Экологическая безопасность современной России: политика обеспечения (монография)

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПОЛИТИКА ОБЕСПЕЧЕНИЯ (монография)

ГЕРАСИМОВ А. В., д. ф.н., профессор

ГЛАВА 4. Политико-правовой механизм обеспечения экологической безопасности современной России: проблемы совершенствования

Безопасность представляет собой не мир без опасностей, а его способность к адекватному ответу на реальные и возможные вызовы исторического процесса и непосредственные угрозы стабильности и развитию человеческого сообщества в целом и его отдельным образованиям. Поэтому есть все основания рассматривать экологическую безопасность не как спонтанно осуществляющийся процесс, а как специально создаваемый и реализуемый обществом и государством (нацией) механизм, обеспечивающий политико-правовыми средствами и технологиями допустимое негативное воздействие природных и антропогенных факторов экологической опасности на окружающую среду и самого человека, охрану его прав на экологически безопасное существование. Исследованию данного механизма применительно к условиям России и посвящена данная глава.

4.1. Сущность политико-правового механизма обеспечения экологической безопасности Российской Федерации

Обеспечение безопасности является постоянной задачей, важнейшим условием и интегративным показателем благополучия социума и его структур. Безопасность достигается проведением единой государственной политики по созданию и поддержанию необходимого уровня защищенности объектов безопасности (личности, общества и государства) системой мер экономического, правового, организационного и иного характера, адекватных угрозам их жизненно важным интересам. В этой связи возможно и весьма продуктивно использование такого понятия, как «социальный механизм обеспечения безопасности».

Однако первоначально необходимо определить значение самого понятия «механизм». В Толковом словаре русского языка приводятся три значения этого слова. Во-первых, «механизм» – это внутреннее устройство (система звеньев) машины, прибора, аппарата, приводящее их в действие (например, звено механизма, механизм часов, заводной механизм). Во-вторых, «механизм» – это система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности (например, государственный механизм). В-третьих, «механизм» – это последовательность состояний, процессов, определяющих собою какое-нибудь действие, явление (например, механизм кровообращения)[1].

В общественных науках понятие «механизм» стало использоваться сравнительно недавно. Например, в юридической литературе этот вопрос является актуальным в связи с поиском механизма практической реализации законодательных актов, а в экономической теории и практике он сводится в основном к разработке современных рациональных и эффективных хозяйственных механизмов.

Вполне определенное место занимает исследование механизма функционирования социально-политических процессов и явлений в современной отечественной политической науке. По сути дела, осмысление и понимание механизма какого-либо общественного явления позволяет проникать «сквозь поверхность и оболочку к ядру, сердцевине рассматриваемого явления»[2]. В тематическом словаре-справочнике «Политология»[3] термин «механизм политический» трактуется как система политической деятельности в обществе, взаимодействия различных политических структур и сил, применяемых ими способов, средств реализации тех или иных политических актов.

Анализ приведенных значений данного понятия позволяет сделать вывод, что с момента своего возникновения оно первоначально имело сугубо техническое значение, но в дальнейшем получило более широкое распространение и стало использоваться в общественных науках (в том числе и в политологии), медицине, химии и некоторых других. Если же обобщить приведенные определения, то вполне обоснованной видится характеристика механизма как совокупности составляющих его элементов, находящихся в состоянии динамичного взаимодействия, которое осуществляется в определенных формах и позволяет эту совокупность элементов выделить в относительно самостоятельную систему[4].

Идея социальных механизмов экономических, политических и иных процессов базируется на предположении о том, что совокупность определяющих эти процессы явлений, факторов и зависимостей образует целостный феномен, исследование устройства которого позволяет глубже разобраться в изучаемых закономерностях. Перспективность категории «социальный механизм» подтверждается не только ее использованием широким кругом обществоведов разного профиля[5], но и тем, что в последние годы она стала одним из базовых элементов нескольких научных школ. Основная особенность социальных механизмов состоит в способности регулировать общественные процессы, в том числе и процесс обеспечения безопасности.

Под социальным механизмом обеспечения безопасности имеет в виду устойчивую систему взаимодействий социальных акторов различных типов и уровней, конечным результатом которых служит удовлетворение определенной общественной потребности. Функционирование социальных механизмов регулируется, с одной стороны, соответствующими общественными институтами (формальными и неформальными правилами игры), с другой – социальным статусом и культурными особенностями акторов: органов управления, организаций, групп, индивидов (интересами и возможностями игроков)[6].

Авторы–составители тематического словаря-справочника[7] дают определение механизму обеспечения безопасности как «инструментальной» части политики безопасности, представляющей собой единство политических норм, институтов, порядка и правил их деятельности, посредством которых обеспечиваются интересы национальной и международной безопасности. В этом случае основными элементами данного механизма обеспечения безопасности являются: 1) концепция безопасности – политический документ, представляющий теоретико-методологическую основу построения, функционирования и развития всех звеньев механизма обеспечения безопасности; 2) совокупность политико-правовых принципов и норм, определяющих обязанности, полномочия и порядок деятельности политических институтов, общественных организаций и граждан по обеспечению безопасности; 3) политические и общественные организации, органы и учреждения, выступающие как силы и средства обеспечения безопасности; 4) определенные методы, способы и формы деятельности политических и общественных институтов или даже отдельных граждан в интересах безопасности.

По нашему мнению, применительно к процессу обеспечения экологической безопасности использование термина «механизм» позволяет представить упорядоченную деятельность, посредством которой достигается искомая безопасность. Как известно, под деятельностью понимают специфическую человеческую форму активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование[8]. Необходимо отметить, что неотъемлемым свойством деятельности является ее осознанность. Основанием любой человеческой деятельности является сознательно формируемая цель, однако основание самой цели лежит вне деятельности. Оно находится в сфере человеческих мотивов, идеалов и ценностей, которые обусловливаются объективными обстоятельствами.

Данные утверждения применимы и к деятельности по обеспечению экологической безопасности. Поэтому, чтобы раскрыть механизм этой деятельности, необходимо выявить цели, пути, средства, формы и способы обеспечения экологической безопасности.

Обобщая вышеизложенное, с учетом предмета нашего исследования, можно сделать вывод, что правомерно следующее понимание политико-правового механизма обеспечения экологической безопасности. Рассматриваемый механизм – это внутренне взаимосвязанная совокупность компонентов системы, представляющая собой единство политических и правовых норм, институтов, порядка и правил деятельности, направленных на обеспечение гарантий защищенности окружающей среды, экологических прав и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени.

Как видно из определения, в основе механизма политико-правового обеспечения экологической безопасности лежат гарантии экологических прав. Это объясняется тем, что права человека суть неотъемлемые свойства каждого человека и существенные признаки его бытия, естественные возможности индивида, обеспечивающие его жизнь, человеческое достоинство и свободу деятельности во всех сферах общественной жизни. Государство не «дарует» права, оно только закрепляет их в законе и обеспечивает реализацию. В этом случае его можно считать правовым. Если государство игнорирует естественные права человека или, более того, ущемляет, уничтожает их, препятствует их осуществлению или создает условия для реализации прав только для определенной группы лиц, сословия, класса, то оно характеризуется как антидемократическое (авторитарное, тоталитарное и т. п.).

Признание прав человека неотъемлемой частью национальной правовой системы имеет важное значение для общества, поскольку предполагает, что государство берет на себя обязанности реального обеспечения провозглашенных прав и свобод. Права человека — главный ориентир и высшая ценность для государства. Обеспечение прав человека — обязанность законодательной, исполнительной, судебной властей. Если эта обязанность соблюдается, то общество может быть охарактеризовано как стабильное и устойчивое, если государство пренебрегает ею, в обществе возникает напряженность, создается угроза его устойчивому развитию. Устойчивое развитие общества невозможно без обеспечения свободы и автономии личности, по своему усмотрению определяющей способы и сферы своей жизнедеятельности. Эта свобода и ее границы содержатся в правах человека.

На современном этапе развития общества наметилась тенденция актуализации вопросов, связанных с закреплением и реализацией прав и свобод человека как на международном, так и на национальном уровне. Конституция РФ (ст. 42) одним из основных прав человека закрепила право каждого на благоприятную окружающую среду. Оно предполагает реальную возможность проживать в здоровой, отвечающей международным и государственным стандартам окружающей природной среде, участвовать в подготовке, обсуждении и принятии экологических решений, осуществлять контроль за их реализацией, получать достоверную и своевременную экологическую информацию, пользоваться правом на возмещение экологического ущерба.

Право человека на благоприятную окружающую среду находится в непосредственной связи с концепцией обеспечения экологической безопасности как составной части всеобъемлющей системы национальной безопасности.

В настоящее время экологическая безопасность человека в России выдвигается на первое место. Это обусловлено тем, что усиление антропогенного давления на окружающую природную среду приводит к обострению экологической ситуации, что выражается в следующем: истощаются запасы природных ресурсов, загрязняется в целом как природная, так и окружающая среда, утрачивается естественная связь между человеком и природой. Теряются эстетические ценности, ухудшаются физическое и нравственное состояние людей, их здоровье. Тем самым нарушаются нормы Конституции РФ, закрепляющие не только право на благоприятную окружающую среду, но и право на жизнь, на свободу труда, на отдых и т. д., так как нарушение данного анализируемого права влечет за собой нарушение и ряда других конституционных прав и свобод[9].

