Национальный фонд подготовки кадров
Методические материалы по расчету
нормативов бюджетного финансирования (региональные модели)
2006
Содержание
Введение
4
Раздел 1. Модель нормативного бюджетного финансирования в Пензенской области………………………………………………………………………………….
6
1.1 Опыт применения нормативно - подушевого финансирования в Пензенской области и направления его развития………………………………………………
6
1.2 Законодательная основа применения норматива подушевого бюджетного финансирования в образовании……………………………………………………...
Приложение 1 Проекты Закона Пензенской области «О внесении дополнений и изменений в Закон Пензенской области «Об образовании в Пензенской области»……………………………………………………………………………………...
Приложение 2 Новая редакция Закона Пензенской области «О порядке исчисления объема субвенций муниципальным образованиям Пензенской области на финансирование образовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования»……………………………………………….
Приложение 3 Постановление представительного органа муниципального образования «О финансировании муниципальных образовательных учреждений из средств субвенций из бюджета Пензенской области»…………………………………
Приложение 4 Дополнения в Устав образовательного учреждения………….
Приложение 5 Договор между Управлением образования района и муниципальным общеобразовательным учреждением………………………………………...
Приложение 6 Положение о начальной общеобразовательной школе – филиале муниципального общеобразовательного учреждения………………………….
15
22
24
32
33
37
40
1.3 Методические рекомендации по расчету нормативов бюджетного финансирования и определению объемов субвенций муниципальным образованиям на реализацию государственного стандарта общего образования (образовательной программы)………………………………………………………………………………..
Приложение 1 Примеры расчетов НБФ в Пензенской области на 2007 год....
Приложение 2 Примеры расчета субвенций для муниципалитетов и общеобразовательных учреждений различных территориальных принадлежностей…….
47
55
60
Раздел 2. Региональные модели НБФ………………………………………………...
63
Резолюция Межрегионального семинара-совещания по вопросам внедрения нормативного бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений в регионах Российской Федерации……………………………………………
64
2.1 Чувашская республика……………………………………………………………
67
Нормативно-правовая база внедрения и реализации нормативного бюджетного финансирования в сфере образования в Чувашской Республике.………
67
Методические рекомендации по разработке сметы доходов и расходов образовательных учреждений в условиях нормативного бюджетного финансиро-
вания............................................................................................................................
69
О нормативах потребления бюджетными организациями топливно-энергетических ресурсов (приложение)…………………………………………….
89
Предельные годовые нормативы затрат электроэнергии по группам потребителей (приложение)……………………………………………………………
90
Предельные годовые нормативы затрат тепловой энергии по группам потребителей (приложение)…………………………………………………………
91
Правила нормативного бюджетного финансирования затрат на финансирование образовательного стандарта в дошкольных образовательных учреждениях в Чувашской Республике……………………………………………………………
93
Перечень поправочных коэффициентов к нормативу бюджетного финансирования затрат на оплату труда воспитателей и помощников воспитателей в дошкольных образовательных учреждениях с учетом особенностей организации образовательного процесса (приложение)…………………………………………...
97
Порядок нормативного бюджетного финансирования расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в Ибресинском районе Чувашской Республики в 2006 году………………………………………………..
98
2.2 Самарская область…………………………………………………………………
101
Об утверждении методик расчета нормативов бюджетного финансирования на реализацию государственного стандарта общего образования в общеобразовательных учреждениях Самарской области (постановление от 01.01.2001 №85)..........................................................................................
101
2.3 Воронежская область……………………………………………………………..
122
Об утверждении Положения о порядке формирования бюджетов общеобразовательных учреждений городского округа город Воронеж (постановление )………………………………………………………………...
122
Порядок расчета объема финансирования для общеобразовательных учреждений городского округа город Воронеж (приложение)………………………
126
Об утверждении Положения о порядке формирования и утверждения бюджетов муниципальных общеобразовательных учреждений (постановление )………………………………………………………………………
127
Технологическая схема внедрения подушевого нормативного бюджетного финансирования образовательных учреждений Воронежской области……………
129
2.4 Тамбовская область……………………………………………………………….
