Информационная политика России: проблемы и перспективы (стр. 14 )

Так, основная суть законопроекта “О радиоконтроле” заключается в предоставлении Главному управлению государственного надзора за связью практически бесконтрольного права решать все вопросы, связанные с присвоением радиочастот, включая получение за это платежей, порядок, размеры и условия взимания которых устанавливаются самим же этим ведомством. Именно поэтому после заявления Президента о недопустимости ведомственного лоббирования в Государственной Думе законопроект, подготовленный еще в феврале 1997 года, так и не был вынесен на первое чтение и фактически снят с рассмотрения в первоначальной редакции.

Законопроект "О распространении на территории Российской Федерации излучаемых сигналов, передаваемых через спутники" представляет собой компиляцию из правовых норм Конвенции о распространении несущих программы сигналов, передаваемых через спутники ( Брюссель, 21 мая 1974г. ), участником которой является Российская Федерация, и ряда правовых норм, законодательно фиксирующих ведомственные интересы организаций, работающих в области спутникового вещания. Фактически под маркой относящегося к области связи закона о распространении сигналов, передаваемых через спутники, предлагается некий суррогат закона о спутниковом вещании.

Законопроект содержит множество неточностей и нуждается в существенной юридической и редакционной доработке. Ряд его положений, в частности, о лицензировании деятельности по трансграничному вещанию как особого вида деятельности вызывает серьезные возражения. В то же время, заслуживают поддержки положения о праве граждан на беспрепятственный прием сигналов, несущих программы, передаваемые через спутники и другие средства трансграничного вещания, а также о порядке установки устройств для индивидуального приема без специальных разрешений.

Этот законопроект был отклонен Государственной Думой в первом чтении в октябре 1997 года. Однако основная причина, по которой дальнейшая работа над данным законопроектом в его первоначальной редакции представляется нецелесообразной, заключается в том, что все частные законодательные акты, связанные с телевизионным и радиовещанием, во избежание возможных противоречий правовых норм должны приниматься только после принятия базового Федерального закона "0 телевизионном вещании и радиовещании".

Основная концептуальная проблема законопроекта “Об электромагнитной совместимости” состоит в том, что необходимым условием вступления закона в силу является наличие утвержденного Правительством (в соответствии с самим законопроектом) перечня технических средств и состава электрических сетей общего пользования, к которым применяются положения этого федерального закона. При этом, очевидно, что указанный перечень должен быть официально опубликован или включен непосредственно в текст закона.

Положениями о полномочиях Правительства и федеральных органов исполнительной власти в области электромагнитной совместимости (ЭМС) законопроект вторгается в компетенцию ветвей государственной власти, определяемую только Конституцией, и затрагивает порядок деятельности Правительства, определяемый в соответствии со статьей 114 Конституции соответствующим конституционным федеральным законом.

Исключительно в ведомственных интересах в законопроект включено положение о том, что “источниками финансирования работ по обеспечению электромагнитной совместимости могут быть средства, получаемые за счет штрафов за нарушения положений настоящего Федерального закона и направляемые в федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный надзор и контроль за обеспечением электромагнитной совместимости”. Кроме того, законопроект не предусматривает непосредственное признание на основании международных соглашений (или договоров) международных и национальных сертификатов соответствия ЭМС для ввозимых на территорию России технических средств.

Несмотря на то, что шестая Государственная Дума в январе 1998 года приняла в первом чтении проекты Федерального закона “Об электромагнитной совместимости” и сопутствующего ему Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в отдельные законы Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об электромагнитной совместимости”, эти законы практически не имеют шансов вступить в действие без принципиальной переработки ряда их концептуальных положений, отражающих ведомственные интересы в ущерб эффективности решения задачи обеспечения единых правовых норм деятельности в области ЭМС и создания на их основе единого механизма государственного регулирования в этой области.

На основании изложенного можно утверждать, что в рассматриваемый период в деятельности Комитета по информационной политике и связи шестой Государственной Думы по развитию законодательства в области связи приоритетным стало ведомственное влияние на законотворческий процесс в ущерб системному подходу к формированию законодательства в этой области. Именно по этой причине и не удалось достигнуть существенных практически значимых результатов в развитии законодательства в области связи.

