3. Сообщения о заседаниях, совещаниях, собраниях и повестке дня.
4. Графики, наряды, заявки, разнарядки.
5. Информация, присланная к сведению.
6. Учебные планы, программы (копии).
7. Рекламные уведомления, плакаты, программы совещаний, конференций и т. д.
8. Прейскуранты (копии).
9. Нормы расхода материалов.
10. Поздравительные письма и приглашения.
11. Печатные издания (книги, журналы, бюллетени).
12. Научные отчёты по темам.
13. Месячные, квартальные, полугодовые отчёты.
14. Формы статистической отчётности.
Приложения к документам могут быть трёх видов:
– приложения, которые утверждаются или вводятся в действие распорядительными документами;
– приложения, которые разъясняют или дополняют содержание основного документа;
– приложения, которые являются самостоятельными документами и рассылаются с сопроводительным письмом.
Приложения должны оформляться на стандартных листах и иметь все необходимые для конкретного вида документа реквизиты.
Порядок размножения документов средствами множительной техники определяется руководителем учреждения, а необходимость размножения отдельных документов – руководителями структурных подразделений. Размножение небольших по объёму документов может осуществляться непосредственно с помощью средств оргтехники. Размножение больших по объёму документов должно осуществляться специализированным подразделением (множительным цехом) по таким правилам:
– для выполнения множительных работ исполнитель заполняет заказ, который подписывает руководитель структурного подразделения;
– документы на размножение передаются в множительный цех вместе с заказом. При этом заказу присваивается номер, отмечается дата его передачи, устанавливается срок выполнения заказа;
– заказы регистрируются в специальном журнале учёта работы множительного цеха. Лицо, которое получает размноженный документ, расписывается на заказе с отметкой даты получения;
– оригиналы документов после изготовления с них копий возвращаются по принадлежности.
Определенные особенности имеет подготовка и оформление документов к заседаниям коллегиальных органов.
Заседания коллегиальных органов осуществляются в соответствии с утверждёнными планами их работы и по мере необходимости. В плане работы коллегиального органа указываются содержание вопросов, дата рассмотрения, фамилия докладчика и наименование структурного подразделения, которое готовит документы для рассмотрения коллегиальным органам, срок подачи документов. Руководители структурных подразделений заблаговременно подают для включения в план работы коллегиального органа перечень вопросов, которые они считают необходимым рассмотреть на его заседании. К перечню прилагается справка о мотивах внесения вопроса на рассмотрение коллегиального органа.
Документы по вопросам, которые выносятся на рассмотрение коллегиального органа, должны подаваться не позже чем за пять дней до заседания. К ним относятся:
– докладная записка (адресованная коллегиальному органу), в которой основательно изложены вопросы с выводами и предложениями;
– проект решения коллегиального органа, а в случае необходимости и проект приказа;
– справка о согласовании проекта с заинтересованными структурными подразделениями и другими учреждениями;
– список лиц, которые приглашаются на заседания коллегиального органа.
О каждом собрании коллегиального органа составляется протокол, который оформляется в соответствии с правилами.
Свое закрепление нашел и порядок обработки и рассылки исходящих документов.
Исходящие документы, в том числе изготовленные на ПК, обрабатываются и посылаются централизованно в день их получения от структурных подразделений или не позже следующего рабочего дня. Не допускается рассылка или передача документов без регистрации их в канцелярии. При этом обязательно проверяется:
– правильность оформления документа и размещения на нём всех реквизитов;
– правильность указания адреса;
– наличие всех необходимых подписей на документе и дополнениях к нему;
– наличие виз на копии документа, которая остаётся в делах учреждения;
– наличие на документе отметки о дополнениях;
– соответствие количества экземпляров количеству адресатов.
На оригиналах документов, которые подлежат возвращению, на верхнем правом поле первой страницы ставится штамп «Подлежит возвращению». Документы, которые посылаются одновременно одному и тому же адресату, вкладываются в один конверт. На конверте проставляются регистрационные номера всех документов, которые находятся в конверте.
В регистрационной карточке или журнале указываются номер исходящего документа, дата регистрации, заглавие (краткое содержание) документа и номер дела, в котором будет сохраняться его копия. Оригиналы приказов, планов, отчётов, протоколов и т. д. остаются в учреждениях, которые являются авторами этих документов. В другие учреждения посылаются их заверенные копии.