132
О порядке определения субвенций бюджетам муниципальных образований на финансирование муниципальных общеобразовательных учреждений в части расходов на реализацию ими государственного стандарта общего образования (Закон от 01.01.01 года)……………………………………………..
132
Областные нормативы расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося по ступеням обучения (приложение)…………………………………………………………………...
140
Об утверждении Списка рабочей комиссии по переходу на нормативное бюджетное финансирование общеобразовательных учреждений области (распоряжение от 01.01.2001 )……………………………………………………………………..
141
О создании мини-групп по обеспечению конкретных мероприятий, связанных с переходом на нормативное бюджетное финансирование общеобразовательных учреждений области (приказ )……………………………………………
143
О подготовке к переходу на нормативное бюджетное финансирование общеобразовательных учреждений области (распоряжение -р) …
145
2.5 Ярославская область……………………………………………………………………...
147
О внесении изменений в Закон Ярославской области «О нормативах бюджетного финансирования на реализацию государственного образовательного стандарта (программы) общего образования в общеобразовательных учреждениях»
(Закон от 01.01.01 года)……………………………………………………...........
147
Об утверждении Положения о порядке финансирования общеобразовательных учреждений (постановление -а)………………………………………...
149
О внесении изменений в постановление администрации области от 01.01.01 г. (постановление -а)……………………………….
152
Введение
Одним из ключевых направлений развития системы образования является создание и внедрение новых организационно-экономических и, прежде всего, финансовых механизмов в системе образования. Главная цель таких изменений – это повышение качества и доступности образования. Важная роль в повышении эффективности и оптимизации расходов на образование отводится внедрению инструментов нормативного подушевого финансирования в образовательных учреждениях, реализующих программы начального (общего), основного (общего) и среднего (общего) полного образования.
В соответствии с действующим законодательством, начиная с Закона об образовании (1992 г.) и заканчивая современным законодательством о разграничении полномочий между разными уровнями управления, основой новых финансовых механизмов является принцип нормативного финансирования в расчете на одного учащегося, воспитанника. В статье 29 Закона РФ «Об образовании» (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным Законом Российской Федерации от 01.01.2001 года, ) к компетенции субъектов Российской Федерации в области образования, в частности, отнесено «обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемые из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации». Статья 41 этого же закона устанавливает, что финансирование федеральных государственных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов, финансирование государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений – на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе.
Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся.
Практика показывает, что в соответствии с принятым законодательством нормативы должны действовать уже с 1992 года, однако и до настоящего времени отсутствуют единые подходы к их расчету. Это обусловлено отсутствием единого концептуального подхода к нормативному финансированию, прежде всего на федеральном уровне. За последние годы в регионах накоплен определенный опыт применения нормативно - подушевого финансирования, однако проблемы пока остаются.
Главные из них:
- формирование концептуального подхода к роли и значению НБФ;
- разработка методики расчета НБФ;
- создание механизма финансирования образовательных учреждений по нормативам (доведение норматива до каждой школы);
- определение статуса малокомплектоной школы;
- массовое обучение директоров, экономистов, бухгалтеров принципам нормативного финансирования в образовании.
Именно на решение этих проблем была направлена научно-исследовательская работа, выполненная Пензенской государственной технологической академией в рамках реализации проекта Национального фонда подготовки кадров «Внедрение нормативного бюджетного финансирования (в расчете на одного учащегося) в системе образования региона (Пензенская область)» в 2006 году.
В настоящем сборнике предлагается модель нормативного подушевого финансирования образовательных учреждений, реализующих программы начального (общего), основного (общего) и среднего (общего) полного образования, разработанная для Пензенской области, а также опыт применения нормативного финансирования в других регионах России.
При разработке модели и нормативных правовых документов, обеспечивающих внедрение нормативного подушевого финансирования в Пензенской области, были использованы следующие источники:
- Оптимизация расходов муниципального бюджета на образование на основе нормативного финансирования / , . – М.: Фонд «Институт экономики города», 2003,
- Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы. М., «Алекс», 2005.