Право человека на благоприятную окружающую среду относится к числу основополагающих прав. Обозначенное право обусловливает существование отдельного человека и общества в целом и поэтому относится к правам индивидуальным и коллективным. Закрепив право на благоприятную окружающую среду, российская Конституция подтвердила прогрессивные тенденции правового развития государства. Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью означает, с политической и юридической точек зрения, изменение подходов к взаимоотношениям гражданина и государства, целью деятельности которого являются обеспечение интересов личности. Конституционным провозглашением прав и свобод человека как высшей ценности Россия признала такие общепризнанные международные акты, как Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, а с вступлением в Совет Европы – Конвенцию «О защите прав человека и основных свобод» 1950 года[10]..

Право на благоприятную окружающую среду является базисом всей системы экологических прав граждан и соотносится с ними как цель и средства ее достижения. Иные экологические права (право получать достоверную и своевременную экологическую информацию, право на социальное обеспечение в случае болезни и инвалидности при наличии экологически обусловленных заболеваний; право потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью на доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба в случаях экологических правонарушений) служат гарантиями его реализации. Определение того, что понимается под правом граждан на благоприятную окружающую среду, необходимо для определения понятия экологических прав вообще.

В отечественной юридической науке предлагались различные формулировки этого права: право на благоприятную окружающую среду; право на здоровую окружающую среду; право на чистую, здоровую и благоприятную для жизни человека окружающую природную среду; право на здоровую окружающую среду. Однако после конституционного закрепления основного экологического права большинство авторов приняли формулировку статьи 42 Конституции РФ как единственно верную.

В соответствии со Стокгольмской Декларацией об окружающей человека среде безопасная (здоровая, благоприятная) окружающая среда – это среда, качества которой позволяют вести достойную и процветающую жизнь[11]. В российском законодательстве существует понятие санитарно–эпидемиологического благополучия населения, определяемое как состояние общественного здоровья и среды обитания людей, при котором отсутствует опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и имеются благоприятные условия его жизнедеятельности. Благоприятной является такая окружающая среда, которая способна удовлетворять экологические (физиологические), экономические, эстетические и иные жизненно важные потребности человека[12]. В связи с этим конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду есть аналог конституционного права каждого на жизнь (статья 20 Конституция РФ)[13]. Не случайно в ФЗ «Об охране окружающей среды» среди принципов охраны окружающей среды справедливо назван приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечение благоприятных условий труда и отдыха населения[14].

Объектом права на благоприятную окружающую среду является «благоприятная окружающая среда», т. е. такое ее качественное состояние, которое позволяет человеку жить, не ощущая на себе вредного для жизни и здоровья воздействия. В этом смысле можно говорить и о «здоровой» окружающей среде. «Здоровая» среда является необходимым элементом «благоприятной» окружающей среды, качество которой должно отвечать не только установленным санитарно-гигиеническим нормативам, в том числе нормативам предельно допустимых концентраций, но и обеспечивать устойчивое функционирование естественных экологических систем, неистощимых природных ресурсов[15].

Таким образом, конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду является фундаментальным, затрагивающим основы жизнедеятельности во всех сферах. Реализация данного права способствует обеспечению экологической безопасности общества. Право на благоприятную окружающую среду относится к правам «третьего поколения», реализация его возлагает на государство обязанность гарантировать и содействовать его практическому осуществлению.

Права человека имеют смысл и ценность для общества только в том случае, если созданы соответствующие условия для их осуществления, воплощения в жизнь. Для этого недостаточно конституционного закрепления прав и свобод, регламентации в текущем законодательстве, необходимо наличие соответствующих ресурсов для обеспечения, создания реальных гарантий и эффективных механизмов защиты. Социальная ценность конституционного закрепления права на благоприятную окружающую среду состоит не в его юридическом закреплении, а в возможности реализации, т. е. в претворении в жизнь.

Механизм реализации прав личности призван охватить все направления, все виды деятельности по закреплению и обеспечению использования прав, которые включают в себя следующее: юридическое закрепление всех видов гарантий прав, свобод и интересов; широкую систему охраны и защиты государством прав граждан, обеспечение их реального использования, борьбы с различного рода правонарушениями в области прав и свобод; развитие общественно–политической активности граждан, сознательного отношения к использованию прав, свобод и законных интересов, наличие государственного и общественного контроля, направленных на охрану прав и свобод, законных интересов.

Для обеспечения экологической безопасности общества и реализации права на благоприятную окружающую среду необходимо предусмотренное Конституцией РФ и законом функционирование всех государственных систем, а также активность самих граждан и их объединений. Именно государство должно установить четкий механизм реализации данного права. Кроме властных органов, устанавливаемых и применяемых ими правовых норм, политико-правовой механизм обеспечения экологической безопасности предполагает наличие общественных институтов, развитых форм общественного экологического сознания, гарантирующих защищенность личности от разного рода экологических опасностей и угроз, признание и соблюдение экологических прав человека и гражданина.

Мерой, обеспечивающей реализацию права человека на благоприятную окружающую среду, выступает сам факт закрепления в Конституции РФ, которая имеет прямое действие (ст.15) и на практике применяется судами в качестве непосредственно действующего нормативного акта, имеющего высшую юридическую силу при разрешении конкретных дел.

К мерам, обеспечивающим реализацию права человека на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, относится установление в текущем законодательстве системы правовых, социально-экономических, политических, организационных гарантий и конкретного механизма их реализации и защиты.

Так, например, конституционные права на экологическую информацию и на возмещение ущерба, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическим правонарушением, постоянно нарушаются на практике. Право на экологическую информацию является конституционным правом, реализация которого требует предусмотреть обязанность предоставления достоверной, полной и своевременной информации пользователям экологической информации в случае их обращения к соответствующим органам и к должностным лицам. Поэтому, по мнению , назрела необходимость принятия федеральных законов, регулирующих понятие, правовой статус, процедуры собирания и предоставления экологической информации, гарантии прав граждан, обязанности органов государственной власти и управления в этой сфере. Важным представляется также принятие закона о возмещении экологического вреда, в котором следует: обозначить понятие «экологический вред», описать механизм реализации возмещения экологического вреда, порядок определения компенсационных выплат за причинение экологического вреда имуществу граждан; определить органы, ответственные за возмещение такого вреда[16].

Таким образом, главным предназначением политико-правового механизма обеспечения экологической безопасности является создание соответствующих гарантий экологических прав человека и гражданина. Обеспечение экологических прав — вот единственно возможный путь к экологическому государству, которое должно быть сформировано в России. Целью экологического государства является достижение и поддержание благоприятного качества окружающей среды, способствующего устойчивому развитию общества, осуществляющего деятельность по охране окружающей среды, обеспечению рационального использования и охране природных ресурсов, экологической безопасности человека, общества, государства в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду. Достижение этой цели — длительный и сложный процесс, в ходе которого необходимо повысить уровень культуры общества, создать надежные механизмы и институты обеспечения экологических прав человека и гражданина.

4.2. Экологизация законодательства и правовой базы

Экологическая безопасность России может быть обеспечена только в правовых формах, при условии эффективного правового регулирования. Роль права в сфере обеспечения экологической безопасности состоит в повышении качества окружающей природной среды в условиях хозяйственного развития общества средствами правового регулирования и выражается в разработке, принятии и применении норм права, отражающих требования закономерностей во взаимодействии общества и природы, закрепляющих научно обоснованные нормативы хозяйственного воздействия на естественную среду обитания.

Характеризуя законодательство об экологической безопасности, следует иметь в виду, что в настоящее время нормативные правовые акты, регулирующие отношения по обеспечению экологической безопасности, наряду с нормативными актами, регулирующими отношения по охране окружающей среды, являются составляющими природоохранительного законодательства, которое, в свою очередь, входит в систему экологического законодательства. Включение законодательных актов, регулирующих отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности в природоохранительное законодательство, и, следовательно, их совместное правовое регулирование связано с имеющимися системными связями данных видов деятельности.

В последние 15 лет в стране принят целый ряд нормативных актов, направленных на защиту окружающей среды, в том числе: Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, федеральные законы «О недрах», «О ветеринарии», «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире», «Об экологической экспертизе», «О радиационной безопасности населения», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Об охране атмосферного воздуха» и т. д. Однако специалисты с горечью констатируют: большинство этих законов не работает.

Круг законодательных актов об экологической безопасности четко не выделяется, в литературе приводится лишь перечень законодательных актов, входящих в систему природоохранного законодательства в целом. Прежде всего, система законодательства об экологической безопасности основывается на нормах, закрепленных в Конституции РФ, которая выполняет фундаментальную, основополагающую роль в регулировании экологических отношений, являясь юридической базой становления, развития и совершенствования законодательства об экологической безопасности. Конституция гарантирует экологические права, устанавливает соответствующие обязанности граждан, поощряет деятельность, способствующую экологическому благополучию.