В период с января 1996 года по декабрь 1997 года наибольшее количество законодательных инициатив депутатов шестой Государственной Думы в сфере информационного законодательства было направлено на изменение действующего законодательства о СМИ. В этот период было подготовлено более десяти законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы “О средствах массовой информации”, “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации”, “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и несколько десятков постановлений по различным аспектам деятельности СМИ, инициаторами которых в основном являлись представители оппозиционного большинства депутатского корпуса. Все эти законопроекты преследовали четыре основные цели.

Первая цель - законодательно обязать негосударственные средства массовой информации, в которых государственные органы являются соучредителями или которые частично дотируются из федерального или местного бюджета, публиковать и распространять без ограничений материалы и выступления депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. При этом практически все подобные законопроекты явно противоречат положениям действующего Гражданского кодекса и Федерального закона “Об акционерных обществах” о правах учредителей и положениям Закона РФ “О средствах массовой информации” о договоре между учредителями и редакцией (главным редактором). Характерные примеры - проект закона “О внесении поправок в Федеральный закон “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” (разработанный депутатами-коммунистами) и принятый в первом чтении в ноябре 1997 года, а также уже упомянутый ранее проект закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации” в различных редакциях, отклоненный Президентом в первоначальном варианте еще в декабре 1995 года.

Вторая цель - ввести цензуру на деятельность парламентских журналистов, которую должны осуществлять пресс-службы Федерального Собрания, используя, в частности, положения об аккредитации, которым придается статус нормативного акта. На достижение этой цели направлен ряд положений законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации”, отклоненного Президентом, а также внесенный депутатом из фракции “Народовластие” С. Говорухиным и принятый в первом чтении в октябре 1997 года законопроект с аналогичным названием. Во втором законопроекте предлагается вместо положения о неограниченном праве аккредитованных журналистов на производство собственных аудио - и видеозаписей открытых официальных мероприятий федеральных органов государственной власти ввести положение о том, что такие записи должно производиться в порядке установленном правилами аккредитации, принятыми самими этими органами. При этом используется стандартный для законодательной деятельности шестой Государственной Думы прием: чтобы якобы не вступить в противоречие с законом “О средствах массовой информации”, положение о введении ограничительного порядка производства аудио - и видеозаписей вносится в другой федеральный закон, в рамках которого фиксируется отсылка к подзаконному акту - правилам аккредитации.

Но наиболее явно цель введения цензуры, хотя бы в стенах Государственной Думы, проявилась в принятом в апреле 1997 года постановлении “О порядке организации работы журналистов теле - и радиокомпаний во время проведения пленарных заседаний Государственной Думы” и в подготовленном в его развитие регламенте телетрансляций и видеозаписи пленарных заседаний. Этим антиконституционным постановлением парламентские журналисты фактически загоняются в “специальные резервации” в стенах Государственной Думы (на создание которых требуются при этом дополнительные бюджетные средства) и им разрешается пользоваться только видеосигналом из зала заседаний, прошедшим на техническом уровне цензуру телерадиослужбы Думы в соответствии с регламентом телетрансляции. Этот регламент предписывает, в частности, “уделять внимание каждому депутату, оттенив его роль законотворца и представителя интересов народа” и запрещает “показывать какие-либо неэтичные действия, жесты, а также гримасы отдельных депутатов”. Иными словами, стремление на законодательном уровне, даже вступая в противоречия с действующим законодательством, ввести цензуру, удобное и привычное для тоталитарной идеологии средство контроля за СМИ, характерно для законотворческой деятельности представителей коммунистических и националистических политических сил в шестой Государственной Думе.

Помимо перечисленных законодательных актов, направленных на достижение указанной цели, следует отметить подготовленные в рассматриваемый период проекты Федеральных законов “О Высшем Совете по этике и нравственности в области кинематографии и телерадиовещания в Российской Федерации”, “О государственном управлении и поддержке Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании” и подготовленный депутатами-членами Комитета по информационной политике и связи обобщенный проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О средствах массовой информации”. Так, суть подготовленного депутатами-коммунистами проекта Федерального закона “О Высшем Совете по этике и нравственности в области кинематографии и телерадиовещания в Российской Федерации” состоит исключительно в создании не предусмотренного Конституцией Российской Федерации государственного органа с целью осуществления цензуры в области кинематографии и телерадиовещания. При этом данный законопроект противоречит не только Конституции, но и действующим Закону РФ “О средствах массовой информации” и Кодексу об административных правонарушениях.

