Методические материалы по расчету нормативов бюджетного финансирования (региональные модели) (стр. 2 )

1. Закон Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федеральных законов –ФЗ (редакция 29.12.2004) и -ФЗ (статья 29 п. 6.1. и статья 41 пп. 2 и 4).

2. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» -ФЗ (редакция от 01.01.2001) (статья 140).

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» -ФЗ (редакция от 01.01.2001) (статья 53).

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (в редакции Федерального закона от 01.01.01 г. ).

5. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении» от 01.01.01 г. № 000 (в редакции Постановления Правительства от 1 января 2005 г. №49).

6. Приказ Министерства образования Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 000 «Об утверждении Федерального Базисного учебного плана и примерных учебных планов для образовательных учреждений Российской Федерации реализующих программы общего образования».

7. Письмо Министерства образования Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 01.01.01 г. № /20-01 «О реализации Федерального закона -ФЗ» («Методические рекомендации по предоставлению субвенций местным бюджетам на финансирование образовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования»).

8. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил расходования субвенций из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций».

9. Постановление Правительства Российской Федерации «О реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности» (в редакции ).

Выход этих документов позволяет перейти к нормативному финансированию образовательных программ в области общего образования уже на территории всей страны.

Анализ федерального законодательства показывает, что в нем заложено еще одно противоречие – противоречие между единым конституционным правом граждан России в области общего образования и региональным принципом расчета норматива бюджетного финансирования. Это противоречие приведет к тому, что норматив бюджетного финансирования одинаковой образовательной программы будет значительно отличаться в разных субъектах Российской Федерации. Величина бюджетных средств, идущих за ребенком в школу, будет зависеть от степени финансового благополучия региона. В этом случае государство выделяет на обучение, например, самарского школьника больше бюджетных средств, чем на обучение пензенского, но меньше, чем на обучение ребенка, родившегося в Москве. Это противоречит принципу равенства прав, а также принципу единства федерального образовательного пространства, заложенных в Конституции Российской Федерации и Законе «Об образовании». Данное противоречие может привести к определенной дискриминации учащихся по территориальному признаку. Думается, преодоление этого противоречия – ближайшая задача органов государственной власти Российской Федерации.

Тем не менее, переход на новый механизм финансирования общего образования законодательно закреплен и неизбежен. Необходимость быстрейшего перехода на нормативное бюджетное финансирование неоднократно подчеркивал Президент Российской Федерации, этого же требуют нормативные документы, выпущенные в последнее время Министерством образования и науки Российской Федерации.

Переход к нормативному бюджетному финансированию образовательных учреждений, реализующих программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, не может состояться при наличии только федеральных нормативных правовых актов. Соответствующие документы должны быть приняты и на уровне субъекта Российской Федерации, и на уровне муниципального образования.

На уровне региона должны быть разработаны и приняты законодательные акты, предусматривающие переход на нормативное бюджетное финансирование, а также утверждающие методику (порядок) расчета этих нормативов и их размер.

Если говорит о законодательстве Пензенской области, то целесообразно предложить проекты следующих Законов Пензенской области:

1.Закон Пензенской области «О внесении дополнений и изменений в Закон Пензенской области «Об образовании в Пензенской области» (приложение № 1).

2.Новая редакция Закона Пензенской области «О порядке исчисления объема субвенций муниципальным образованиям Пензенской области на финансирование образовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования» (приложение №2).

Разработка проекта Закона Пензенской области «О внесении дополнений и изменений в Закон Пензенской области «Об образовании в Пензенской области» вызвана двумя обстоятельствами.

Во-первых, действующая в настоящее время редакция этого закона не соответствует требованиям Федеральных законов –ФЗ (редакция 29.12.2004) и -ФЗ в части механизмов финансирования образовательных учреждений.