Так, Конституция РФ, обладая высшей юридической силой и прямым действием, закрепляет право любого человека, проживающего на территории России, на благоприятную окружающую среду (статья 42), право на достоверную информацию о ее состоянии, а также на возмещение вреда, причиненного здоровью лица или его имуществу, экологическим правонарушением. Реализация этих конституционных положений предусматривается в ФЗ «Об охране окружающей среды». Данный закон является основополагающим актом в сфере обеспечения экологической безопасности, в котором предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности названо важнейшей задачей природоохранного законодательства России. Однако в целом отношениям по обеспечению экологической безопасности в ФЗ «Об охране окружающей среды» не уделяется должного внимания. Так, закон, закрепляя понятие экологической безопасности, в последующем использует его в незначительной части норм.

В Экологической доктрине РФ, одобренной Распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 г. , основными задачами, связанными с реализацией государственной политики в сфере экологии, являются создание эффективного правового механизма обеспечения экологической безопасности и совершенствование правоприменительной практики в целях обеспечения неотвратимости ответственности за экологические правонарушения.

Таким образом, в настоящее время в нашей стране имеется определенная правовая база в области обеспечения экологической безопасности, создана система органов, определены их полномочия, задачи и функции в данной сфере. Однако наличие специального законодательства пока не стимулирует переход на экологически эффективные технологии и проведение природоохранных мероприятий. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения экологической безопасности не всегда эффективно и требует дальнейшего совершенствования.

При подготовке и принятии любого правового акта, в том числе касающегося экологической сферы, важно учитывать разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Как известно, вопросы обеспечения экологической безопасности отнесены Конституцией РФ (п. «д» ч. 1 ст. 72) к конституционным полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. К совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов отнесены вопросы природопользования и охраны окружающей среды. Но соотношение природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности в Конституции РФ не определяются, в связи с чем в законодательстве нет единого подхода к содержанию этих объектов[17].

Наряду с федеральными нормативными правовыми актами в этой области субъекты Федерации, реализуя свое право на совместное ведение в соответствии со статьей 72 Конституции, принимают свои законы, которые в отсутствие федерального закона и единых подходов в понимании и решении этих проблем только усугубляют ситуацию в правовом регулировании этих отношений. Так, приняты законы об экологической безопасности в Оренбургской, Нижегородской, Ульяновской, Курской областях, Республике Башкортостан, Волгоградской области, Ненецком автономном округе и других субъектах РФ.

Следует также отметить, что практически не определены пока конкретные механизмы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области обеспечения экологической безопасности и порядка их реализации. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай» и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было установлено, что при наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфере экологической безопасности и охраны окружающей сферы субъект Федерации не должен принимать противоречащие этому регулированию правовые акты (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ) и исключать его действие на своей территории. При этом в любом случае с федеральных органов государственной власти не снимается обязанность обеспечивать необходимую экологическую безопасность и охрану окружающей среды, в том числе сохранение земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории соответствующего субъекта Федерации (ч. 1 ст. 9; п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В то же время только в нескольких случаях в российском законодательстве определены механизмы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в этой области, да и те не конкретизированы в правовых актах, что затрудняет их реализацию[18].

Не в полной мере обеспечены согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, их взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при проведении государственного экологического контроля и надзора, экологической экспертизы, экологического нормирования. Сейчас здесь действует сразу несколько федеральных структур: Росприроднадзор, Ростехнадзор, Роспотребнадзор и Россельхознадзор. Отдельные надзорные полномочия в сфере экологии есть и у других ведомств. Как отметил на заседании Совета Безопасности 30 января 2008 года, можно было бы упорядочить их функции, при этом чётко разграничить полномочия экологической экспертизы и экологического контроля, а также завершить процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами в сфере экологии – тот процесс, который уже начался[19].

Не урегулирован в правовом отношении вопрос определения должностных лиц, являющихся государственными инспекторами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по охране природы разного ранга и осуществляющих полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ст.23.29).

В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует законодательный акт, определяющий правовые, экономические и организационные основы развития экологического страхования, формирования рынка экологических услуг, роль и место экологического страхования в правовом поле законодательства Российской Федерации.

Нуждается в совершенствовании нормативно-правового регулирования целый ряд ключевых проблем экологической политики:

регулирование платы за негативное воздействие на окружающую среду, изменение системы природоохранного нормирования в соответствии с экологическими показателями наилучших существующих технологий во избежание формальных расчетов;

введение действенных экономических механизмов стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды;

получение разрешений на допустимые сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, лицензирование обращения с отходами производства и потребления, деятельности системы государственного мониторинга в сфере окружающей среды.

Не определены статус и режим регулирования пограничных и трансграничных водных объектов и особо охраняемых природных территорий.

Медленно идут реформы технического регулирования, что тормозит разработку обязательных экологических требований.

Отсутствуют правовые механизмы возмещения экологического вреда. «Говоря в целом, - отметил на заседании Совета Безопасности 30 января 2008 года, - надлежащее качество окружающей среды должно быть сегодня законодательно закреплено как необходимый элемент социальных стандартов жизни в стране. Считаю, что поправки в законодательство, направленные на охрану окружающей среды и повышение энергоэффективности экономики, могут быть внесены уже до конца текущего года»[20].

При неурегулированности на федеральном уровне целого ряда экологических вопросов, при наличии пробелов в федеральном законодательстве трудно говорить о достаточности правового поля для осуществления мероприятий по обеспечению экологической безопасности страны.

Тем не менее созданную правовую базу в сфере экологической безопасности уже можно рассматривать как определенную гарантию защищенности личности и общества от экологических угроз. Однако многовековая практика человечества убеждает в том, что даже наличие хороших законов еще не гарантия безусловного соблюдения их государством в целом, государственными и частными организациями, общественными объединениями и гражданами. Все упирается в правовое сознание людей, тех, кто должен в своей деятельности руководствоваться «буквой и духом» закона, однако не всегда поступает надлежащим образом. «Народу необходимо и достойно знать законы своей страны — это входит в состав правовой жизни. Если человек хочет видеть свои личные права огражденными и защищенными, то он должен вложиться своим правосознанием в эту общественную правовую жизнь и верно участвовать в ее устроении»[21].

Нормативно-правовые акты, регулирующие сферу обеспечения экологической безопасности, в целом могут правильно очерчивать границы правового поля обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, но их действенность будет незначительна, если они не подкреплены реальными механизмами их реализации, практической деятельностью институтов государства и гражданского общества в данной сфере.

4.3. Совершенствование управления системой обеспечения экологической безопасности

Основные направления государственной политики в сфере экологической безопасности вытекают из системности этой деятельности, ее социально-экономической, политической, правовой, духовно-нравственной, организационной составляющих, на уровне которых происходит функционирование данной системы.

Ключевым направлением должны стать разработка стратегии экологической безопасности и совершенствование правовых основ государственного управления системой обеспечения экологической безопасности. Стратегия экологической безопасности должна выстраиваться на основе отлаженной концепции экологической безопасности России, которая пока еще находится в стадии разработки. Основополагающие цели разработки и реализации концепции экологической безопасности Российской Федерации вытекают из закрепленных в Конституции Российской Федерации прав каждого человека на жизнь (статья 20), благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу гражданина экологическим правонарушением (статья 42). Центральное место в решении этого вопроса следует отдать разработке механизмов финансового, информационного, научного, организационного, идеологического обеспечения экологической безопасности РФ.

Необходимы также государственные программы повышения экологической безопасности, предусматривающие комплексные меры по снижению негативного антропогенного воздействия на окружающую природную среду и ее компоненты. В частности, на заседании Совета Безопасности 30 января 2008 года потребовал от Правительства ускорить принятие федеральной целевой программы по химической и биологической безопасности на 2009–2013 годы и в целом создать необходимые предпосылки, чтобы в дальнейшем рост российской экономики базировался на высоких экологических стандартах.

В соответствии с законом органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Федерации разрабатывают и реализуют комплексные программы экологической безопасности территорий, на которых расположены объекты использования атомной энергии[22]. На деле только в четырех субъектах Федерации, по оценке Управления экологической безопасности Министерства природных ресурсов России, имеются такие программы.

Долгосрочное стратегическое планирование должно четко формулировать современные национальные приоритеты экологической безопасности, что позволит устранить имеющиеся разногласия в нормативно-правовой базе. Путаница в ответственности и полномочиях, отсутствие единого координирующего и осуществляющего государственную политику в сфере охраны окружающей среды государственного органа – следствие того, что в стране отсутствуют система управления в области охраны окружающей среды и единый подход к обеспечению экологической безопасности, важнейшей для здоровья и жизни жителей России, фундаментальной основы экономического развития страны в современных условиях.

на заседании Совета Безопасности 30 января 2008 года потребовал вывести природоохранную работу на уровень системной, ежедневной обязанности государственной власти всех уровней[23]. Необходимо в кратчайшее время создать вертикаль управления от муниципального до федерального уровня с четким определением полномочий для каждого уровня, подотчетностью и поднадзорностью муниципального уровня субъекту РФ, а субъекта РФ – федеральному органу власти. Только в этом случае система управления обеспечением экологической безопасности будет функционировать как единый механизм государственного управления с ответственностью за конечный результат.

