы и практические соображения законодателя, исходя из презумпции конституционности применяемого закона, придерживаясь принципа следования ранее созданным прецедентам.

Важную роль судебный надзор играет в обеспечении законности. Правовая система США не знает института прокурорского надзора за законностью в деятельности государственных органов. В этой связи право на беспрепятственное обращение в федеральный суд в целях обжалования неправомерных действий государственных органов стало в США одним из решающих средств и условий обеспечения законности, ограничения произвола государственной власти. Еще законом о судоустройстве 1789 г. за федеральными судами было закреплено право издавать приказы (запретительные и обязывающие приказы).

Нabeas corpus – начальные слова латинского текста средневекового английского судебного приказа, который адресовался должностному лицу, отвечающему за содержание лишенных свободы граждан. Приказ предписывал доставить этого гражданина в суд в целях проверки законности и обоснованности ареста, и, если последнее не соблюдено, судья обязан был немедленно освободить гражданина. Конституционный принцип habeas corpus означает право каждого гражданина беспрепятственно обращаться в суд с ходатайством об опубликовании рассматриваемого приказа.

Запретительный приказ – это приказ федерального суда нижестоящим судебным органам, учреждениям, организациям или должностным лицам, содержащий требования прекратить какие-либо действия или не предпринимать их до решения вопроса об их правомерности. Наконец, в отличие от запретительного, обязывающий приказ предписывает прекратить должностное бездействие и выполнить установленную законом обязанность в отношении ходатайствующего. Судебный контроль за законностью арестов, равно как и обысков, изъятий предметов, связанных с преступлением, носит принципиальный характер. Именно утверждение и выдача ордера на арест, обыск нейтральным и беспристрастным судьей являются необходимыми гарантиями реализации конституционных требований «достаточных оснований» при возбуждении уголовного дела, обысках и арестах, поскольку полиция или орган обвинения «не способны это сделать в силу обвинительной природы их функций».

Другой формой участия граждан в отправлении правосудия является суд присяжных (малое жюри). Он являет собой форму выражения недоверия (противовеса) общества к государственной судебной власти. Присяжные исследуют материалы дела, представленные обвинением и защитой, заслушивают показания свидетелей, экспертов и на этой основе решают вопрос о виновности подсудимого (выносят вердикт). После этого судья единолично назначает наказание, оглашая решение о нем на другом, отдельном заседании. Разделение функций между судом и присяжными осуществляется в соответствии с тем, что вопросы права разрешаются судом, а вопросы факта – присяжными. Заметим, что от исполнения обязанностей присяжного автоматически освобождаются полицейские, пожарные, военнослужащие, юристы, священники и др.

Важен вопрос о действенности механизма сдержек и противовесов при возникновении чрезвычайных ситуаций. В этом случае решающую роль играет сама конституция. Конституция является единственным источником законной власти и поэтому должна действовать как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах. И основные права, о которых говорилось выше, базовые структуры власти должны сохранять устойчивость во все времена. Конституция США опирается на презумпцию своей устойчивости. Правительство не вправе предпринимать действия, направленные на ограничение основных прав и свобод граждан, без обоснования таких действий перед Верховным судом. Эта конституционная норма работает как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах. Так, положение о том, что арестованный должен быть представлен в гражданский суд для рассмотрения вопроса о законности его ареста (приказ habeas corpus), или право на разбирательство судом присяжных не могут быть приостановлены.

Смысл отсутствия общего положения, предусматривающего приостановление действия конституции, в том, чтобы противостоять соблазну законодательной и особенно исполнительной власти использовать чрезвычайные ситуации, кризисы для узурпации власти в собственных неправедных интересах, в ущерб праву, свободе, равенству. Даже суд может быть неспособным оказать какое-либо сопротивление, если сама конституция допускает принцип, согласно которому основные конституционные структуры, принципы распределения полномочий и сдержек злоупотреблению власти могут быть временно приостановлены или деформированы в чрезвычайных обстоятельствах.