Организация контроля за исполнением документов представляет собой один из важнейших этапов надлежащего осуществления деловодства. Задачей такого рода контроля является обеспечение своевременного и качественного их исполнения. Контролю подлежат зарегистрированные документы, в которых установлено то или иное задание.
Контроль за исполнением документов включает такие виды работ:
– постановку документов (поручений) на контроль, формирование картотеки контролируемых документов;
– проверку своевременного доведения документов до исполнителей;
– предварительные проверки и регулирование хода исполнения;
– учёт и обобщение результатов контроля за исполнением документов (поручений);
– информирование руководителя о ходе и результатах исполнения документов (поручений);
– снятие документов с контроля;
– формирование картотеки исполненных документов.
Документ считается исполненным только тогда, когда поставленные в нём вопросы нашли свое разрешение и корреспонденту дан ответ по существу. После исполнения документ снимают с контроля. Снять документ с контроля может только то лицо, которое поставило его на контроль.
Цели оптимизации работы с документами и дальнейшего их использования в необходимых случаях предполагают необходимость составления номенклатура и формирования дел, их хранение.
Номенклатура дел – это систематизированный перечень наименований дел, создаваемых в учреждении, оформленный в соответствующем порядке с указанием сроков сохранения дел.
Номенклатура дел является обязательным для каждого учреждения документом, который составляется для создания в учреждении единой системы дел, обеспечения их учёта, быстрого розыска документа по его содержанию и виду, отбора документов на государственное сохранение в процессе деловодства.
Существует три вида номенклатура дел: типовая, примерная и индивидуальная.
Типовая номенклатура дел устанавливает типовой состав дел для учреждений, однородных по характеру деятельности, с единой системой индексации, и является нормативным актом.
Примерная номенклатура дел устанавливает примерный состав дел для учреждений, однородных по характеру деятельности, но разных по структуре, и имеет рекомендательный характер.
Типовые и примерные номенклатуры дел разрабатываются органами высшего уровня для организаций, которые принадлежат к сфере управления учреждения, и используются ими в качестве методических пособий во время составления индивидуальных номенклатур дел.
Как правило, индивидуальная номенклатура дел учреждения состоит из номенклатур дел отдельных структурных подразделений.
Формирование дел – это группировка исполненных документов в деле в соответствии с номенклатурой дел. Во время формирования дел следует придерживаться следующих правил:
– группировать в дела только оригиналы (в случае их отсутствия – заверенные в установленном порядке копии) правильно оформленных и исполненных документов, не допускать включение в дела черновых, личных, дублирующих документов, документов, которые подлежат возвращению, и размноженных копий;
– группировать в дела документы одного деловодного года (за исключением особых, судебных, переходных дел). Личные дела формируются на протяжении всего времени работы лица в учреждении;
– группировать в дела отдельно документы постоянного и временного сроков сохранения.
Как исключение, когда этого требует специфика работы в учреждении, документы постоянного и временного сроков сохранения, связанные с решением одного вопроса, могут группироваться на протяжении деловодного года в одно дело.
Документы в деле группируются в хронологическом или логическом порядке либо в их совмещении.
Документы заседаний коллегиальных органов группируются в два дела:
– протоколы и документы к ним (доклады, справки и т. д.);
– документы по организации заседаний (повестка дня, проекты и копии решений и т. д.).
Протоколы группируются в хронологическом порядке по их номерам. Документы к заседаниям систематизируются по датам и номерам протоколов; внутри группы документов, которые касаются одного протокола, – по повестке дня.
Оконченные дела постоянного и продолжительного (свыше 10 лет) сроков сохранения должны сдаваться в архивные подразделения учреждения для последующего хранения и использования. Дела временного хранения (до 10 лет включительно) могут передаваться в архивное подразделение учреждения по согласованию с его руководителем.
Подготовка документов к передаче в архивные подразделения учреждения включает:
– экспертизу ценностей документов;
– оформление дел;
– составление описей дел;
– передачу дел в архивные подразделения учреждения и обеспечение сохранности документов.
Свое отражение в инструкции нашли также вопросы, касающиеся организации и функций деловодной службы.