Управление системой экологической безопасности, как, впрочем, и любое управление человеческой деятельностью, имеет две стороны, или два уровня. На первом уровне осуществляется непосредственное управление существующей системой экологической безопасности в определенном смысле как технологическим процессом. На втором уровне должен быть орган, который работает над постоянным совершенствованием как самой системы, так и ее управления. Причем этот орган должен находиться вне управления функционирующей системы экологической безопасности. И это понятно, поскольку разработка методов совершенствования системы экологической безопасности, стратегии ее развития, а также выявление новых факторов экологической опасности не может находиться внутри действующей системы управления.

С учетом данного замечания представляется, что верхним уровнем управления системой экологической безопасности должен быть Национальный Совет по экологической безопасности, который призван решать следующие четыре основные задачи:

прогнозирование факторов экологической опасности, возникающих в ходе эволюции окружающей среды и человеческого общества;

выработка механизмов, технологий, методов предупреждения проявления факторов экологической опасности;

выработка механизмов, технологий и методов ликвидации последствий проявления факторов экологической опасности;

оценка эффективности работы действующей системы экобезопасности и выработка рекомендаций по ее совершенствованию.

В состав Совета должны входить самые авторитетные специалисты в области экологии, охраны окружающей среды и природоохранного права, а также обществоведы, психологи, педагоги, геологи, географы, социологи и др., специализирующиеся на изучении общих проблем в системе «человек – окружающая среда». Несомненно, что в состав Совета должны входить представители всех ветвей власти, средств массовой информации и общественных движений, партий и объединений. Национальный совет разрабатывает стратегию обеспечения экологической безопасности.

Нужно отметить, что создание Национального совета по экологической безопасности не потребует принятия дополнительных законодательных актов, поскольку его создание можно провести на основании закона РФ «О безопасности», в котором определен статус Совета безопасности, его функции, а также статус Межведомственных комиссий Совета безопасности. Потребуется внести лишь незначительные дополнения в указанный закон. При этом очень важно, чтобы процессы принятия решений и выработка рекомендаций по совершенствованию национальной системы экологической безопасности широко освещались в средствах массовой информации, чтобы общество могло принимать активное участие в принятии предлагаемых решений и рекомендаций.

Кроме того, необходимо сохранить механизм придания правового статуса решениям Национального совета по экологической безопасности на основе указов Президента РФ, как это предусмотрено ст. 16 ФЗ «О безопасности», по отношению к решениям Совета безопасности. Такая процедура позволит исключить проволочки при принятии решений и тем самым ускорит процесс совершенствования национальной системы экологической безопасности.

С учетом структуры окружающей среды в составе Совета создаются постоянно действующие комиссии по биосфере, атмосфере, гидросфере, литосфере, эргосфере, техносфере, информационной сфере, социосфере. В рамках этих комиссий могут создаваться комитеты по отдельным наиболее актуальным проблемам в рамках компетенции комиссии. К примеру, в комиссии по биосфере могут быть созданы комитеты по животному миру, по биоресурсам, по лесу, биосферным заповедникам и т. д. В комиссии по гидросфере могут быть созданы комитеты по поверхностным водоемам, по ледникам, по питьевой воде, по мировому океану, по отдельным водоемам, имеющим планетарное значение (к примеру, озеро Байкал и др.).

На втором уровне национальной системы экологической безопасности находятся, с одной стороны, все службы контроля за соблюдением субъектами хозяйственной и иной деятельности норм и правил экологической безопасности. С другой стороны – силы и средства практического обеспечения экологически безопасного функционирования субъектов хозяйственной и иной деятельности.

К службам контроля относятся все государственные надзорные службы, как федеральные, так и субъектов федерации, а также надзорные службы органов местного самоуправления. Представляется целесообразным иметь единый государственный орган, который осуществлял бы координацию надзора за соблюдением норм и правил экологической безопасности. Таковым органом может стать Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования.

На наш взгляд, в системе управления необходимо смещение акцентов на повышение роли региональных властей и дальнейшее увеличение полномочий местного самоуправления. В современных политико-социальных и территориально-экономических условиях целесообразно делегирование полномочий по обеспечению экологической безопасности на региональный уровень при сохранении за федеральным центром решения вопросов национального значения.

Для федерального уровня предлагается принцип бассейнового управления природопользованием, который позволит снизить дублирование полномочий в этой сфере между субъектами федерации и федеральным центром. Необходимость активного участия местного самоуправления в решении экологических проблем не подкреплена правовым ресурсом, что снижает роль муниципалитетов в решении экологических проблем на местном уровне. Муниципальная реформа должна отразить повышение прав и ответственности органов местного самоуправления в решении вопросов экологической безопасности.

Определение конкретных задач, четкое разграничение ответственности и распределение ее не только среди федеральных органов, но и органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления позволит более успешно решать современные проблемы экологической безопасности.

Существенные организационные проблемы по обеспечению функционирования национальной системы экологической безопасности возникли при вступлении в действие с 1 января 2006 года закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( от 6 октября 2003 года). В соответствии с данным законом к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов отнесены организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального значения на их территориях, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти (см. ст. 16. п. 12 и ст. 15 п.10).

При этом нужно иметь в виду, что эффективность функционирования системы экологической безопасности будет определяться, прежде всего, установлением грамотных субъектно-объектных отношений в системе: субъект экологического контроля – объект воздействия на окружающую среду – субъект обеспечения экологической безопасности. Указанная задача будет решена при выполнении трех основных условий: полного и непротиворечивого правового обеспечения служб экологического контроля; комплексности оценки воздействия объекта на окружающую среду как по видам воздействия, так и по оценке жизненного цикла воздействий; достаточного материального, технического и профессионального уровня обеспечения всей системы экологической безопасности.

При соблюдении указанных условий в России может быть создана эффективная национальная система экологической безопасности, обеспечивающая россиянам их конституционное право на благоприятную окружающую среду.

4.4. Развитие общественной системы обеспечения экологической безопасности

На национальном уровне органы государственной и муниципальной власти многих стран проводят экологически направленную внутреннюю политику. И все же, несмотря на позитивные сдвиги, приходит осознание, что институты государства в отрыве от общества не способны изменить негативную динамику глобальной экологической ситуации. В условиях России для обеспечения экологической безопасности исключительное значение имеет развитие общественной системы защиты природной среды, основанной на активности граждан, групп и слоев всего населения.

Ответом на неспособность властей достичь качественных изменений в решении глобальных, национальных и региональных экологических проблем стала активизация общественных экологических движений на международном, национальном и региональном уровнях. Основными фигурантами движений являются международные, национальные и региональные неправительственные экологические организации (экоНПО). В настоящее время в мире насчитывается более 500 неправи­тельственных организаций, включивших в свою деятельность природоохранительные мероприятия[24]. Сегодня эти структуры становятся важными элементами гражданского общества, они во многом определяют облик современных экологических движений.

Изучение и обобщение опыта экоНПО в США, Германии, Канаде и других странах показывает, что основными направлениями их деятельности являются:

активизация политического участия общественности (массовые митинги и демонстрации) с выдвижением к власти экологических требований;

мониторинг общественного мнения по поводу отношения к власти при решении конкретных экологических проблем с обнародованием результатов и доведением их до властей;

участие в законодательстве страны и региона;

обнародование деятельности госструктур по экологии, постоянное информирование населения, уведомление властей о своих намерениях;

использование судов в деле охраны окружающей среды;

участие населения в управленческом процессе (публичные слушания при разработке экологических стандартов, выдаче разрешений на сбросы загрязняющих веществ, лицензий на сооружение хозяйственно-технических проектов; создание коллективных органов при министерствах (советов, комитетов) с различным правовым статусом; переписки с официальными представителями госучреждений и т. д.);

издание буклетов об отрицательных последствиях для здоровья людей отдельных государственных проектов и другие виды издательской деятельности;

проведение воспитательно-пропагандистской работы;

координационная деятельность в отношении экоНПО страны, региона;

оказание давления на членов Парламента, сбор данных о нарушениях законодательства государственными органами, введение института лоббизма;

участие в различных консультативных комиссиях и в органах, обладающих регулирующими полномочиями и т. д.

Среди активистов организаций растет число сторонников, которые понимают, что одними экологическими акциями невозможно существенно повлиять на политику государства и изменить негативные тенденции в развитии глобальной экологической ситуации, кроме экологических мер нужны политические шаги[25]. Под влиянием их позиций в мире развивается процесс политизации экологических движений, который корректирует структуру и содержание движений и во многом определяет перспективы их развития в условиях глобальных экологических перемен. На наш взгляд, в политизации общественных экологических организаций видятся путь наращивания потенциала экологического движения в мире и реальная возможность существенного снижения влияния антропогенного фактора на природу.

В экологическом движении России тоже наблюдаются подобные процессы. Однако они развиваются менее активно, чем в других странах демократии. Это вызвано кризом внутри российского общественного экологического движения, а также позицией государства в отношении экоНПО. В результате для России есть опасность остаться в стороне от мировых тенденций развития общественных экологических движений, что представляет определенную угрозу ее национальным интересам.

Экологическая демократизация политического управления России предполагает усиление экологического гражданского контроля деятельности органов государственной и муниципальной власти. Российской власти было бы целесообразно взять на вооружение зарубежный опыт и не отталкивать экологические НПО от федеральной и региональной политики, как это делается сейчас, а наоборот стремиться наладить с ними конструктивный диалог, привлекая для проведения независимой экологической экспертизы и экологического контроля государственных, муниципальных проектов, а также бизнес-проектов.