Предлагается пунктом 2 статьи 22 «Компетенция Правительства Пензенской области в области образования» отнести к компетенции Правительства области обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях. Правительство области обязуется выделять субвенции местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды. Покрытие расходов на содержание зданий и коммунальные расходы отнесено к компетенции органов местного самоуправления.

В статье 27 «Финансирование образовательных учреждений Пензенской области» предлагается законодательно установить порядок финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений области. В статье закрепляется нормативный принцип финансирования образовательных учреждений, определяется порядок введения этих нормативов, а также особенности финансирования малокомплектных школ.

Вторым обстоятельством, обусловившим внесение дополнений и изменений в рассматриваемый закон, является необходимость на уровне законодательства Пензенской области установить правовой статус сельской малокомплектной школы, а также других образовательных учреждений отнесенных к этому статусу.

При этом мы предлагаем два варианта редакции п. 2 статьи 12 проекта Закона.

Первый предполагает отнесение к статусу малокомплектной школы начальных общеобразовательных школ, основных общеобразовательных школ и средних общеобразовательных школ с контингентом, соответственно, 10, 40 и 100 обучающихся и менее (приложение № 1, вариант 1). Такой вариант выделения категории «малокомплектная школа» опирается на некоторые федеральные нормативные документы, которые содержат подобный подход, но законодательно не устанавливают этот статус. Кроме того, в формах финансовой отчетности выделены эти категории школ. Данный вариант является спорным и проблемным с точки зрения определения норматива бюджетного финансирования. В случае финансирования таких образовательных учреждений по смете, встает вопрос обоснования таких смет, принципов их составления.

Целесообразным представляется расчет нормативов финансирования на основании подхода, основывающегося на сущностной характеристике самого понятия «малокомплектная школа». В соответствии с ним к этому статусу предлагается отнести начальные, основные и средние общеобразовательные учреждения, средняя наполняемость классов в которых не превышает 10 обучающихся (приложение № 1, вариант 2). Такой подход дает возможность математически (по единой для всех школ формуле) рассчитать норматив финансирования для малокомплектных школ, позволяющий обеспечить деятельность школ, функционирование которых является в большинстве случаев единственно возможным путем сохранения сельского (или иного малочисленного) поселения.

Статус «малокомплектная школа» этим законопроектом предлагается дать не только общеобразовательным учреждениями, но и другому типу образовательных учреждений – образовательным учреждениям для детей дошкольного и младшего школьного возраста (начальная школа – детский сад, прогимназия и др.), в которых средняя наполняемость классов составляет менее 10 обучающихся. В настоящее время в Пензенской области функционирует незначительное число подобных образовательных учреждений, но их количество (в том числе на селе) при проведении реструктуризации образовательных учреждений может значительно увеличиться.

К числу сельских малокомплектных школ предлагаемый законопроект относит начальные общеобразовательные школы, которые в последние годы были преобразованы в филиалы основных и средних общеобразовательных школ. Важно, чтобы при нормативном бюджетном финансировании контингент филиалов не был автоматически включен в численность обучающихся базовых школ. Базовая школа при этом выигрывает, оставляя филиал без средств к существованию. Финансирование деятельности филиалов должно идти отдельно, дополнительно к объему субвенции, выделяемой общеобразовательному учреждению.

Вторым региональным законопроектом является новая редакция Закона Пензенской области «О порядке исчисления объема субвенций муниципальным образованиям Пензенской области на финансирование образовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования» (приложение № 2). Этот законопроект основывается на действующем законе, но имеет ряд принципиальных новаций.

Главные изменения связаны с методикой определения нормативов бюджетного финансирования общего образования. Норматив определяется не по принадлежности образовательного учреждения к определенному муниципалитету. Обсчет норматива ведется в соответствии с территориальной принадлежностью образовательного учреждения, уровнем общеобразовательной программы, реализуемой этим учреждением, а также спецификой содержания этой программы (см. приложение № 2). Более подробно об изменении методики исчисления норматива речь пойдет в третьей части раздела.