Работа деловодной службы регламентируется положением о ней, которое разрабатывается на основе положения (устава) об учреждении, приведенной инструкции и утверждается руководителем учреждения. Деятельность работников деловодной службы регламентируется должностными инструкциями, которые разрабатываются руководителем деловодной службы на основании Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих и утверждаются руководителем учреждения. Основной задачей деловодной службы является установление единого порядка документирования и работы с документами в учреждении на основе использования современной вычислительной техники, автоматизированной технологии работы с документами и сокращения числа документов.
В соответствии с этой задачей деловодная служба: разрабатывает инструкции по деловодству и номенклатуре дел; организовывает по поручению руководства подготовку документов, обеспечивает их оформление и выпуск; организовывает и обеспечивает документальное и организационно-техническое обслуживание работы коллегиальных органов; организовывает печатное изготовление, копирование, тиражирование документов.
На руководителя деловодной службы возлагается персональная ответственность за обеспечение соблюдения установленного порядка работы с документами в учреждении; за выполнение плана работы и соблюдение необходимых условий труда должностных лиц деловодной службы; за соблюдение трудовой и исполнительной дисциплины в коллективе деловодной службы.
Глава 4. Административная юстиция
и административный процесс:
исторический и зарубежный опыт
В связи с проводимой в настоящее время в Украине судебно-правовой реформой несомненный интерес вызывают вопросы, касающиеся истории становления правосудия по административным делам, – административной юстиции, опыта развития этого института в других странах. Это позволит избежать ошибок прошлого, критически отнестись к зарубежному опыту и, наряду с этим, усвоить все лучшее, что выработала правовая культура человечества[107]. Вместе с тем, нельзя не отметить, что становление института административной юстиции выступает важным фактором развития административно-процессуальной формы.
В свое время известный правовед отмечал, что научное исследование не может ограничиваться отечественным правом. В качестве необходимого материала должно привлекаться и право других государств, поскольку цивилизованным народам не суждена замкнутая жизнь, и поэтому нельзя игнорировать международное влияние, проникающее во все сферы [108].
Именно поэтому следует подробнее рассмотреть исторические аспекты становления административной юстиции и опыте существования этого института в наиболее развитых современных государствах.
Теория и практика административной юстиции имеют долгую и поучительную историю. Как справедливо отмечал профессор
, государство XVIII ст. не знало административной юстиции, как и не признавало субъективных публичных прав своих граждан. Ни Монтескье, ни Руссо, стоявшие у истоков учения о правовом государстве, не знали и не обращали внимания на этот институт права[109].
Вопросы истории развития данного института на протяжении длительного времени, вплоть до 1917 г., были предметом исследования многих юристов, как зарубежных, так и российских[110]. При этом в некоторых учебниках по административному и полицейскому праву также освещались вопросы административной юстиции[111].
В юридической литературе начала XX в. основные формы административной юстиции принято было называть французской, германской и английской формами [112].
В определенной степени краеугольный камень теории правового государства – идея разделения властей – во многом стал фактором, определившим историческую судьбу административной юстиции.
По существу, становление административной юстиции находилось в зависимости от решения вопроса о том, кому должно принадлежать право контроля над действиями администрации – самой администрации либо судебной власти. Ответ на этот вопрос во многом и определил развитие основных форм административной юстиции как в странах Европы, так и в России.
Во Франции данный вопрос встал с особой остротой во время Великой Французской революции. При этом «революция столкнулась на практике с очень важным обстоятельством: упразднять старое, ненавистное было делом весьма легким, тем более, что многие институты, пережив самих себя, уже сами распадались и разлагались; неизмеримо труднее было решить вопрос, чем и как заменить уничтожаемое...» [113].
Применительно к административной юстиции ответ на этот вопрос был определен отношением законодателей к судебной власти – власти ненавистной в силу соотнесения ее с королевской властью и убеждением, что суды представляют лишь интересы аристократии. Результатом этого послужило четкое проведение принципов независимости администрации от суда и централизации административной власти. Таким образом, Франция получила сильную, самостоятельную и свободную от вмешательства судов административную власть [114]. В дальнейшем на протяжении более чем ста лет французская административная юстиция формировалась и развивалась в русле этого положения. Незыблемым оставался принцип построения системы административной юстиции в недрах самой администрации. Практически неизменной была структура органов административной юстиции, основными звеньями которой были Государственный совет и советы префектур. Однако при этом определенные изменения, обусловленные влиянием принципов судопроизводства по гражданским и уголовным делам, коснулись порядка производства в указанных учреждениях. Благодаря этому влиянию устанавливались начала состязательности, устности и гласности, а также возможность участия в рассмотрении дел представителей общественного обвинения [115].