Ориентация российской власти рассчитана на более активное участие неправительственных экологических организаций в законотворчестве. Обществу нужны экологически ориентированные законы. Здесь, конечно, надо учитывать и то обстоятельство, что ранее действующие законы об экологической экспертизе и экологическом контроле практически не давали возможности развиваться бизнесу. Поэтому в правовом плане целесообразно найти разумный баланс интересов бизнеса и природоохранительных организаций.

Для того, чтобы общественность реально могла влиять на процесс принятия государственных решений в сфере экологии и защиты экологических прав человека и гражданина, необходимо обеспечить общественным объединениям право экспертизы проектов законов Российской Федерации и ее субъектов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду; дополнить федеральное законодательство нормой об обязательности выяснения и учета мнения населения относительно планов по размещению вблизи мест их проживания объектов повышенной опасности. Необходимо дополнить действующее законодательство нормами о способах и форме участия общественности в охране окружающей среды, разработать и принять нормативные документы о внештатных экологических инспекциях и внештатных инспекторах по охране природы, о порядке проведения общественных слушаний о возможных экологических последствиях намечаемой хозяйственной деятельности; о порядке проведения общественной экологической экспертизы.

Весьма целесообразным представляется использование института общественных палат в качестве посредника между государством и экоНПО. Сегодня в большинстве своем палаты не являются самостоятельными субъектами политики, а чаще всего выступают инструментом в руках губернаторов для решения частных задач. Настала пора сделать этот институт самостоятельной политической силой, призванной выдвигать требования политического, в том числе и экологического, характера к власти от имени общества.

Современной России необходимо отказаться от практики финансирования неправительственных экологических организаций через зарубежные гранты, так как страна в состоянии сама осуществлять финансовую поддержку организациям через отечественные гранты и лоты. На наш взгляд, политическому руководству страны было бы целесообразно шире использовать эту возможность.

Сегодня политические партии в основном поглощены политическими дебатами друг с другом, а также предвыборной гонкой и в меньшей степени озабочены экологической ситуацией в стране. Было бы больше пользы для общества, если бы партийные деятели в своих программах и в предвыборных дебатах в качестве политических аргументов чаще выдвигали конкретные предложения по решению экологических проблем страны, города, деревни. Чтобы этого добиться, надо активизировать работу по продвижению участников экологических движений в структуры политических партий, организовывать широкое взаимодействие экологических движений с политическими партиями и стремиться расширить спектр экологических политических партий, а затем выступать с ними единым блоком на выборах во все органы государственной и муниципальной власти.

Необходимо также шире привлекать к экологической деятельности и другие общественные институты: церковь, средства массовой информации, профсоюзы и др. Пока они слабо включены в экологическое движение и демонстрируют перед обществом пассивность в решении назревших природоохранительных задач. На наш взгляд, целесообразно вовлекать представителей этих организаций в экологическое движение, проводить с ними работу по экологическому образованию и одновременно с этим пытаться подвигать членов экологических движений в названные выше структуры.

Наиболее проблемным в российском экологическом движении является вопрос отношений экоНПО с органами государственной и муниципальной власти. В решении этой политической проблемы лежит залог успешного решения многих современных экологических проблем. Без сильной общественной системы экологической безопасности государство не может быть стабильным, демократическим. Отсутствие общественного контроля над государственной системой экологической безопасности может нанести колоссальный ущерб для народа и страны.

Государство должно заботиться о развитии общественной системы экологической безопасности, расширять и углублять экологическое образование представителей органов государственной и муниципальной власти, содействовать продвижению представителей экологических НПО во властные структуры. Важно также активизировать взаимодействие со средствами массовой информации. Только в тесном взаимодействии со СМИ, при широком вовлечении журналистов в ряды экологических движений можно получить положительные результаты.

Всего этого можно добиться лишь при условии, когда российские экологические НПО перестанут быть разрозненными силами, преодолеют барьеры разногласий и консолидируют усилия в политической деятельности для решения важнейшей общественной задачи – снижения антропогенного влияния на природу.

Перечисленные выше меры не исчерпывают всего многообразия возможных подходов политизации общественного экологического движения в России, а являются всего лишь первоначальной установкой для дальнейших научно-практических исследований. И тем не менее их реализация может существенно улучшить ситуацию в данной проблемной сфере.

4.5. Совершенствование природоохранной деятельности правоохранительных органов

Важным направлением оптимизации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности является совершенствование природоохранной деятельности правоохранительных органов.

Среди правоохранительных органов заметную роль в обеспечении охраны окружающей среды играют подразделения прокуратуры России. Природоохранная деятельность российской прокуратуры направлена на укрепление законности в сфере исполнения экологического законодательства, а в конечном итоге на оздоровление окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения. Цели и задачи природоохранной деятельности прокуратуры вытекают из фактического состояния окружающей природной среды в регионах и в целом в стране, состояния использования природных ресурсов, отражающих в немалой степени уровень исполнения экологического законодательства.

В настоящее время актуальными и первоочередными задачами природоохранной деятельности прокуратуры являются:

активизация и совершенствование природоохранной деятельности специально уполномоченных государственных органов в области природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности;

усиление и совершенствование надзора за исполнением экологического законодательства органами представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

активное воспрепятствование вводу в эксплуатацию промышленных, сельскохозяйственных, оборонных и иных объектов, могущих оказать отрицательное воздействие на окружающую природную среду;

предотвращение средствами прокурорского надзора фактов разграбления природных ресурсов страны, их нерационального, а порой просто варварского использования;

осуществление надзора за исполнением законодательства, регулирующего расходование денежных средств, выделяемых из бюджетов различных уровней на природоохранные мероприятия (цели), а также средств целевых бюджетных экологических фондов;

усиление надзора за исполнением национального законодательства и актов международного права, направленных на запрещение ввоза в Россию из-за рубежа опасных отходов и веществ (радиоактивных, токсичных, в том числе химических, биологических)[26].

При этом природоохранная деятельность прокуратуры существенным образом отличается от природоохранной деятельности специально уполномоченных государственных органов, наделенных функциями экологического контроля, а также других органов (представительной и исполнительной власти, МВД России, судов). Это отличие обусловливается предназначением и специфичностью задач и характера деятельности прокуратуры, компетенцией прокуроров, то есть особенностью правового статуса прокуратуры и ее работников. Так, Прокуратура России осуществляет надзор за исполнением законов всеми органами и должностными лицами, перечисленными в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Что касается органов экологического контроля, то они, являясь органами исполнительной власти федерального и регионального уровня, входят в сферу прокурорского надзора или в сферу природоохранной деятельности прокуратуры.

Таким образом, прокурорский надзор, обладая признаками всеобщности и надведомственности, распространяется и на контрольную деятельность, осуществляемую органами экологического контроля, входящими в систему органов исполнительной власти. А это означает, что прокуроры при наличии оснований вправе, да и обязаны проводить проверки исполнения законов в любом органе экологического контроля.

В то же время органы прокуратуры и органы экологического контроля в силу предоставленных им полномочий органически дополняют друг друга. Это обстоятельство говорит о необходимости осуществления тесных контактов между этими органами, постоянного взаимодействия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений экологического законодательства Природоохранная деятельность органов прокуратуры и органов экологического контроля во многом схожа по ее целям и в определенной мере по методам выявления экологических правонарушений, что позволяет проводить совместные мероприятия.

Совершенствованию природоохранной деятельности государственных органов, в том числе и прокуратуры в значительной мере должно способствовать:

во-первых, формирование здорового экологического мировоззрения у всех слоев общества, включая работников правоохранительных и природоохранных органов;

во-вторых, реальное внедрение в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение экологических и иных правонарушений;

в-третьих, повышение правового статуса государственных инспекторов, осуществляющих контрольно-надзорные функции в рассматриваемой сфере;

в-четвертых, совершенствование подготовки и системы повышения квалификации прокурорско-следственных кадров;

в-пятых, совершенствование работы с кадрами в органах прокуратуры.

Следует обратить внимание на низкую эффективность такой меры реагирования как представление об устранении нарушений законов, поскольку соотношение привлеченных по требованию прокурора к дисциплинарной ответственности лиц и внесенных представлений неуклонно снижается, и составило в 2005 году 35 дисциплинарно наказанных на 100 внесенных актов прокурорского реагирования (в 1995 году — соответственно 55).

Несмотря на осложнение криминогенной обстановки в экологической сфере (когда за последние 10 лет число зарегистрированных экологических правонарушений возросло в 7 раз), множественность природоохранных и контролирующих структур в их деятельности, сокращается число проверок, падает их эффективность, при этом одним из немногих сдерживающих факторов здесь остается прокурорский надзор.

Применительно к участию прокуроров в судах А. Винокуровым сделаны выводы о том, что:

во-первых, суды не справляются с потоком исков и заявлений, о чем косвенно свидетельствует статистика их рассмотрения в соотношении с общим количеством предъявленных исков и заявлений;

во-вторых, далеко не все иски становятся предметом рассмотрения в судах в силу таких причин как отсутствие доказательственной базы, неправильное определение предмета иска. В то же время определенная часть заявлений отзывается прокурорами в связи с добровольной отменой незаконных правовых актов привлекаемыми по делу ответчиками;

в-третьих, принятие судом исков к рассмотрению отнюдь не гарантирует вынесения судом ожидаемого прокурором решения, что не относится, естественно к искам, вытекающим из уголовных дел с материальным составом[27].

