Финансовый контроль в Российской армии XIX-начала XXв., организационно-правовые реформы (стр. 7 )

- 76 -

22 Сборник распоряжений и указаний... С. Там же. С. 10-15.

24 Полное Собрание Законов Российской Империи. Собр. 3-е (далее — ПСЗ-3). Т. XVI. Отд. 1. № 000.

- 77 -

Для строительных оборонительных и иных военных сооруже­ний, а также для заготовок инженерного ведомства, вызванных усилением боевой готовности Приамурского военного округа, учреждалась Особая комиссия под председательством командующего войсками округа. В состав Комиссии входили представители военного и контрольного ведомства.

В соответствии с нормами Положения от 9 марта 1896 г. при рассмотрении дел Комиссия была обязана наблюдать:

«1) чтобы для хозяйственных предприятий избирались способы, наивыгоднейшие для казны и не стеснительные для частной

промышленности;

2)  чтобы условия на подряды, поставки и всякого рода пред­
приятия между казною и частными лицами составлялись опреде-
лительно и с ограждением пользы казны;

3)  чтобы работы производились согласно с утвержденными
строительными предположениями;

4)  чтобы кредиты на оборонительные работы отнюдь не смеши­
ваемы были с кредитами, назначенными на работы необоро­нительные» (ст. 3).

Ревизии расходов на постройки и осуществление заготовок в этом военном округе осуществлялись Амурской контрольной палатой (ст.6 Положения от 9 марта 1896 г.).

Местный фактический контроль организовывался следующим образом. Во-первых, для работ в Анучине, Барабате, во Владивостоке, в Муравьев-Амурском, Никольском, Новгородском посту, Ново­киевском, Посете, Раздольном, Славянке и прочих пунктах, в которых по соглашению комиссий с Амурской контрольной палатой решено выполнять работы под наблюдением местного контроля, образуется во Владивостоке Особый местный контроль в составе главного контролера, старшего контролера и двух контролеров, с возложением на этот Контроль предварительной ревизии отпуска сумм, фактической поверки материалов и всех строительных работ и последующей ревизии. Во-вторых, такая же ревизия работ по постройке казарм в Благовещенске, Хабаровске и других пунктах возлагалась на Амур­скую контрольную палату (ст. 7).

Положение от 9 марта 1896 г. предписывало, что в отношении проверки строительных операций по постройке казарм и оборони­тельных сооружений в Приамурском военном округе местные власти должны руководствоваться Высочайше одобренными 22 декабря 1882 г. Правилами о контрольной проверке операций по постройке оборонительных сооружений у города Ковны и деревни Осовца.25

25 По соглашению с министрами военным и финансов Государственным кон­тролером 24 ноября 1900 г, были изданы «Правила в расчетах по расходам на потребности военного ведомства по случаю событий на Дальнем Востоке» (Контрольный ежегодник за 1900 год. СПб., 1901. С. 72—75).

- 78 -

Деятельность Государственного контроля в 1896 г., как и в прежние годы, была насыщенной. Инструкции,26 которые он издал для контрольных учреждений, обеспечивали механизмы проверки расходов министерствами и другими государственными ведомствами. Так, в соответствии с одной инструкцией проверка расходов Министерства финансов по призыву новобранцев до приема их на службу осущест­влялась по источникам расходов на командировочное довольствие лицам, которые входили в состав уездного, окружного и городского воинских присутствий, на канцелярские надобности воинских присутствий, на помещения воинских присутствий, на отправку новобранцев из призывных участков в губернские города для переосвидетельствования и в лечебные заведения для лечения. Подругой инструкции, касавшейся расходов Министерства финансов по приему новобранцев на службу до поступления их в войска, проверялась отчетность воинских начальников по расходу авансовых денег на содержание и отправление в войска новобранцев и расходы на квартирное и вещевое довольствие, на лечение и погребение новобранцев.