Кроме того, в текст законопроекта внесено три принципиальных момента.

Пунктом 13 законопроект обязывает органы местного самоуправления финансировать подведомственные образовательные учреждения в соответствии с утвержденными нормативами. Существующий в настоящее время порядок финансирования учреждений по смете противоречит принципам нормативного финансирования.

Введение новой методики расчета норматива изменит ситуацию с финансированием школ. Математический расчет показывает, что при новой схеме финансирования некоторые школы окажутся в выигрыше (т. е. получат средств больше по сравнению с существующей ситуацией), а другие проиграют (получат денег меньше). Это является следствием сложившейся десятилетиями субъективной практики сметного финансирования. Объем средств, выделяемых школам, зачастую определялся случайными факторами: умениями директора «выбивать» дополнительные ставки, дополнительные средства; степенью «близости» руководства школы с учредителем; исторически сложившейся структурой штатного расписания и т. д. Пункт 14 предложенного законопроекта направлен на смягчение возможных негативных последствий применения новой методики расчета норматива. На переходном этапе закон предполагает наделение органов местного самоуправления правом в пределах до 10% от общего объема субвенции, выделенной муниципалитету, вносить коррективы в рассчитанные общеобразовательным учреждениям субвенции. Однако, органы управления образованием не могут уменьшать размер субвенции отдельной школы более чем на 10 %.

В соответствии с 15 пунктом законопроекта общеобразовательные учреждения самостоятельно составляют смету расходов в рамках полученной субвенции. Единственным и обязательным условием является обеспечение целевого характера выделенной субвенции.

И, наконец, уровень органов местного самоуправления.

Предлагаются проекты следующих документов, которые должны быть разработаны и приняты органами местного самоуправления и образовательными учреждениями:

1.Постановление представительного органа муниципального образования «О финансировании муниципальных общеобразовательных учреждений из средств субвенций из бюджета Пензенской области» (приложение № 3).

2.Устав общеобразовательного учреждения (раздел «Хозяйственно-финансовая деятельность. Имущество школы») (приложение № 4).

3.Договор учредителя с общеобразовательным учреждением (приложение № 5).

4. Положения о начальных общеобразовательных школах – филиалах основных и средних общеобразовательных школ (приложение № 6).

В соответствии с утвержденными законодательными актами областного уровня глава органа местного самоуправления принимает постановление, касающееся порядка финансирования подведомственных образовательных учреждений. В этом постановлении органу управления образованием и финансовому органу даются поручения финансировать образовательные учреждения в соответствии с утвержденными региональным законодательством нормативами, корректировать объем субвенций в пределах до 10 %, а также контролировать целевой характер использования средств выделенной субвенции. Постановлением предусмотрена процедура согласования составленной образовательным учреждением сметы с органом управления образованием и финансовым органом местной администрации.

Юридическое оформление перехода на новый механизм финансирования образовательных учреждений, реализующих программы общего образования, должно завершаться приведением в соответствие с требованиями федерального и регионального законодательства уставных документов школ.

Нами предложен проект раздела устава школы «Финансово-хозяйственная деятельность. Имущество школы». В тексте этого раздела предусмотрено нормативное финансирование образовательного учреждения, указаны источники финансирования, в том числе средства субвенции из областного бюджета и средства, выделяемые муниципалитетом на содержание зданий и коммунальные расходы.

Обязательным условием п. 3 статьи 11 Закона Российской Федерации «Об образовании» является наличие договора учредителя с образовательным учреждением. В приложении № 5 предложена редакция договора школы с органом управления образованием. Проект договора предусматривает нормативное финансирование деятельности общеобразовательного учреждения в расчете на одного обучающегося.