В последнее десятилетие с целью максимального извлечения прибыли все меньше средств выделяется на строительство новых и реконструкцию имеющихся очистных сооружений, создание экологически чистых технологий производства, устраиваются несанкционированные захоронения вредных отходов, свалки, происходят выбросы и сбросы вредных веществ в окружающую среду. Все чаще это совершается с особенной дерзостью, без всякого страха перед контролирующими состояние окружающей среды органами, которые не могут справиться своими силами перед наступающей как снежный ком экологической катастрофой.

В этих условиях в государственной структуре исполнительной власти требуется создать эффективный орган, который улучшил бы пошатнувшуюся экологическую ситуацию в стране. Его создание видится на основе таких специализированных подразделений, которые могли бы не только квалифицированно выявлять экологические правонарушения, но и профилактическими методами предупреждать, а в некоторых случаях, если это потребуется, и пресекать их.

В этой связи можно говорить о возрождении традиций привлечения правоохранительных органов к улучшению экологической обстановки, но это необходимо делать уже на более качественно высоком уровне, грамотно используя административно-правовой механизм по реализации экологической функции государства. Следует отметить, что наиболее подходящими на эту роль являются органы внутренних дел. Их деятельность многогранно затрагивает вопросы реализации экологической функции государства и состоит в организации и непосредственной охране объектов окружающей природной среды, в осуществлении экологического контроля и административного надзора за соблюдением природоохранительного и природоресурсного законодательства, предупреждении и пресечении правонарушений, применении в отношении нарушителей административно-правовых мер воздействия в пределах, установленных нормативными актами и др.

Важным условием повышения результативности природоохранной деятельности является также развитие повсеместно системы природоохранных прокуратур.

В настоящее время практически сформирована основная нормативная база по предупреждению и пресечению экологических преступлений; установлены как административные наказания, так и уголовные виды юридической ответственности за совершение экологических правонарушений и преступлений; разработаны и действуют многочисленные законы, касающиеся реализации экологической функции. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, существенным новшеством которого является возможность привлечения за правонарушения к административной ответственности юридических лиц, имеется отдельная глава, посвященная административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды и природопользования, содержащая 40 статей правонарушений, которые, в свою очередь, насчитывают более девяноста составов правонарушений[28]. В Уголовном кодексе Российской Федерации экологическим преступлениям также посвящена целая глава (гл. 26). В ней содержатся 17 статей преступлений, отнесенных к разряду экологических (ст. 246-262). Причем количество основных и квалифицированных составов экологических преступлений, представленных в диспозиции этих статей, составляет свыше тридцати[29].

В некоторых регионах нашей страны созданы или в ближайшее время будут созданы специализированные экологические подразделения ОВД (милиции). Как правило, инициатором создания таких подразделений являются либо законодательные или исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, либо органы местного самоуправления[30]. Поспешная же ликвидация таких подразделений в ряде МВД-УВД осложнила экологическую ситуацию и затруднило противодействие экологическим правонарушениям.

Так, в октябре 1996 года в г. Москве было создано экологическое подразделение в составе милиции общественной безопасности ГУВД г. Москвы - Управление милиции по предупреждению и пресечению экологических правонарушений (УМПЭП). Сотрудники экологического подразделения ГУВД г. Москвы, несмотря на небольшую численность (в начале 1997 года в штате насчитывалось 259 сотрудников, к октябрю 2000 года – 1100, а к январю 2007 – 1500), за время своей деятельности внесли немалый вклад в оздоровление экологической обстановки города Москвы и провели большую работу по выявлению нарушителей в области экологических правонарушений и привлечению их к различным видам юридической ответственности, как к административной, так и к уголовной[31].

Одним из приоритетных направлений деятельности Управления экологической милиции и его территориальных подразделений является работа по рассмотрению заявлений и жалоб граждан. За 2004 год Управлением и его территориальными подразделениями принято 5921 заявлений и сообщений граждан, из них: 2015 письменных заявлений и 3913 телефонных сообщения, из которых 5827 рассмотрено либо направлено в другие контролирующие организации.

В условиях формирования гражданского об­щества правоохранительные органы, в том числе органы внутренних дел, должны стать основным гарантом экологических прав граждан, всего общества в рамках обеспече­ния законности, охраны общественного порядка и общественной безопасности. В связи с этим требуется более четкое определение места и роли органов внутренних дел, уточнение и расширение их компетенций в сфере экологических отношений, упорядочение нормативных актов органов МВД РФ, регламентирующих обеспечение надзора за охраной природных объектов и рационального природопользования, обеспечения экологической безопасности. Целесообразно также создать в системе МВД РФ управление или отдел по обеспечению экологической безопасности, что позволило бы сконцентрировать комплекс управленческих функций в данной сфере.

Безопасность и стабильность государства, его политика и деятельность находятся в прямой зависимости от усилий по закреплению в законах и в повседневной жизни принципов демократии и гуманизма. Не может быть безопасности ради безопасности, стабильности ради стабильности в отрыве от интересов общества и личности. Ни о какой экологической безопасности не может быть и речи, если в государстве не обеспечена законность и не созданы условия для реализации прав и свобод человека и гражданина.

Поэтому в интересах обеспечения государственно-правовых основ экологической безопасности необходимо идти по пути дальнейшего совершенствования процедур правовой защиты экологических прав граждан. Механизм правовой защиты представляет собой систему закрепленных законом направлений, методов, способов, средств, применяемых субъектами правозащитной деятельности в целях обеспечения прав, сво­бод и интересов граждан, оказания им помощи по реа­лизации и восстановлению своего правового статуса.

Принцип реальности прав и свобод человека предполагает функционирование именно такого механизма. Человек должен быть уверен, что его права, которых он по закону не лишен, обеспечены в любой сфере общественных отношений, и в первую очередь человек должен быть уверен, что обеспечена безопасность его жизнедеятельности. В действительности у нас далеко не всегда дело обстоит именно так. Пренебрежительное отношение к правам человека, его чести и достоинству губит не только его, но и общество в целом.

Говоря о юридическом механизме защиты прав граждан, следует всегда помнить, что он действует в определенном политическом, социальном, социально-психологическом контексте, который может усили­вать эффективность правозащитных институтов или, напротив, снижать их действие. Самые совершенные юридические механизмы будут бессильны в условиях нестабильной политической ситуации, слабой эконо­мики, потери ценностных ориентиров, морали и соци­альной конфронтации.

Размытость, неопределенность, противоречивость, а то и полное отсутствие юридичес­ких правил, обеспечивающих защиту прав граждан, — свидетельство тяжелой правовой ситуации, сложившей­ся в российском обществе. В таких условиях права человека и граж­данина, сформулированные в Конституции РФ, не име­ют процессуально-правовой опоры и не могут быть на­дежно защищены. В условиях политического и экономического ре­формирования общества граждане заинтересованы в совершенствовании механизмов защиты своих прав и законных интересов, в выработке новой системы вза­имоотношений с представителями различных ветвей власти, в расширении возможностей воздействия на их деятельность.

В системе юридических механизмов защиты прав и свобод человека Конституция РФ закрепляет тради­ционные институты (судебные и административные формы защиты) и новые, которые не обрели еще проч­ных традиций в российской правовой системе и прак­тике: деятельность Президента как гаранта прав чело­века, функции парламента, Правительства, Уполномо­ченного по правам человека. Предстоит большая рабо­та по созданию правовой основы традиционных форм защиты экологических прав человека и поиску путей эффективной ра­боты новых институтов и механизмов.

Основываясь на изучении нормативно-правовой базы и правоприменительной практики, можно утверждать, что глав­ным средством обеспечения прав и свобод лично­сти являются, прежде всего, судебные органы на всех уровнях. В советской правовой системе был создан определенный механизм реализации полномочий суда по защите прав и свобод граждан, в том числе и при нарушении их экологических прав. Однако в реальной жизни правовое решение медико-экологических проблем практически не осуществлялось. Все предприятия – потенциальные источники загрязнения окружающей среды и субъекты природоохранной деятельности – были до начала 90-х годов в руках государства, поэтому правовое решение возмещения ущерба здоровью граждан в результате каких-либо аварий подменялось административным. По всем крупным авариям заводилось уголовное дело, некоторые конкретные лица признавались виновными, однако какого-либо адекватного восстановления нарушенных прав граждан или значимых компенсаций за причиненный ущерб здоровью (материальный, моральный) не следовало. При этом вся мощь государства направлялась на обоснование незначительности последствий аварий или занижение ущерба.

Специфической особенностью преступлений в области нарушения прав граждан на здоровье и на благоприятную среду обитания является их неочевидность. Причем не только на уровне обыденного сознания, но и на уровне профессионального восприятия. Гражданин, подвергшийся воздействию сверхдопустимых концентраций токсичных веществ, чаще всего не знает об этом, не представляет масштабов патогенного воздействия и его близких и отдаленных последствий. Так, например в 1974 году в г. Новочебоксарск произошел пожар на производстве по выпуску химического оружия. Происшествие и его последствия были скрыты от населения, граждане не получили ни компенсаций, ни квалифицированной медицинской помощи. Информация стала доступной только в 90-е годы, т. е. спустя два десятилетия. Актуальность последствий этой аварии для здоровья жителей города утрачена, государство осталось безнаказанным.