В целом же к началу XX в. в построении административной юстиции Франции намечалась тенденция к постепенному обособлению данного института. Это было вызвано необходимостью четкого определения цели существования административной юстиции. Эта цель состояла в необходимости защиты прав и интересов граждан, а не интересов администрации[116]. Однако указанная тенденция не получила своего логического завершения и до настоящего времени[117]. Французская административная юстиция полностью не выделена из системы административных органов.
Формирование теории административной юстиции во Франции в значительной степени, как было сказано ранее, проходило под влиянием теории разделения властей. Именно эта теория в большинстве случаев становилась решающим аргументом для обоснования соответствующего построения системы органов административной юстиции во Франции конца XIX – начала XX в. Теоретические воззрения французских ученых-юристов были предметом пристального внимания в юридической литературе России. Вполне справедливые критические замечания по этому поводу[118] сводятся к следующему.
1. Теория разделения властей, положенная в основу построения французской административной юстиции, трактуется французскими учеными весьма своеобразно – как теория полной независимости административной власти не только от законодательной, но и от судебной[119].
2. Понимаемая таким образом теория разделения властей фактически означает полную недоступность для обжалования действий органов администрации либо резко сужает такого рода возможность вследствие подчиненности органов административной юстиции самой администрации.
3. Такое положение, когда администрация выступает судьей в деле, в котором она сама является заинтересованной стороной, противоречит основному правовому принципу – равенству всех граждан перед законом.
4. Поскольку теория разделения властей должна пониматься не как полное обособление ветвей власти, а как их сотрудничество при целесообразном распределении функций, соответствующем структуре каждого органа, именно на этом и должна строиться теория административной юстиции.
Теория правового государства и, соответственно, теория разделения властей оказали существенное влияние на развитие теории и практики административной юстиции Германии.
К середине XIX в. в юридической науке Германии преобладали два основных течения, касающихся существа административной юстиции в контексте установления гарантий ограждения гражданина от всемогущества администрации. Одно из этих течений, наиболее характерным представителем которого являлся профессор Бэр, отстаивало преимущества судебной власти; другое же выдвигало иные гарантии, среди которых выделялся институт административной юстиции [120].
Анализируя позиции немецких ученых по этому вопросу, а также практику деятельности существовавших к тому времени органов административной юстиции, подчеркивал ряд моментов, позволяющих выделить особенности функционирования этого правового института.
Во-первых, деятельность органов административной юстиции в германских государствах носила ярко выраженный инстанционный характер. Как правило, таких инстанций было три[121]. При этом низшие инстанции являлись одновременно и органами активного управления.
Во-вторых, комплектование состава низших инстанций органов административной юстиции из чиновников и лиц, избранных от населения, а в ряде случаев только из чиновников, не позволяло в полной мере избежать их зависимости от вышестоящего начальства, что, по существу, означало отсутствие гарантий их самостоятельности. В полной мере самостоятельными являлись лишь высшие инстанции. В свою очередь, привлечение в состав органов административной юстиции избранных от населения лиц служило отрицательным фактором, поскольку вносило в деятельность указанных органов элемент непрофессионализма.
В-третьих, что является наиболее важным для характеристики административной юстиции германских государств, большое развитие получили процессуальные формы рассмотрения дел. В большей степени это касалось Пруссии, где в административном процессе нашли применение принципы гражданского процесса: гласность, устность, состязательность, а также четкое определение роли стороны в процессе [122].
Организация административной юстиции в германских государствах существенно отличалась от подобной организации во Франции. Система административных судов нижнего и среднего звеньев (а именно таковыми и были уездные и окружные управы), а также высший административный суд в значительной степени ограничивали всевластие администрации, служили важной гарантией правомерности ее действий. Кроме того, компетенция административных судов была значительно шире компетенции органов административной юстиции во Франции. Следует отметить и большую независимость административных судов. Существенные отличия имелись и в процессуальной сфере. В Германии производство по делам по общему правилу было публичным и устным. При этом лицо, обжаловавшее действия административных органов, могло выступать через уполномоченного, а для охраны публичных интересов при административном суде назначались особые комиссары [123]. Во Франции же административно-процессуальная форма была развита в значительно меньшей степени.