Подготовленный депутатами – членами Комитета по информационной политике связи и принятый в первом чтении в январе 1998 года проект Федерального закона “О государственном управлении и поддержке Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании” направлен на реорганизацию Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании (ВГТРК) в юридическое лицо
в форме государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения. В структуре управления ВГТРК предлагается создать контрольный орган – Наблюдательный Совет, а компании запретить распространение рекламы. Этот законопроект противоречит статьям 57, 113 и 114 действующего Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющим порядок реорганизации юридических лиц, порядок создания государственного унитарного предприятия, структуру управления такого предприятия и порядок назначения его руководителя, а также предусматривающих определение предметов (видов) и целей деятельности унитарных предприятий только их уставом.

Уместно напомнить, что и новый вариант законопроекта “О телевизионном вещании и радиовещании” допускает в исключительных случаях, предусмотренных федеральными законами, введение цензуры и создание соответствующих организационных структур в области телерадиовещания.

Третья цель подготовки рассматриваемого проекта– законодательно расширить возможности судебного и внесудебного преследования журналистов и средств массовой информации. В законодательном поле эту цель пытаются достигнуть внесением упомянутых выше поправок в Закон РФ “О средствах массовой информации”, достаточно надежно защищающий права журналистов и СМИ. По сути эту же цель преследует и принятый в первом чтении в январе 1998 года проект Федерального закона “О внесении дополнений в статью 99 Гражданского процессуального кодекса РСФСР”. В законопроекте “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О средствах массовой информации”, в частности, предлагается предоставить возможность любому физическому или юридическому лицу, которое само сочтет, что неугодное ему СМИ тем или иным образом нарушило действующее законодательство, предъявить судебный иск с целью прекращения или приостановления деятельности такого СМИ. Кроме того, предлагается ввести право возлагать ответственность на редакцию, главного редактора и журналиста за распространение сведений при дословном цитировании фрагментов официальных выступлений должностных лиц, а также сообщений и материалов, распространяемых другими СМИ. Этот законопроект был снят с рассмотрения в январе 1998 года, так как большинство содержащихся в нем предложений нашло отражение в принятом также в январе 1998 года в первом чтении проекте Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О средствах массовой информации”, подготовленном депутатами – членами Комитета по информационной политике и связи.

Данный законопроект явился результатом обобщения в Комитете по информационной политике и связи многочисленных законодательных инициатив по изменению Закона РФ “О средствах массовой информации”, внесенных депутатами шестой Государственной Думы в период 1996 – 1997 годов. Концептуально его можно разделить на две неравнозначные с точки зрения развития законодательства о СМИ части.

Часть предлагаемых изменений и дополнений была обусловлена существующей необходимостью упорядочить правовые отношения в области СМИ: некоторые положения Закона РФ “О средствах массовой информации” вошли в противоречие с новым Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” (в его новой редакции) и другими законодательными актами, принятыми после вступления в действие данного закона. К этой части изменений относятся предлагаемые в законопроекте: требования к лицам, регистрирующим средства массовой информации; порядок юридических взаимоотношений между издателем, вещателем, редакцией, главным редактором, распространителем на договорно-правовой основе; введение новых, актуальных объектов – компьютерной информации и периодических компьютерных изданий, приведения в соответствие действующему законодательству наименования федеральных органов исполнительной власти в области СМИ; некоторые условия ограничения монополистической деятельности и др.

Однако в законопроекте не просматривается четко проработанный системный подход к решению этой серьезной проблемы, а предлагаются фрагментарные и далеко не всегда юридически точные решения. Так вызывает серьезные возражения положение о том, что гражданин может быть издателем СМИ только при условии, что он зарегистрировался в качестве индивидуального предпринимателя. Это существенно ущемляет конституционное право граждан на свободное распространение информации при сохранении их авторских прав. Прямое нарушение прав человека содержится также в запрете выступать издателем гражданину, имеющему судимость, взамен действующего положения об аналогичном запрете только для граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда.