Анализируя статистические данные о состоянии экологической преступности в Российской Федерации, ученые-правоведы приходят к выводу, что, несмотря на рост числа зарегистрированных экологических преступлений, в лучшем случае немногим более половины из них (63,8% в 1999 г., 52,3% в 2001 г, 50,9% в 2004 г.) удавалось закончить расследованием; соотношение осужденных лиц и лиц, привлекавшихся в качестве подозреваемых или обвиняемых, крайне мало и наилучший результат достигнут в том же 1999 г. — 45,6%[32].

Наблюдается увеличение как экологического, так и экономического ущерба от противоправного поведения. Однако возмещение вреда, причиненного экологическими правонарушениями окружающей среде, является одной из сложных проблем в судебной практике. По мнению Заместителя председателя Высшего Арбитражного суда Российской Федерации , эффективность ответственности за экологические правонарушения снижается из-за несовершенства экологического законодательства.

Так, например, Ст.77 и 78 Закона «Об охране окружающей среды» определяют обязанность и порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения природоохранного законодательства. Компенсация вреда окружающей среде осуществляется добровольно, либо по решению суда. Определение размера вреда осуществляется, исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, при этом учитываются понесенные убытки, упущенная выгода, но совершенно не учитывается степень влияния загрязнения природной среды на здоровье граждан.

Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате негативного влияния окружающей среды, определено в Ст.79 Закона «Об охране окружающей среды». Закон предусматривает возмещение в полном объеме вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной деятельности юридических и физических лиц, однако никто не подсчитал, какой объем вреда принесли населению техногенные аварии, сколько тратят жители Красноярска, Челябинска, Дзержинска, Магнитогорска, Братска, Ангарска, Кирово-Чепецка, Нижнекамска, отнесенных врачами к зонам экологического бедствия, на медицинскую помощь. При предъявлении исков о возмещении вреда не всегда возможно определить характер и объем всех последствий, из-за взаимосвязи элементов природного комплекса ущерб может проявляться не сразу. Ответственность же за экологическое правонарушение наступает только при проявлении отрицательных последствий, которые могут наступить спустя значительный период времени, когда реальных виновников или организаций может уже и не быть.

Основные проблемы, возникающие в судебной практике при рассмотрении споров о возмещении экологического вреда, касаются вопросов доказывания факта вреда, причиненного экологическими правонарушениями, факта совершения экологического правонарушения, способов определения размера причиненного вреда, и, как следствие, применения методик расчета ущерба; соблюдения экологических и природоресурсных требований по охране природы в связи с неудачным для окружающей среды размещением объекта строительства; об оспаривании результата экологической экспертизы; оспаривание требований о приостановке или прекращении деятельности предприятия или изменении технологии, вредно сказывающихся на здоровье людей.

Несмотря на распространенность экологических правонарушений и серьезный материальный ущерб, экологических исков предъявляется мало. К причинам такого положения относит: не осознание гражданами важности, значимости экологических прав, низкий уровень правовой, экологической культуры; правовой нигилизм; отсутствие профессиональных и общественных массовых организаций по поддержке экологических прав граждан; сложности при определении размера ущерба, его обоснование при оформлении исковых требований; отношение правоохранительных органов к вопросам экологической безопасности; необоснованный отказ судов от исков; сниженные размеры возмещения ущерба судами; наличие более актуальных экономических и политических проблем[33].

К сожалению, судебная защита остается пока труднодоступной для граждан и в связи с перегруженно­стью судов, их материальным неблагополучием, сла­бой правовой информированностью граждан. Но, несмотря на имеющиеся не­достатки, уже в современных условиях формиро­вания институтов гражданского общества в Рос­сии суды являются эффективным правовым средством защиты и обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан.

Определенные перспективы активизации деятельности су­дов по реализации экологической функции госу­дарства и защите экологических прав граждан четко просматриваются в совершенствовании су­дебной системы. Для повышения качества право­судия в разрешении такой специфической кате­гории дел, какими являются дела по вопросам охраны природы, необходимо создание специализирован­ных судов (по аналогии с природоохранными про­куратурами и милицией). В качестве альтернативы созданию судов по вопросам, касающимся окружающей среды, могут выступать специализированные палаты в судах общей юрисдик­ции или арбитражных судах.

Отдавая безусловный приоритет судебной власти в защите прав человека, нельзя игнорировать возможность каждого обратиться с жалобой или заявлением в соответствующий орган исполнительной власти. Речь идет об использовании административно-правовых способов защиты экологических прав граждан. Гарантии та­кой защиты закреплены в ст. 33 Конституции РФ, пре­дусматривающей, что граждане РФ имеют право обра­щаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Одной из форм об­ращений являются заявления и жалобы граждан, свя­занные с ущемлением их прав и свобод. Обращения граждан представляют одну из форм участия их в управлении, в решении экологических проблем, одним из способов восстановления нарушенного права на благоприятную окружающую среду. Они являются важным источни­ком информации, необходимой для решения вопросов экологической безопасности.

Среди механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина особое место занимает институт Уполномоченного по правам человека, который должен выступать координатором деятельности по защите прав человека и гражданина. В связи с обострением экологических проблем в современных условиях и необходимости защиты со стороны государства права граждан на благоприятную окружающую среду есть необходимость пойти по пути создания института Уполномоченного по экологическим правам человека.

Таким образом, следует считать задачей первостепенной важности приведение в действие всех политико-юридических механизмов защиты экологических прав граждан, предусмотренных Конституцией. Без этого неблагоприятное положение в данной области будет все более усугубляться. Российское государство, выполняя свои международные обязательства, обязано принимать меры практического характера по всемерному соблю­дению всего параметра прав и свобод человека, обеспечивать силой своих государственных институтов экологическую безопасность лично­сти и общества.

4.6. Формирование экологического сознания и экологической культуры

Эффективность экономических и правовых рычагов обеспечения экологической безопасности современной России напрямую связана с повышением уровня общественного экологического сознания и экологической культуры[34] населения страны, понимания сути экологических проблем и ответственного участия каждого человека в их решении.

Формирование ответственного отношения граждан к среде обитания связано с ломкой продолжительного по времени потребительского стереотипа поведения. Оно должно быть системным, и может быть обеспечено по мере повышения экологической культуры людей всех возрастов, социальных слоев и профессиональных групп российского общества средствами непрерывного экологического образования и просвещения. Это позволит на любом уровне принимать и осуществлять экологически грамотные управленческие решения, основанные на достаточной осведомленности об экологических последствиях хозяйственной деятельности в конкретной местности, регионе, стране, мире. Дефицит экологических знаний во всех слоях общества лежит в основе большей части нарушений природоохранного законодательства и является причиной бездействия властей и неадекватной реакции населения.

Экологическое просвещение российских граждан должно осуществляться посредством широкого распространения экологических знаний об экологической безопасности, объективной и обстоятельной информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов.

Необходимость экологического образования воспринимается обществом как фактор коллективной безопасности. Поэтому общественные объединения экологической направленности, местные образовательные учреждения, взяв на себя инициативу по экологическому воспитанию, образованию и просвещению, действуя зачастую без необходимых на то средств и исключительно на собственном энтузиазме, смогли развернуть во многих регионах страны деятельность по экологическому воспитанию, образованию и просвещению в различных формах: голубые и зеленые патрули, школьные лесничества, учебные экологические тропы, озеленение и благоустройство пришкольных территорий, а также прилегающих к школам садов и парков, летние экологические лагеря и т. п.

Развитие экологического образования в стране все эти годы осуществлялось в основном отдельными организациями, исследовательскими группами в инициативном порядке, то есть многочисленные разработки в области экологического образования (программы, модели, методики и пр.) при отсутствии масштабной и системной государственной экологической политики не являлись и не являются элементами государственного регулирования в сфере экологического образования. Государство, имея соответствующие рычаги управления, еще не предложило обществу модель развития системы непрерывного экологического воспитания и образования и не оказало серьезного влияния на регулирование образования в области экологии, хотя Правительством Российской Федерации был принят ряд постановлений, положивших начало развитию экологического образования в стране.

Основными направлениями деятельности институтов государства по развитию экологического образования и формированию экологической культуры населения должны стать:

- включение вопросов формирования экологической культуры, экологического образования и просвещения в федеральные, региональные и мест­ные программы развития территорий;

- совершенствование системы экологического образования (подготовка педагогических кадров для осуществления экологического образования во всех звеньях воспитательно-образовательной системы, развитие экспериментальных площадок экологического образования на базе учебных учреждений);

- проведение массовых экологических мероприятий, направленных на привлечение интереса к вопросам охраны окружающей среды, обеспечения безопасности жизне­деятельности и здоровья людей;

- развитие системы профессиональной подготовки (переподготовки) и повышение квалификации руководителей и специалистов, ответст­венных за принятие решений в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- повышение информированности деловых кругов по вопросам законодательства в области охраны окружающей среды и рацио­нального природопользования, а также обучение их методам управления с учетом экологического фактора.