Раздел 1. Модель нормативного бюджетного финансирования в Пензенской области
1.1 Опыт использования нормативно - подушевого финансирования в Пензенской области и направления его развития.
С 2001 года в Пензенской области региональным министерством образования совместно с Фондом «Институт экономики города» проводилась работа по созданию модели нормативно - подушевого финансирования общеобразовательных учреждений. Результатом этой работы явился Закон Пензенской области «О порядке исчисления объема субвенций муниципальным образованиям Пензенской области на финансирование общеобразовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования» (утвержден Законодательным Собранием Пензенской области 27 ноября 2003 года, ).
В соответствии с этим Законом, начиная с 1 января 2004 года, объем образовательной субвенции рассчитывается на основе нормативов бюджетного финансирования на одного учащегося и численности учащихся по каждому муниципалитету. Рассчитанные таким образом объемы субвенций утверждаются ежегодно Законом «О бюджете Пензенской области».
В основу действующего Порядка исчисления объема субвенции муниципальным образованиям Пензенской области на финансирование общеобразовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования положен принцип расчета стоимости образовательной услуги (образовательной программы) в разрезе ступеней обучения с учетом коэффициентов удорожания в зависимости от различных факторов (деление классов на группы при изучении отдельных предметов, наличие групп продленного дня, кружковой работы, реализация более дорогих образовательных программ коррекционного (компенсирующего) обучения, сельские и другие надбавки и доплаты, наличие административно-хозяйственного персонала).
В итоге на областном уровне утверждаются 33 норматива - усредненный норматив на одного учащегося по каждому муниципалитету. Норматив включает расходы на заработную плату и учебные расходы. Исходя из этого норматива и численности учащихся в данном муниципальном образовании рассчитывается объем субвенции на образование каждому муниципалитету. Ниже представлено распределение субвенции на реализацию государственного стандарта общего образования на 2006 год в соответствии с Приложением 20 к Закону Пензенской области «О бюджете Пензенской области на 2006 год».
Средства субвенции, поступая в муниципальный бюджет, согласно действующему областному закону распределяются по школам в соответствии со сметами. Что дает такой подход?
Субвенция на образование рассчитывается по единым принципам для всех муниципалитетам, объективно и прозрачно. Это дает возможность усилить финансовую поддержку школ за счет целевого характера выделения средств. Таким образом, упорядочен процесс предоставления образовательных субвенций с уровня региона на уровень муниципалитетов, то есть процесс межбюджетных отношений. И в этом большое значение этого закона.
Приложение 20
к Закону Пензенской области
"О бюджете Пензенской области на 2006 год"
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ СУБВЕНЦИИ НА 2006 ГОД НА РЕАЛИЗАЦИЮ
ГОСУДАРСТВЕННОГО СТАНДАРТА ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
N п/п
Наименование муниципального образования
Норматив (в руб. на 1-го учащегося)
Итого расходов (тыс. руб.)
Из них
расходы на оборудование
кабинетов химии (тыс. руб.)
расходы на оборудование кабинетов физики (тыс. руб.)
1.
г. Пенза
9576,60
1
100,0
100,0
2.
г. Каменка
8593,91
34856,9
100,0
100,0
3.
г. Кузнецк
8536,88
67595,0
100,0
100,0
4.
г. Сердобск
8652,02
31683,7
100,0
100,0
5.
Башмаковский район
15179,95
41107,3
100,0
100,0
6.
Беднодемьяновский район
14410,55
21442,9
100,0
100,0
7.
Бековский район
15807,56
28643,3
100,0
100,0
8.
Бессоновский район
12601,23
45099,8
100,0
100,0
9.
Белинский район
16370,97
53860,5
100,0
100,0
10.
Вадинский район
20133,92
20536,6
100,0
100,0
11.
Городищенский район
11777,39
66766,0
100,0
100,0
12.
Земетчинский район
14391,75
42239,8
100,0
100,0
13.
Иссинский район
16617,14
20356,0
100,0
100,0
14.
Каменский район
18579,25
42267,8
100,0
100,0
15.
Камешкирский район
18812,75
28031,0
100,0
100,0
16.