Как же можно ограничить полномочия государственной власти в чрезвычайных обстоятельствах? Во-первых, путем требования обоснования своих действий. Ведь государственные органы должны действовать на основе норм конституции, значит, у судебной власти есть возможность отвергнуть антиконституционные действия других ветвей власти. Во-вторых, важную роль может и должно сыграть правосознание граждан, воспитанных в уважении к конституционным структурам, к своим правам и свободам, которые, в принципе, не зависят от того, какая партия или лицо находятся у власти, либо есть или нет чрезвычайных обстоятельств, такое правосознание – существенная гарантия против любой тирании: законодательной, исполнительной или судебной.

Сказанное не означает, что государственные органы не вправе или не способны реагировать на возникающие чрезвычайные обстоятельства. Здесь решающая роль в США принадлежит Верховному суду, который использует конституцию таким образом, чтобы иные ветви власти могли принимать некоторые меры, которые им запрещалось принимать в обычное время. Значит, чрезвычайные ситуации не являются источником новых, экстраординарных полномочий, но требуют разумного использования существующих полномочий. Например, полномочия президента выступать в качестве главнокомандующего и обеспечить беспрекословное выполнение законов позволяет ему в чрезвычайных ситуациях принимать меры, которые в иных обстоятельствах были бы недопустимыми, на основании разумности и, следовательно, допустимости (в то же время это не полностью односторонние действия президента, последний обязан поступить в соответствии с актом Конгресса или решением Верховного суда).

Так, в известном деле Korematsu v. United States (1944 г.) Верховный суд, учтя расширенные полномочия президента в военное время, подтвердил законность санкционированного Конгрессом интернирования американцев японского происхождения в концентрационные лагеря. Допуская, что их интернирование было бы неконституционным в обычных условиях, суд определил, что приказы о перемещениях являлись допустимыми в чрезвычайных обстоятельствах, возникших в результате японского нападения на Перл-Харбор.

Таким образом, разделение властей выражается в разграничении компетенции, взаимном контроле, в системе сдержек, противовесов и направлено на то, чтобы препятствовать возможным злоупотреблениям. Разделение властей – это, с одной стороны, результат, а с другой – сущностная характеристика степени развитости права, условие и предпосылка для организации и функционирования государства, законности.

Препятствие для возникновения какой-либо неограниченной власти, не связанной правом и конституционными принципами, состоит в распределении власти между органами государства таким образом, что ни одному из них не принадлежит вся государственная власть в полном объеме.

Однако принцип разделения властей не абсолютен, государственно-правовые формы его реализации зависят от национальных особенностей, от конкретной социально-экономической и политической ситуации в стране. В парламентских республиках (например, ФРГ и др.) государственная власть балансируется на основе наличия сильных политических партий.

§ 3. Понятие и основные свойства
государственной власти

Государственная власть исторически возникает как особая разновидность характеризующейся принудительностью социальной власти, известной не только всякому человеческому обществу в целом, но и отдельным общностям и образованиям людей. Она обладает всеми свойствами социальной власти, в классовом обществе существует и функционирует наряду с остальными ее разновидностями, однако принципиально отличается от последних и по своему происхождению, и по содержанию, и по назначению, и по методам осуществления.

Основоположники марксизма связывали появление такой особой разновидности власти с происхождением государства и рассматривали ее в качестве одного из признаков, отличающих государство от родовых организаций первобытнообщинного строя. Они называли эту власть организованной силой, раскрывали ее суть через понятие той силы, которая называется «государством»1.

Государственная власть складывалась между людьми, их общностями и образованиями и, обладая социальной предметностью, не может не выступать в виде специфического базового общественного отношения, в котором обеспечивается возможность властвующего самому действовать сообразно собственной воле и навязывать эту волю подвластным, направлять их жизнедеятельность.