Таким образом, эффективность политико-правового механизма по блокированию и нейтрализации экологических угроз во многом зависит от того, насколько развиты в стране политические институты и гражданское общество, насколько они активно участвуют в решении наиболее важных проблем в сфере экологической безопасности. Имеется острая необходимость в создании необходимой нормативно-правовой базы для объединения усилий государственных и общественных структур в обеспечении экологической безопасности.

Выводы по четвертой главе.

1. Экологическая безопасность обеспечивается посредством специально создаваемого и реализуемого обществом и государством (нацией) механизма, направленного на создание благоприятных условий жизнедеятельности. Составной частью данного механизма выступает политико-правовой механизм обеспечения экологической безопасности, представляющий собой единство политических и правовых норм, институтов, порядка и правил деятельности, направленных на обеспечение гарантий защищенности окружающей среды, экологических прав и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени. Главным предназначением политико-правового механизма обеспечения экологической безопасности личности является создание соответствующих гарантий экологических прав граждан.

2. Политико-правовой механизм обеспечения экологической безопасности функционально изменяется в соот­ветствии с политической и социально-экономической обстановкой в стране, состояниям окружающей среды. Его возможности зависят от принципов построения системы специ­ально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и эффективности реали­зации возложенных на них задач и функций управления. В настоящее время российское государство слабо использует свои реальные возможности для уменьшения нежелательных нагрузок на природу, предотвращения экологического ущерба и защиты собственных экологических интересов. На изменение сложившейся ситуации существенное влияние окажут экологическое образование, воспитание и общественные гарантии экологических прав российских граждан, обеспечиваемые институтами гражданского общества.

[1] См.: , Шведова словарь русского языка. 80000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. . 4-е изд, доп. – М.: Азбуковник, 1999 г. – С. 354.

[2] Плотинский и эмпирические модели социальных процессов. – М., 1998 г. – С. 89.

[3] См.: Политология: Тематический словарь-справочник. – М.: ГА ВС, 1993 г. – С. 15.

[4] См.: Смульский основы оценки и прогнозирования современных военных конфликтов в интересах их урегулирования и предотвращения: Дис. … канд. филос. наук. – М., 1990 г. – С. 33.

[5] См.: О социальном механизме посткоммунистических преобразований в России // Социологические исследования. – 2002 г. - № 8.

[6] См.: Кузнецов безопасности. – С.689.

[7] См.: Военная политология: Тематический словарь-справочник. – М.: ГА ВС, 1993 г. – С. 35.

[8] См.: Философский энциклопедический словарь. – М.: Сов. энциклопедия, 1983 г. – С. 151.

[9] См.: Чертова -правовые основы обеспечения экологической безопасности Российской Федерации (на опыте северных регионов): Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. – М.. 2007 г. – С. 26.

[10] Международная защита прав и свобод человека. - М., 1990. - С. 14-57; Права и свободы личности. Вып. 11. - М., 1995 г. - С. 86-129.

[11] Стокгольмская Декларация от 01.01.01 года // Действующее Международное право.- Т. 3. – С. 34.

[12] Малеина неимущественные права граждан. - М.: МЗ Пресс, 2000 г. - С. 98

[13] Топорнин РФ: научно - практический комментарий. - М.: Юристь, 1997 г - С. 45.

[14] Федеральный Закон от 01.01.01 г. № 7 - ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание Законодательства Российской Федерации. – 2002 г. – № 1. - Ст. 133 (статья 3).

[15] Юридическим критерием «благоприятной» окружающей среды в действующем законодательстве является система нормативов и лимитов, основная часть которых содержится в ФЗ «Об охране окружающей среды» (нормативы качества окружающей среды (ст. 21), допустимого воздействия на окружающую среду (ст. 22)) и система санитарно-эпидемиологических требований (ст. 12-28), установленных в Федеральном законе от 01.01.01 г. «О санитарно-эпидемиологи­ческом благополучии населения». Основной целью нормирования качества окружающей природной среды является установление таких предельно допустимых норм воздействия человека на окружающую среду, которые гарантировали бы экологическую безопасность населения и сохранения генетического фонда, а также обеспечивали рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов.

[16] См.: Чертова -правовые основы обеспечения экологической безопасности Российской Федерации (на опыте северных регионов): Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. – М., 2007 г. – С. 32-33.

[17] Так, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 01.01.01 г. (ст. 3) обеспечение экологической безопасности обозначается как принцип охраны окружающей среды, а охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов выступают как необходимые условия обеспечения и благоприятной окружающей среды, и экологической безопасности. Таким образом, охрана окружающей среды и экологическая безопасность имеют приоритет перед природопользованием. Подробнее см.: Чертова -правовые основы обеспечения экологической безопасности Российской Федерации (на опыте северных регионов): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2007 г.

[18] Например, в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 01.01.01 года № 000-1 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000; федеральных законов от 01.01.2001 г. , от 01.01.2001 г. , от 01.01.2001 г. ) к ведению Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан отнесены природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности (ст. 5, 6, 7), а к ведению органов местного самоуправления в вопросах охраны здоровья граждан отнесены охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, ликвидация последствий катастроф и стихийных бедствий (ст. 8).

[19] Российская газетаянваря.

[20] Российская газета. – 2008 гянваря.

[21] О сущности правосознания. - М., 1993 г. - С. 24.

[22] См.: Ст. 10 ФЗ от 01.01.2001 г. «Об использовании атомной энергии» в ред. ФЗ от 01.01.2001 г. , от 01.01.2001 г. , от 01.01.2001 г. , от 01.01.2001 г. ).

[23] Российская газета. – 2008 гянваря.

[24] См.: Башурова аспекты развития общественных экологических движений в условиях глобализации: Автореф. дис. …. канд полит. наук. – М., 2007 г. – С. 17.

[25] Наиболее политизированными организациями в зарубежных экологических движениях выступают экологические политические партии. Через демократические процедуры они стремятся непосредственно войти во власть и определять экологически направленную политику государства, муниципалитета. В последние десятилетия существенно активизировалась их деятельность во многих странах (Германия, Великобритания, Швейцария и др.), там растет число партий «зеленых», усиливается авторитет в обществе и увеличивается представительство во властных структурах. Многие экологические партии добились существенных результатов в получении властных полномочий на местном, региональном и федеральном уровнях.

[26] См.: Винокуров совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации: Автореф. дис. ….д-ра юрид. наук. – М., 2006.

[27] Там же.

[28] См.: Постатейный научно-практический комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. заслуженного деятеля науки РФ, д. ю.н., проф. . - М.: РГ», 2002. - С. 116-155.

[29]См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Расширенный уголовно-правовой анализ с материалами судебно-следственной практики (глава 26 «Экологические преступления») / Под общ. ред. . - М.: Экзамен, 2002. - С. 581-631; Дубовик преступления. Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса РФ. - М.: «Спарк», 1998.

[30] Например, Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 01.01.01 г. № 000 «О мерах по укреплению экологической безопасности в Республике Татарстан» приняты предложения МВД Республики Татарстан и Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан о создании в городах и районах Республики Татарстан подразделений санитарно-экологической милиции в количестве 223 штатных единиц; Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 01.01.01 г. № 20 утверждено Положение об отделе милиции по предупреждению экологических правонарушений при МВД Республики Саха (Якутия) общей численностью 100 сотрудников; Постановлением Муниципального Совета г. Воронежа от 8 июля 1997 г. «О мерах по укреплению экологической безопасности на территории г. Воронежа» создана рота по предупреждению и пресечению экологических преступлений и правонарушений и утверждено о ней Временное положение и др.

[31] За 2004 год период возбуждено 158 уголовных дел экологической направленности, нанесен вред окружающей среде на сумму более 74 млн. руб. из них возмещено более 6 млн. руб. Наибольшее количество уголовных дел (92) возбуждено за незаконную порубку деревьев и кустарников (ст. 260 УК РФ), 53 - за незаконную добычу водных животных и растений (ст. 256 УК РФ), за нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов [ст. 262 УК. РФуголовных дел, за порчу земли (ст. 254 ч. 1 УК РФ) и за загрязнение вод (ст. 250 УК РФ) - по 1 уголовному делу. За 2004 год выявлено административных правонарушений в сфере экологии и благоустройства города (в 2В 2,4 раза возросло количество лиц, привлеченных к административной ответственности по Закону г. Москвы от 24.01.96 г. № 1 «Об административной ответственности в сфере благоустройства города» и Закону г. Москвы о: 05.05.99 г. №17 «О защите зеленых насаждений» адм. протокола, 2003 год -и в 3 раза возросла сумма взысканных штрафов (42.809.680 рублей, 2003 год - 14.079.430 руб.).

[32] См.: Винокуров совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации: Автореф. дис. ….д-ра юрид. наук. – М., 2006. – С. 27.

[33] См.: Чертова -правовые основы обеспечения экологической безопасности Российской Федерации (на опыте северных регионов): Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. – М., 2007. – С. 41-42.

[34] Под экологической культурой понимается наследуемый опыт жизнедеятельности человека в его взаи­модействии с окружающей средой, способ­ствующей здоровому образу жизни, устойчи­вому социально-экономическому развитию, эко­логической безопасности страны и каждого ее гражданина.