Колышлейский район
15880,07
44861,2
100,0
100,0
17.
Кондольский район
21812,45
20678,2
100,0
100,0
18.
Кузнецкий район
14104,93
56617,2
100,0
100,0
19.
Лопатинский район
16087,81
30084,2
100,0
100,0
20.
Лунинский район
18303,41
37009,5
100,0
100,0
21.
Малосердобинский район
18639,55
23374,0
100,0
100,0
22.
Мокшанский район
14026,15
39259,2
100,0
100,0
23.
Наровчатский район
17836,99
26666,3
100,0
100,0
24.
Неверкинский район
14881,13
32812,9
100,0
100,0
25.
Никольский район
13866,89
49754,4
100,0
100,0
26.
Нижнеломовский район
13215,39
51698,6
100,0
100,0
27.
Пачелмский район
16221,56
30172,1
100,0
100,0
28.
Пензенский район
13327,56
49858,4
100,0
100,0
29.
Сердобский район
16139,79
31924,5
100,0
100,0
30.
Сосновоборский район
17730,41
37659,4
100,0
100,0
31.
Тамалинский район
17134,56
37781,7
100,0
100,0
32.
Шемышейский район
18759,71
30916,0
100,0
100,0
33.
г. Заречный
10310,80
57472,4
100,0
100,0
Итого
19
3300,0
3300,0
Использование механизма субвенций в межбюджетных отношениях между регионом и муниципалитетами предусматривает, что государственные (конституционные) гарантии прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования будут профинансированы вне зависимости от финансового положения муниципалитета, в котором проживают граждане. Следует отметить, что внедрению принципов нормативного финансирования, принятию закона предшествовала большая аналитическая работа. Она заключалась в том, что было произведено сравнение объемов финансирования образовательных учреждений по традиционной схеме и по нормативам по каждому муниципалитету (хватит ли денег при нормативном финансировании в одних муниципалитетах и не будет ли больших излишков по другим). Очень важно, что в Законе «О порядке исчисления объема субвенции муниципальным образованиям Пензенской области на финансирование общеобразовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования» был предусмотрен переходный период для так называемого «мягкого», постепенного вхождения в новую ситуацию. Такой переход предусматривал, что, при назначении субвенции, по каждому муниципальному образованию было произведено выравнивание («сглаживание») рассчитанных объемов субвенций в рамках допустимых отклонений от базовых расходов, исчисленных традиционным методом (то есть по сметам от достигнутого в предыдущем году уровня расходов). «Коридор» отклонений составил не более 5%. Кроме того, «мягкий» переход предусматривает учет объективных демографических факторов. Чтобы не допустить резкого ухудшения финансового положения малокомплектных школ, расчет норматива осуществляется, исходя не из нормативной наполняемости классов (25 чел.), а по фактической средней наполняемости классов в целом по каждому муниципалитету.
Практика показала, что такой переходный период крайне необходим для адаптации образовательных учреждений, органов управления образованием к новым механизмам финансирования, совершенствования комплектования школ и проведения программ оптимизации сети образовательных учреждений. В результате «мягкого» внедрения нового механизма финансирования в Пензенской области в течение 2004 года имело место стабильное текущее финансирование школ, не было задолженности по выплате заработной платы, школы почувствовали положительные стороны принятого механизма.
Однако действующее законодательство Пензенской области предусматривает, что распределение средств субвенции между образовательными учреждениями осуществляется в соответствии со сметами. Такое положение не дает полностью реализовать принцип нормативно - подушевого финансирования, заложенный в статье 41 Закона Российской Федерации «Об образовании», который предусматривает доведение бюджетных средств по нормативу до каждого образовательного учреждения. Новые принципы формирования бюджета школы призваны стимулировать оптимальное комплектование классов и школ, способствовать повышению качества обучения и привлечению большего количества учащихся (где это возможно, прежде всего в крупных населенных пунктах), повышать хозяйственную самостоятельность школ.