Отнесение рассмотрения административно-правовых споров к ведению общих судов характеризует так называемую английскую форму административной юстиции. В общепринятом смысле институт административной юстиции в Англии к началу XX в. своего развития фактически не получил. Однако следует подчеркнуть важную особенность английского судопроизводства. Она заключается в достаточно развитой процедуре рассмотрения дел, в том числе и административно-правовых споров в общих судах. Сама же система общих судов в Англии достаточно сложна и в рамках настоящей работы не нуждается в детальном исследовании. Отметим лишь, что рассмотрение административно-правовых споров в сфере местного управления находилось в первой инстанции в руках мировых судей. Апелляционной инстанцией служили четвертные заседания мировых судей, происходившие не менее четырех раз в году. Значение высшего административного суда принадлежало Суду королевской скамьи.
Наряду с историческими особенностями становления и развития Российского государства, на формирование административной юстиции в России в определенной степени оказывали влияние и упомянутые выше формы ее организации. Однако решающего значения они не имели, и к середине XIX в. в России сложилась своеобразная система административной юстиции. С одной стороны, эта система характеризовалась элементарностью, а с другой – неоправданной усложненностью. Элементарность проявлялась в наличии двух инстанций, причем в ряде случаев высшая инстанция – 1-й Департамент Сената – оказывалась первой и последней. Сложность построения указанной системы заключалась в большом количестве разного рода присутствий, выполнявших роль первой инстанции, отсутствии четкого определения их компетенции. Отсутствовало и однозначное определение подсудности дел 1-му Департаменту Сената.
Являясь, как было отмечено ранее, высшей инстанцией по рассмотрению соответствующих дел, 1-й Департамент Сената играл, по существу, роль высшего административного суда.
Роль низших инстанций выполняли многочисленные учреждения и должностные лица. В частности, к ним относились: уездные и городские полицейские управления, губернские управления, губернаторы и генерал-губернаторы, губернские по земским и городовым делам присутствия, губернские и уездные по воинской повинности присутствия и ряд других органов.
Критически оценивая сложившуюся в России систему органов, выполнявших роль административной юстиции, , в частности, отмечал: «Кроме 1-го Департамента Сената у нас, в сущности, есть только подобия таковых, причем одни из них имеют в этом отношении меньшее, а другие большее значение... 1-й Департамент Сената в качестве высшего административного суда в империи является в нашем законодательстве как бы куполом без здания и фундамента, ибо ни средних, ни низших общих судебно-административных инстанций или административных судов не существует, а... слабые подобия этих судов, конечно, не могут возместить этого существенного пробела» [124].
Однако и «купол без здания и фундамента» не являл собой образец административного суда в настоящем его значении. Хотя функционально он должен был быть судом, организационно он был архаически присутственным местом, где его члены – сенаторы назначались из особ первых трех классов без учета стажа и образования, процесс практически проходил через канцелярию, а слушание дела не могло происходить в большинстве случаев без личного присутствия представителя заинтересованного министерства, которому принадлежало право решающего голоса наравне с судьями [125].
Что же касается присутствий, как первой инстанции системы административной юстиции, то их состав также далеко не всегда удовлетворял требованиям надлежащего образовательного ценза, зависел от администрации, в большинстве случаев непосредственно участвовал в управлении и часто являлся судьей в собственном деле [126].
Обращает на себя внимание и недостаточная разработанность в законодательстве того времени процессуальных форм обжалования решений и действий административных органов, порядка рассмотрения такого рода дел. Ряд имевшихся положений, безусловно, свидетельствует о тенденции наибольшего благоприятствования органам администрации, выступавшим в качестве стороны в деле.
В частности, жалобы на постановления административных учреждений должны были приноситься в высшие инстанции через те нижние инстанции, на действия которых приносилась жалоба; жалобы на распоряжения министров приносились в 1-й Департамент Сената только через эти министерства.
С другой стороны, неоправданно усложнилась и возможность быстрого и оперативного исправления ошибочного решения самим органом администрации.