Это предполагает, что государственная власть должна обладать необходимыми свойствами. Основными из них являются: верховенство, единство, всеобщность и универсальность, принудительность и обязательность. Благодаря таким свойствам, отражающим и конкретизирующим ее специфическую природу, государственная власть служит основным средством управления разнообразными социальными процессами в любом государстве. Эти свойства можно назвать универсальными, которые подходят для классового общества, а также и правового государства.

Верховенство государственной власти означает официальное расположение ее на высшей ступени иерархии управляющих в данном государстве подсистем, ее независимость от других субъектов властеотношений, деятельности по социальному управлению, невозможность существования другой такой власти. В ней преломляется государственный суверенитет по крайней мере постольку, поскольку то или иное государство реально им обладает.

Единство государственной власти коренится в единстве ее природы и выражается в ее неделимости ни между классами, слоями общества, ни между ее ветвями, поскольку все три ветви власти образуют в совокупности единство государственной власти, обязаны действовать в общих интересах большинства народа. Так, государственная власть при наличии трех ее ветвей действует комплексно, в ней участвуют все органы государства. Она по существу проявляется в законодательной, исполнительной и судебной ветвях.

Всеобщность и универсальность государственной власти – взаимопереплетающиеся ее свойства, означающие, что на территории данного государства эта власть действует повсеместно, распространяется на всех находящихся там лиц, носит всеобъемлющий характер как по объекту, так и способам воздействия. Не существует и форм, способов и методов воздействия, в отношении которых априори, вне зависимости от конкретной исторической ситуации, можно было бы сказать, что они не могут применяться этой властью.

Государственная власть как официальный представитель общества охватывает и распространяется на все слои, группы населения и на каждого отдельного человека, пользуется любыми соответствующими ее сущности и назначению способами воздействия, представляет страну, как во внутренних, так и во внешних отношениях.

Принудительность и общеобязательность государственной власти заключается в том, что ее акты императивны, обеспечены мощью государственного механизма и обязательны для всех тех, кому они адресованы. Не допускается уклонение от исполнения принятых государственной властью решений даже при несогласии с ними. Если оно все же имеет место, то к виновному применяются меры принуждения.

Указанные свойства государственной власти на практике тесно взаимосвязаны и взаимодополняемы, отрывать их друг от друга или абсолютизировать одно за счет другого было бы неверно. В своем единстве они раскрывают сущность, специфику государственной власти.

Исходя из теории разделения властей необходимо дать характеристику трем ветвям государственной власти.

§ 4. Ветви государственной власти
(законодательная, исполнительная, судебная)

Законодательная власть

Поскольку законодательная власть (парламент) избирается народом, в этом смысле следует говорить о ее приоритете и верховенстве. Как отметил Дж. Локк, законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей.

Верховенство – и это важно для сегодняшней действительности в Республике Беларусь – не означает и не должно означать полновластия Национального Собрания Республики Беларусь. Ст. 3 Конституции Республики Беларусь гласит, что «единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией».

Значит, законодательная власть – это делегированная коллегиальная власть. Тот же Дж. Локк писал, что в хорошо устроенных государствах, где принимается во внимание благо целого, законодательная власть передается в руки различных лиц, которые, собравшись должным образом, обладают властью, сами или совместно с другими, создавать законы. Название данной ветви «законодательная» не означает, что, кроме законодательной деятельности, представительные органы не выполняют никакой другой. Не менее существенной функцией законодательной власти является финансовая, реализуемая, вправе ежегодно утверждать государственный бюджет страны. Есть и определенные распорядительные функции, связанные с формированием высших исполнительных и судебных органов. Немаловажную роль в деятельности законодательных органов играет осуществляемый ими контроль за работой правительства, иных должностных лиц исполнительной власти. В отличие от судебной законодательная власть вправе давать лишь политическую оценку тем или иным представителям исполнительной власти и на этой основе привлекать их к политической ответственности (импичмент).

Таким образом, законодательная власть – это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере.

Из за большого объема эта статья размещена на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18