В настоящее время, несмотря на то, что нормативное финансирование в Пензенской области внедрено с 2004 года, директора вряд ли почувствовали, что норматив финансирования есть инструмент оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов. До тех пор, пока осуществляется финансирование сети образовательных учреждений, а не финансирование расходов на реализацию образовательной программы в расчете на каждого учащегося, руководители органов управления образованием, директора школ будут постоянно ощущать нехватку средств. В условиях складывающейся демографической ситуации, как в Пензенской области, так и по России в целом, растет количество малочисленных школ, содержание которых становится все дороже. Нормативно-подушевое финансирование должно стать инструментом управления процессом оптимизации сети образовательных учреждений, разработки и реализации региональных и муниципальных программ ее реструктуризации. В настоящее время оптимизация комплектования классов и школ в большей степени достигается за счет административного фактора - чиновники контролируют комплектование, штатное расписание и его обоснованность. При этом следует особо подчеркнуть, что реструктуризация ни в коем случае не подразумевает, что те школы, которые в норматив не укладываются, должны быть немедленно закрыты. Это повлечет снижение доступности образования, что недопустимо. Проводя в жизнь программы реструктуризации сети образовательных учреждений, следует ориентироваться не только на экономические выгоды (хотя это важный фактор), но, прежде всего на социальные и педагогические. Именно последние должны быть приоритетами в образовательной политике региона и муниципалитета.
Основной задачей совершенствования действующего в Пензенской области законодательства в области нормативного финансирования общеобразовательных учреждений стала разработка механизмов доведения норматива подушевого финансирования непосредственно до каждой школы. Как уже указывалось, Федеральный закон 122-ФЗ внес поправки в Закон «Об образовании», где указано, что школы финансируются по нормативам в расчете на одного обучающегося, утверждаемым на уровне субъекта Федерации. Муниципалитеты не имеют право изменять нормативы, они могут вводить свои муниципальные доплаты и коэффициенты, но только за счет собственных средств. Кроме того, муниципалитеты утверждают нормативы на коммунальные расходы и нормативы на содержание зданий (а также социальные расходы – питание, и др.). В том, что муниципалитеты не могут изменять нормативы, утвержденные на региональном уровне, заложен большой смысл – раз государство передает полномочия муниципалитетам на реализацию государственных конституционных гарантий на образование, то оно должно обеспечить финансирование этих гарантий. И если субъект федерации утверждает нормативы бюджетного финансирования на обучение одного учащегося и направляет эти средства в муниципалитеты, то муниципалитеты не вправе их уменьшать.
При внедрении нормативно - подушевого финансирования приходится решать одновременно две задачи:
1 – оптимизировать сеть образовательных учреждений, оптимизировать наполняемость классов с целью повышения эффективности бюджетных расходов. Денег в образовании не так много, чтобы позволить финансировать огромную сеть учреждений с маленьким количеством учащихся. Нужны средства на повышение заработной платы работников образования, на учебные расходы, поскольку от этого зависит качество обучения;
2 – не ухудшить финансирование образовательного процесса, сохранить, где это необходимо в силу социально-экономических причин, сеть малочисленных школ (чтобы населенный пункт не «умер», а возможно имел точки роста). Тем более, что в настоящее время принимается много мер по улучшению демографической ситуации (в том числе на селе).
В результате проведенных статистических исследований, анализа нормативной правовой базы и финансово-экономической деятельности образовательных учреждений стало ясно, что для доведения нормативов до школ и реализации в полном объеме принципов нормативного подушевого финансирования необходимо решить следующие проблемы:
- определить стоимость обучения одного учащегося по программам начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования с учетом демографической ситуации в населенных пунктах, возможностями у обучающихся выбора образовательного учреждения;
- определить статус малокомплектной школы (до настоящего времени в законодательном порядке этот статус не определен).
Практика Пензенской области показала, что принципы и формула для исчисления стоимости обучения одного учащегося (норматив бюджетного финансирования), заложенные в действующем региональном законодательстве, подтвердили свою жизнеспособность. Требуется лишь определенная адаптация действующего механизма расчета к условиям реальной демографической ситуации, чтобы норматив дошел до каждого образовательного учреждения.