Так, в соответствии с общими правилами производства по административным делам присутственные места не вправе были своей властью изменять свои постановления, а в случае необходимости такого изменения по вновь открывшимся обстоятельствам должны были испрашивать на это разрешение у вышестоящих инстанций [127].
Некоторые требования, касавшиеся порядка подачи жалобы, имели расплывчатую формулировку, на основании которой они могли толковаться по усмотрению лица, рассматривавшего жалобу, и служили основанием для ее возврата лицу, ее подавшему. Например, жалобы не принимались и возвращались лицу, ее подавшему, если в ней «помещены укорительные выражения» [128].
Еще одним фактором, характеризующим процессуальную сторону деятельности органов административной юстиции в дореволюционной России, является множество правил, отдельно регламентирующих порядок подачи жалоб в каждое из учреждений, составляющих низшую инстанцию этого института [129].
С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что для института административной юстиции в дореволюционной России было характерно:
1) несовершенство построения системы ее органов, проявлявшееся в отсутствии четкого распределения компетенции между ними, что приводило к нарушениям инстанционности рассмотрения дел;
2) отсутствие присущих судопроизводству начал гласности, состязательности, устности в деятельности этих органов, а также недостаточная разработанность процессуальных форм их деятельности, что, по существу, превращало эти органы из органов административной юстиции в органы административного произвола;
3) участие в значительном числе случаев в рассмотрении дел представителей активной администрации, т. е. игнорирование принципа о том, что нельзя быть судьей в собственном деле, а также неудовлетворительное решение вопроса о составе этих органов с точки зрения профессиональной пригодности и образовательного уровня.
Таким образом, существовавшая в дореволюционной России система административной юстиции не соответствовала в значительной степени прогрессивным тенденциям, получившим к тому времени разработку в теоретических исследованиях ученых-юристов[130], и не решала важнейшей задачи защиты на должном уровне субъективных публичных прав и интересов граждан.
Попыткой реформировать систему административной юстиции было введение постановлением Временного правительства от 01.01.01г. судов по административным делам и принятие соответствующего Положения о них [131].
К сожалению, всестороннего анализа этого акта, позволяющего отметить его положительные и отрицательные стороны, в последующие годы, вплоть до настоящего времени, не проводилось по вполне понятным причинам[132].
Впервые за всю историю существования Российского государства был сделан шаг в преобразовании громоздкой и малоэффективной системы административной юстиции с целью действительного ограждения граждан от неправомерных действий административных органов и защиты их интересов.
Выделим основные моменты, характеризующие этот важный нормативный акт.
Во-первых, судебная власть по административным делам подразделялась на три инстанции: административный судья, окружной суд и 1-й Департамент Правительствующего Сената;
Во-вторых, по своему служебному статусу административный судья приравнивался к членам окружного суда, пользовался правом несменяемости и не мог быть переведен без его согласия для рассмотрения уголовных и гражданских дел; за каждым из административных судей закреплялся секретарь для осуществления делопроизводства по делу.
В-третьих, административные судьи и члены административного отделения окружного суда должны были назначаться из лиц, имеющих высшее юридическое образование и обладающих достаточным юридическим опытом.
В-четвертых, была четко определена компетенция административных судей и окружных судов. Так, им были подведомственны дела по протестам комиссаров на постановления, распоряжения, действия учреждений и должностных лиц городского, уездного, губернского и волостного управления, дела по жалобам правительственных учреждений и должностных лиц на постановления, распоряжения и действия иных государственных учреждений в пределах губернии, уезда, волости, города, а также дела по жалобам частных лиц на такого же рода постановления, распоряжения, действия.
В-пятых, было установлено достаточно полное процессуальное регулирование производства по административным делам на началах гласности, состязательности и устности процесса.
Одним из существенных моментов данного Положения, направленных на защиту прав граждан, было закрепление возможности принесения устной жалобы, которая при отражении ее в протоколе служила основанием для возбуждения производства по делу.
Это обстоятельство свидетельствует о том, что законодатель учитывал реальное положение дел, принимая во внимание значительный процент неграмотного населения в тогдашней России.
Время не позволило проверить на практике действенность административных судов, и одним из первых декретов новой, Советской власти, а именно Декретом от 01.01.01 г. № 1 о суде их деятельность была прекращена, как и деятельность всей старой судебной системы в целом.