Отнесение начальных общеобразовательных школ – филиалов основных и средних общеобразовательных школ к группе сельских малокомплектных школ призвано сохранить их в условиях нормативного финансирования. В то же время практика показывает, что фактический перевод многих начальных школ в статус филиалов не был юридически оформлен. Такие маленькие школки оказались в правовом вакууме. Для законного получения средств субвенции требуется немедленная регистрация этих школ как филиалов. Важнейшим условием регистрация является разработка и утверждение положения о филиале – обособленном структурном подразделении общеобразовательного учреждения. В приложениях предложен проект положения о начальной общеобразовательной школе – филиале основной или средней школы, призванный помочь руководителям школ в их работе по приведению уставных документов в соответствие с требованиями действующего законодательства.

Приложение

Проект Закона Пензенской области «О внесении дополнений и изменений в Закон Пензенской области «Об образовании в Пензенской области»:

· Статью 12 дополнить пунктом 2 в следующей редакции.

Вариант 1.

«2. На территории Пензенской области действуют малокомплектные сельские школы. Малокомплектными сельскими и образовательными учреждениями, рассматриваемыми настоящим Законом в качестве таковых, являются:

- сельские общеобразовательные учреждения (начальные общеобразовательные школы, основные общеобразовательные школы и средние общеобразовательные школы), в которых средняя наполняемость классов составляет менее 10 обучающихся;

- сельские образовательные учреждения для детей дошкольного и младшего школьного возраста, в которых средняя наполняемость классов составляет менее 10 обучающихся;

- сельские начальные общеобразовательные школы - филиалы основных общеобразовательных школ и средних общеобразовательных школ, в которых средняя наполняемость классов составляет менее 10 обучающихся.

Ежегодно перечень малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых образовательных учреждений утверждается постановлением Правительства Пензенской области».

Вариант 2.

- начальные общеобразовательные школы с количеством обучающихся 10 и менее человек;

- основные общеобразовательные школы с количеством обучающихся 40 и менее человек;

- средние общеобразовательные школы с количеством обучающихся 100 и менее человек;

Малокомплектными сельскими школами рассматриваются:

- начальные общеобразовательные школы – филиалы основных общеобразовательных и средних общеобразовательных школ с количеством обучающихся 10 и менее человек;

- образовательные учреждения для детей дошкольного и младшего школьного возраста с количеством обучающихся 10 и менее человек.

· В статье 22 «Компетенция Правительства Пензенской области в области образования» пункт 2 изложить в следующей редакции:

«обеспечивает государственные гарантии прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых их местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными Законом Пензенской области».

· Статью 27 «Финансирование образовательных учреждений Пензенской области» изложить в следующей редакции:

«1.Деятельность образовательных учреждений финансируется в соответствии с законодательством.

2.Финансирование государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении Пензенской области, и муниципальных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов и нормативов Пензенской области. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе, предусмотренной настоящим Законом, другими Законами Пензенской области.

Для малокомплектных сельских и образовательных учреждений рассматриваемых в качестве таковых пунктом 2 статьи 12 настоящего Закона норматив финансирования учитывает затраты, связанные с особым статусом этих образовательных учреждений.

3.Нормативы финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении Пензенской области, и муниципальных образовательных учреждений в части, предусмотренной пунктом 2 статьи 22 настоящего Закона, устанавливаются Законом Пензенской области».

Приложение

ПРОЕКТ

Новая редакция Закона Пензенской области «О порядке исчисления объема

субвенций муниципальным образованиям Пензенской области на

финансирование образовательных учреждений в части реализации

ими государственного стандарта общего образования»

1. Настоящий Порядок позволяет формировать бюджет образовательных учреждений, реализующих программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования (далее общеобразовательных учреждений), на основе единого подхода к определению объема субвенции в соответствии с нормативами расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного учащегося, обеспечивает прозрачность при формировании и прохождении финансовых потоков в сфере образования, создает стимулы к эффективному использованию бюджетных средств