Анализ финансового положения школ, комплектования классов позволяет предложить следующие подходы к исчислению нормативов:
- при определении стоимости обучения целесообразно применить так называемый «кластерный» подход: определить стоимость обучения по каждому уровню обучения (1 уровень – программа начального общего образования (1, 2, 3, 4 классы); 2 уровень – программы основного общего образования (5, 6, 7, 8, 9 классы); 3 уровень – программы среднего (полного) общего образования (10, 11 классы) в городских округах, городских поселениях, сельских поселениях, а также отдельно в малокомплектных школах. В расчетах использовать среднюю по региону наполняемость классов по уровням обучения в каждом «кластере»: городском округе, городском поселении, сельском поселении; малокомплектных школах.;
- определить статус малокомплектной школы по принципу численности учащихся в классе (наполняемости класса), а не по принципу численности учащихся в школе. В этом случае и для малокомплектных школ может быть рассчитан свой норматив финансирования.
Таким образом, если принять во внимание, что будут утверждаться нормативы финансирования для программ повышенного уровня (гимназии, лицеи, программы с углубленным изучением предметов и пр.), а также нормативы для коррекционных программ, в том числе компенсирующего развития, то на областном уровне необходимо утвердить 22 норматива.
Более конкретно методика расчета нормативов бюджетного финансирования и размеров субвенций муниципальным образованиям на реализацию общеобразовательных программ, а также проекты региональных и муниципальных нормативных правовых актов изложены в последующих главах. Здесь хотелось бы отметить ряд преимуществ предлагаемого подхода. Это следующие:
- приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, доведение нормативного финансирования до образовательного учреждения;
- переход от расчета усредненного норматива бюджетного финансирования по каждому отдельному муниципалитету к региональным нормативам по уровням обучения и образовательным программам, что дает более точный учет реальной стоимости образовательной услуги;
- создание стимулов у образовательных учреждений к оптимальному комплектованию классов и привлечению учащихся (если наполняемость классов в конкретной школе выше средней по области, то школа «выиграет», получит денег больше);
- рост автономии (самостоятельности) школы в использовании бюджетных средств Руководители школы получают возможность формировать образовательную политику своего учреждения;
- более прозрачное и объективное формирование бюджетов образовательных учреждений;
- повышение эффективности расходования бюджетных средств;
- обеспечение конституционных гарантий и доступности образования учащимся в небольших населенных пунктах, где демографическая ситуация объективно не позволяет повысить наполняемость в классах, в также в малокомплектных школах, сохранение которых необходимо;
- недопущение ухудшения финансирования школ при переходе на нормативы.
На период реализации региональных и муниципальных программ реструктуризации сети общеобразовательных учреждений целесообразно в законодательном порядке предоставить муниципалитетам право при необходимости перераспределять финансовые средства между школами в пределах до 10% (а возможно до 5%) от общего объема выделенной им субвенции. Но при этом у отдельной школы нельзя изымать больше 10% от ее бюджета, выделенной на нормативной основе, иначе пропадут все стимулы привлечения большего количества учеников и лучшего комплектования. Данную меру считать как исключительную и временную.
Таким образом, предлагаемые здесь принципы расчета нормативов и образовательных субвенций являются дальнейшим развитием и совершенствованием действующего законодательства Пензенской области.
Признавая все преимущества финансирования общеобразовательных учреждений на нормативно-подушевой основе, следует отметить риски и возможные негативные последствия, которые таит в себе данный механизм финансирования:
- снижение контингента учащихся может привести к снижению объемов финансирования,
- массовое закрытие малокомплектных школ при непродуманной программе реструктуризации, когда целью реструктуризации становится лишь экономия бюджетных средств;
- при недостаточном финансировании школ в небольших поселениях (городских и сельских), а также в малокомплектных школах, сохранение которых диктуется социальной и экономической целесообразностью для данного поселения, может произойти дальнейший отток квалифицированных кадров и снижение качества обучения.