Юридически некорректно и практически бессмысленно положение о том, что юридические или физические лица, являющиеся монополистами на любом, даже не имеющем отношение к СМИ, рынке товаров и услуг, финансовые, финансово-промышленные группы, банки и объединения банков не могут владеть лицензией на теле - или радиовещание, быть издателями массовых периодических печатных изданий, а также владеть контрольным пакетом акций СМИ. Совершенно очевидно, что подобные нормы, как правило, “не работают”, ибо обойти данный сомнительный в юридическом смысле запрет достаточно просто, создав промежуточное юридическое лицо, не подпадающее под эти ограничения.

Подобных примеров, характерных для этой существенной для развития законодательства о СМИ части законопроекта, можно привести много. Поэтому она нуждается в серьезной концептуальной и юридической переработке и, прежде всего, в выработке системной концепции регулирования правовых отношений в области СМИ в условиях действия нового законодательства, регулирующего экономическую и хозяйственную деятельность.

Далее, в законопроекте делается концептуальная попытка реализовать давние устремления оппозиционного большинства шестой Государственной Думы ограничить права журналистов и СМИ и ужесточить контроль за их деятельностью. Прежде всего это касается принципиально иного, чем в действующем законе, и противоречащего Конституции подхода к вопросу о цензуре массовой информации. Предлагая исключить из понятия “цензура” требование со стороны организаций, учреждений и общественных организаций о предварительном согласовании сообщений и материалов, авторы законопроекта фактически законодательно допускают цензуру СМИ со стороны всех юридических лиц, кроме должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления.

Данный законопроект отражает известные законодательные инициативы представителей оппозиционного большинства Думы. К этим инициативам относятся предложения: расширить возможности приостановления выпуска и прекращения деятельности СМИ в судебном порядке, в том числе и по иску любого “заинтересованного лица”, распространить требования к государственным СМИ об обязательном предоставлении времени и места для выступления депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и членов Правительства на любые СМИ, финансируемые в любом объеме из федерального бюджета. Это противоречит требованию Гражданского кодекса о максимальном сокращении сроков публикации опровержений, в частности, в период избирательных компаний – в очередном номере СМИ, что практически невозможно без нарушения закона, требующего осуществлять такие публикации только после проверки аргументов заявителя. Предлагалось также лишать в целом то или иное СМИ аккредитации за нарушения, допущенные ее отдельными журналистами и т. п.

Наиболее острые политические конфликты оппозиционного большинства Думы с Президентом и Правительством были обусловлены еще одной целью - создать собственное парламентское телевидение и собственный печатный орган. Эта цель преследуется национал-коммунистической оппозицией еще со времен пятой Государственной Думы. Однако все попытки достичь ее в рамках законодательства заканчивались неудачно. Тем не менее, для достижения этой цели шестая Государственная Дума в рассматриваемый период настойчиво шла по бесперспективному с правовой точки зрения пути, предпочитая бурные политические дискуссии при рассмотрении и принятии не имеющих юридической силы постановлений кропотливой профессиональной работе над законопроектами.

Так, в принятом в марте 1997 года постановлении "О развитии системы государственного телевидения и радиовещания и об освещении деятельности Государственной Думы - палаты Федерального Собрания Российской Федерации Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компанией” правительству предписывается внести в лицензию ВГТРК государственный заказ на предоставление эфирного времени для передач парламентского телевидения. В июне 1997 года принимаются постановления "Об учреждении газеты Федерального Собрания - парламента Российской Федерации" и "О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об инициативе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в создании общероссийского телевизионного канала и телевизионной компании "Регионы России"; суть последнего заключается в том, что Государственная Дума поддерживает инициативу Совета Федерации, но при условии своего непременного участия в качестве учредителя в создании такого канала и такой компании.

Осенью 1997 года Президент, исходя из сомнительной политической целесообразности, пошел на некоторое смягчение своей позиции в этом вопросе. После этого оппозиционное большинство шестой Государственной Думы вновь стало активно искать пути достижения своей цели на законодательном уровне. Результатом стало принятие в первом чтении в январе 1998 года упомянутого выше проекта Федерального закона “О государственном управлении и поддержке Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании” и подготовка Комитетом по информационной политике и связи проекта Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”.