Законодательство кратковременного периода существования самостоятельного Украинского государства ( гг.) не обходило своим вниманием и вопросы деятельности органов административной юстиции. Конституция Украинской Народной Республики 1918 г. установила, что судебная власть в рамках гражданского, уголовного и административного законодательства осуществляется исключительно судебными органами. При этом административно-юрисдикционная деятельность административных органов ограничивалась рамками закона [133].
В период правления гетьмана П. Скоропадского свое законодательное закрепление получили положения, в соответствии с которыми Генеральный Суд Украинской державы представлял собой высший суд по административным делам[134].
Наиболее широко деятельность судебных органов по административным делам регламентировал проект Основного Государственного Закона УНР в период существования Директории (1920 г.). Несмотря на то, что этот проект не был претворен в жизнь, его положения свидетельствуют о значительном внимании тогдашнего правительства Украины к вопросам деятельности органов административной юстиции. В частности, предусматривалось введение в судебную систему Украины Высшего Административного Суда. Этот суд должен был рассматривать и разрешать, придерживаясь судебного порядка, вопросы о законности распоряжений административных органов и органов самоуправления, а также споры между административными органами и органами самоуправления. О роли, которая отводилась Высшему Административному Суду в системе судебных органов Украинского государства того времени, свидетельствует тот факт, что в качестве административных судов низшей инстанции должны были выступать общие суды, которым предоставлялось право решать, соответствуют ли распоряжения местных органов требованиям закона и не превысила ли местная власть своей компетенции[135].
Анализ законодательства Украины гг. позволяет сделать вывод, что, несмотря на весьма небольшой временной промежуток, система органов административной юстиции получила значительное развитие и уверенно ориентировалась на формирование самостоятельных административных судов.
На начальном этапе существования Советского государства, в условиях гражданской войны вопросы формирования новой системы административной юстиции, безусловно, не являлись первоочередными. На первый план выдвигались задачи формирования и усиления репрессивных органов.
Однако проблему контроля над деятельностью административных органов нельзя было игнорировать. Поэтому постепенно начали создаваться правовые предпосылки рассмотрения дел, в которых проверялась законность действий органов государственного управления[136]. В частности, это проявилось в закреплении подведомственности земельных споров волостным, уездным и губернским земельным комиссиям[137], возможности обжалования в суд неправильности записей в книгах актов гражданского состояния[138]. Постепенно стали формироваться и основы процессуальной формы рассмотрения жалоб граждан на действия должностных лиц государственных органов. Так, постановление VI Чрезвычайного Всероссийского съезда Советов (ноябрь 1918 г.) «О соблюдении законности» содержало положение о необходимости «вменять в обязанность всем должностным лицам и советским учреждениям по требованию любого гражданина республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения, составление соответствующего краткого протокола. В протоколе должны быть указаны время, место и имена должностных лиц или название учреждения и сущность дела. Копия протокола тут же выдается жалобщику...»[139].
Значительным шагом на пути обеспечения законности в управлении было образование Центрального Бюро жалоб и заявлений, а также местных отделений этого Бюро[140]. Постановление Народного Комиссариата Государственного Контроля «О Центральном Бюро жалоб и заявлений»[141], а также Положение «О местных отделениях Центрального Бюро жалоб и заявлений»[142] достаточно детально регламентировали порядок подачи и рассмотрения жалоб и заявлений, исполнения решений по ним. Однако анализ указанных нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что наряду с положительными сторонами (обособление от органов активного управления, коллегиальность в принятии решения, введение порядка рассмотрения жалоб в определенные процессуальные рамки) в них имелись также положения, не позволяющие рассматривать названные бюро в качестве административных судов. Прежде всего это касается характеристики состава этих органов, порядка их образования. В частности, п.2 указанного Положения определяет, что «местные Бюро при губернских контрольных отделениях образуются как самостоятельный подотдел, во главе которого ставится специальный заведующий из лиц, рекомендуемых местными, партийными, профессиональными организациями, а за отсутствием таковых – из лиц, соответствующих требованиям партийных или профессиональных организаций. Для ближайшего участия в работе Бюро заведующий последним обязательно приглашает представителей местных рабочих и крестьянских организаций»[143].
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 |