Порядок разработан в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» от 01.01.01 г. № 000-1 (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным Законом Российской Федерации от 01.01.2001 года, ); Бюджетным кодексом Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 01.01.01 г. ); Федеральным Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (в редакции Федерального закона от 01.01.01 г. ); Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в редакции Федерального закона от 01.01.01 г. ); Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении» от 01.01.01 г. № 000 (в редакции Постановления Правительства от 1 января 2005 г. № 49); Приказом Министерства образования Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 000 «Об утверждении Федерального Базисного учебного плана и примерных учебных планов для образовательных учреждений Российской Федерации реализующих программы общего образования» Законом Пензенской области от 7 апреля 2003 года «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области» и другими законодательными актами федерального и регионального уровня.

2. Субвенции из бюджета Пензенской области на реализацию муниципальными общеобразовательными учреждениями государственного стандарта общего образования предназначены для финансового обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования.

3. В расходы на реализацию государственного стандарта общего образования включаются текущие расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений (педагогического, административного, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала муниципальных образовательных учреждений), начисления на оплату труда, компенсационные выплаты педагогическим работникам на книгоиздательскую продукцию, а также частичное обеспечение материальных затрат, непосредственно связанных с образовательным процессом расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) муниципальных общеобразовательных учреждений.

4. Размер субвенции каждому муниципальному образованию на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях (далее – субвенции) рассчитывается исходя из стоимости образовательной услуги в разрезе ступеней обучения (1 ступень (начальная) – 1-й, 2-й, 3-й, 4-й классы; 2 ступень (основная) – 5-й, 6-й, 7-й, 8-й, 9-й классы; 3 ступень (средняя) – 10-й, 11-й классы), с учётом коэффициентов удорожания при обучении в гимназических (лицейских, с углубленным изучением предметов) классах и коррекционных (компенсирующих, в том числе обучение на дому) классах, а также с учетом территориальной принадлежности общеобразовательного учреждения по следующей формуле:

где: - объём субвенции для муниципального образования;

- региональные нормативы расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчёте на одного обучающегося соответственно в обычных, гимназических (лицейских, с углубленным изучением предметов) и коррекционных (компенсирующих, в том числе обучение на дому) классах по ступеням обучения в общеобразовательных учреждениях определённой территориальной принадлежности;

- прогнозируемая на соответствующий финансовый год численность обучающихся соответственно в обычных, гимназических (лицейских, с углубленным изучением предметов) и коррекционных (компенсирующих, в том числе обучение на дому) классах по ступеням обучения в общеобразовательных учреждениях на территории муниципального образования*;

i – ступени обучения: 1 ступень – 1-й, 2-й, 3-й, 4-й классы; 2 ступень – 5-й, 6-й, 7-й, 8-й, 9-й классы; 3 ступень – 10-й, 11-й классы;

x – территориальная принадлежность: 1 – городской округ, 2 – городское поселение, 3 – сельское поселение; 4 – независимо от территориальной принадлежности для общеобразовательных учреждений со средней наполняемостью в классе 10 и менее человек**.

5. Для определения образовательной субвенции рассчитываются и утверждаются нормативы расходов на одного обучающегося, учитывающие следующие особенности:

- ступени обучения (1 ступень – 1-й, 2-й, 3-й, 4-й классы; 2 ступень – 5-й, 6-й, 7-й, 8-й, 9-й классы; 3 ступень – 10-й, 11-й классы);

- территориальное расположение (городской округ, городское поселение, сельское поселение; независимо от территориальной принадлежности для общеобразовательных учреждений со средней наполняемостью в классе 10 и менее человек);

- виды образовательной программы (базовая программа, гимназическая (лицейская, с углубленным изучением предметов) программа, программа коррекционного (компенсирующего, в том числе на дому) обучения).

Соответственно этим особенностям для муниципальных школ утверждаются следующие нормативы бюджетного финансирования (НБФ):

Городской округ

1 ступень

НБФ по базовой программе

НБФ в коррекционных (компенсирующих, обучение на дому) классах