Учитывая, что образование является важнейшим ресурсом экономического роста, имеет огромную социальную значимость и является приоритетным направлением в социальной политике страны (с 2006 года в России реализуется национальный проект «Образование»), внедрение в практику механизмов нормативного подушевого финансирования не должно приводить к оттоку денег их отрасли.
Складывающаяся демографическая ситуация и уменьшение численности учащихся не должны приводить к сокращению финансирования образования. Наоборот, этот фактор должен способствовать росту величины норматива. Не секрет, что средств субвенции порой хватает лишь на оплату труда при том низком уровне заработной платы, который сложился сегодня в бюджетной сфере. Поэтому средства, «высвобождающиеся» в результате снижения численности учащихся, следует сохранить в отрасли и направить на:
- увеличение нормативов в реальном выражении (с учетом инфляции), в которых будет предусмотрен рост, как заработной платы, так и учебных расходов;
- дополнительное финансирование школ по результатам работы (рейтингование школ);
- финансирование целевых программ в образовании, инновационных проектов и т. п.
Какие сложности встают на пути создания и реализации новых финансовых механизмов?
По нашему мнению, это следующие:
- отсутствие оснований (нормативных правовых) для расчета учебных расходов, которые обеспечивали бы необходимый уровень качества обучения. Пока во всех предлагаемых моделях нормативного финансирования учебные расходы рассчитываются по остаточному принципу и зависят от финансовых возможностей региона;
- отсутствие законодательно закрепленного на федеральном уровне статуса малокомплектной школы;
- слабая информированность управленческих кадров в образовании, экономистов, финансовых работников о принципах и идеологии нормативного финансирования (прозрачность формирования бюджета, стимулирование качественного образования, повышение самостоятельности образовательных учреждений в расходовании бюджетных средств в рамках их целевого назначения).
1.2 Законодательная основа применения норматива подушевого бюджетного финансирования в образовании.
Законодательная норма нормативного финансирования в расчете на одного обучающегося содержалась в Законе Российской Федерации «Об образовании» -1. Однако, механизмов реализации этой, заложенной в законодательство нормы, не было. На федеральном уровне не были разработаны и приняты подзаконные акты, закладывающие механизмы реализации нормативного финансирования в образовании (в том числе в общем образовании). Такая же судьба постигла многие законодательные нормы, которые присутствовали в законе «Об образовании» в его первой редакции. Это касалось и финансового обеспечения системы образования, в частности соотношения заработной платы в образовании и промышленности, не создана до сих пор предусмотренная законом независимая аттестационная служба, долгое время не был утвержден механизм предоставления работникам образования годичного отпуска и т. д.
Можно говорить о наличии в законодательстве, по крайней мере, двух противоречий, препятствующих реализации в образовании принципа нормативного финансирования. Прежде всего, это противоречие между имеющейся законодательной нормой и отсутствием механизмов ее реализации. Другим, на наш взгляд, является противоречие, традиционно присутствующее в отечественном законотворчестве. Это противоречие между законотворческой деятельностью органов власти и сложившейся практикой деятельности различных социальных институтов (в данной случае – образовательной сферы). По сути дела законодательство существовало зачастую параллельно сложившейся и устоявшейся практике деятельности системы образования.
Ситуацию не изменили и многочисленные федеральные законы, вносившие изменения и дополнения в закон «Об образовании» на протяжении более десяти лет. Однако идея нормативного финансирования продолжала обсуждаться и на уровне государственные институтов власти, и в прессе, и, конечно же, внутри системы образования. Актуальность этой проблемы подтверждает и тот факт, что ряд субъектов Российской Федерации, не дожидаясь принятия федеральных нормативов, в качестве эксперимента разрабатывали нормативные правовые документы и реализовывали принцип нормативного финансирования в расчете на одного обучающегося при финансировании деятельности общеобразовательных учреждений. К числу этих регионов относится и Пензенская область.
Необходимая нормативная правовая основа реализации принципа нормативного финансирования в области общего образования появилась только к середине первого десятилетия XXI века.
Следует выделить следующие федеральные нормативные правовые акты, являющиеся необходимой и достаточной основой для перехода на нормативное бюджетное финансирования образовательных учреждений, реализующих программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования:
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 |