Смысл последнего законопроекта сводится к замене “Российской газеты” “Парламентской газетой” в качестве источника первой официальной публикации законов и актов палат Федерального Собрания и придания ей еще и статуса официального периодического печатного издания, в котором эти акты подлежат обязательному опубликованию. Практически это направлено на то, чтобы, с одной стороны, уменьшить бюджетное финансирование и снизить информационную конкурентоспособность на рынке периодических печатных изданий “Российской газеты”, официального печатного органа Правительства, и, с другой - увеличить бюджетное финансирование и повысить информационную конкурентоспособность “Парламентской газеты”, официального органа Федерального Собрания.

Таким образом, “постконституционный” начальный период деятельности шестой Государственной Думы с января 1996 года по декабрь 1997 года не принес практически значимых результатов в развитии российского информационного законодательства. Это было обусловлено, в первую очередь, смещением у большинства депутатов шестой Государственной Думы целевой ориентации депутатской деятельности от законодательной работы в сторону публичной партийно-политической работы вследствие изменения расстановки политических сил и повышения степени оппозиционности курсу, проводимому Президентом и Правительством. В рассматриваемый период оппозиционное большинство шестой Государственной Думы сосредоточило основные усилия в сфере информационного законодательства на поиске и подготовке законодательных возможностей для усиления своего влияния и контроля над СМИ в политических целях. Интенсивность этого процесса, очевидно, будет нарастать по мере приближения выборов в Государственную Думу и выборов Президента.

За два года работы Комитета по информационной политике и связи шестой Государственной Думы над 23 проектами федеральных законов вступили в силу 3 закона (13%), включая закон “О международном информационном обмене”, работа над которым был начата комитетом пятой Думы, один закон (4%) был принят в трех чтениях, 6 законов (26%) были приняты в первом чтении, включая законы “О коммерческой тайне” и “О телевизионном вещании и радиовещании”, работа над которыми была начата комитетом пятой Думы, а также закон “О праве на информацию”, внесенный Президентом, и один закон был отклонен в первом чтении.

Сравнительный фактологический анализ работы Комитета по информационной политике и связи за двухлетний период полномочий пятой (первой) Государственной Думы и за первые два года полномочий шестой (второй) Государственной Думы позволяет сделать вывод о том, что результативность работы комитета по подготовки проектов законов для успешного их принятия Государственной Думы только в одном первом чтении снизилась более, чем в 2 раза (с 90% до 43%), а по обеспечению вступления законов в действие – в 5 раз (с 65% до 13%), при этом и в абсолютных значениях более, чем в 4 раза (с 13 до 3).

В качестве наиболее вероятных причин такого резкого снижения результативности законодательной работы Комитета по информационной политике и связи можно указать следующие:

·  смещение основополагающей целевой ориентации депутатской деятельности от законодательной в сторону публичной партийно-политической работы как у депутатов – членов комитета, так и у шестой Государственной Думы в целом, что является следствием изменения расстановки политических сил и повышения степени оппозиционности курсу, проводимому Президентом и Правительством;

·  снижение уровня индивидуальной подготовленности и ориентированности на законодательную работу депутатов – членов комитета шестой Государственной Думы даже при сохранении практически прежним по формальным показателям общего образовательного уровня и относительного числа депутатов, имевших ранее опыт работы в законодательных и представительных органах власти;

·  технологическое несоответствие увеличения управленческой части (руководящих депутатских должностей) и количества функциональных подразделений (подкомитетов) в организационной структуре комитета шестой Государственной Думы численному и профессиональному составу аппарата комитета, который сохранился практически на уровне комитета пятой Государственной Думы.

Приложение 3. Нормативные правовые акты информационного законодательства России (по состоянию на 25 мая 1998 года)

01.00 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ИНФОРМАЦИИ И ИНФОРМАТИЗАЦИИ

Включая:

-развитие и защита всех форм собственности на информационные ресурсы;

-формирование и защита государственных информационных ресурсов;

-федеральные и региональные информационные системы и сети;

-информационное обеспечение общества на основе государственных информационных ресурсов;

-национальная безопасность в сфере информатизации;

-формирование рынка информационных ресурсов и услуг;

-единая научно-техническая и промышленная политика в сфере информатизации;

-поддержка проектов и программ информатизации;

-привлечение инвестиций в информационные отрасли;

-развитие законодательства в сфере информационных процессов, информатизации и защиты информации.

ЗАКОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УКАЗЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25