При проверке расходов Военного министерства на учебные сборы чинов запаса и ратников ополчения контроль был обязан удостовериться в следующем.

I. По отчетности уездных воинских начальников:

1) по расходам на учебные сборы прапорщиков запаса:

—по путевому довольствию,

—по вещевому довольствию;

2) по расходам на учебные сборы нижних чинов запаса:

—по местному кормовому довольствию,

—по путевому довольствию,

—по медицинскому осмотру запасных нижних чинов,

—по усилению канцелярских средств управлений уездным
воинским начальникам;

3) по расходам на учебные сборы ратников ополчения:

—по местному кормовому довольствию,

—по деньгам на хозяйственные надобности,

—по вещевому довольствию,

—по деньгам на учебные принадлежности,

—по снабжению ратников ополчения огаестрельными орудиями и
припасами,

—по медицинскому осмотру ратников,

—по довольствию военных чинов, командируемых для обуче­
ния ратников ополчения.

II. По отчетности войсковых частей:

1) по расходам на учебные сборы прапорщиков частей:

26 Контрольный ежегодник за 1896 год. СПб., 1897. С. 28—52.

- 79 -

—по денежному довольствию,

—по расходованию учебных припасов;

2) по расходам на учебные сборы нижних чинов запаса:

—по денежному довольствию, по провиантскому и привароч­
ному довольствию и по деньгам на хозяйственные надобности,

—по вещевому довольствию,

—по расходам на практические занятия стрельбою,

—по врачебному довольствию,

—по довольствию военных нижних чинов, назначаемых для
занятий с запасными.

III. По отчетности губернских распорядительных комитетов и соответствующих им учреждений:

— по квартирному довольствию.

При проверке расходов Военного министерства на обмундиро­вание и снаряжение войск контроль осуществлялся по следующим направлениям: «по довольствию годовыми вещами и деньгами; по довольствию мундирами и аммуничными вещами; по довольствию теплыми вещами; по довольствию постовыми принадлежностями; по довольствию конским снаряжением; по довольствию бессрочными вещами и по отпуску предметов вещевого довольствия, своевремен­но не потребованных или ошибочно недоотпущенных (по приходу, расходу, приходу и расходу материалов, по отчетам в израсходован­ных авансов на содержание мастерских)».

В 1897 г. фактический контроль был произведен при постройке оборонительных сооружений в Кронштадте, в 1898 г. — на Квантун-ском полуострове, а в 1910 г. — при строительстве воинских казарм в Финляндии.

Государственный контроль регулировал также вопросы счето­водства и отчетности по продовольственным закупкам для потреб­ностей армии.27 Все правила утверждались Государственным контролером по соглашению с министром финансов и военным министром. Закупка продовольствия (ржи, муки и овса) для нужд войск в размерах, ежегодно назначаемых Военным советом, осуществлялась Министерством финансов при посредстве земств и особо уполномоченных лиц. Главное интендантское управление в начале каждого года передавало Департаменту военной и морской отчетности расчет, на основании которого в распоряжение Мини­стерства финансов передавались денежные средства на расходы по заготовке продовольствия для войск. В этом расчете показывалось, какие именно продукты, в каком количестве и для каких военных округов должны быть доставлены в течение года. В случае непредви-

денных расходов Главное интендантское управление направляло в Департамент военной и морской отчетности дополнительный расчет.

Когда Министерство финансов поручало заготовку хлеба для интендантства земским управам и другим учреждениям, то требовало заключения обязательства (договора). От Министерства финансов для этого выделялся отдел торговли или лицо, получавшее на это специальное право.

К закупочным операциям привлекались и казенные палаты — местные финансовые учреждения. Все денежные суммы перечисля­лись непосредственно в казенные палаты. Они в свою очередь выдавали их по установленному порядку заготовителям. Казенные палаты ежемесячно были обязаны отчитываться перед отделом торговли Министерства финансов, предоставляя ведомости о приходе, расходе и остатке сумм за счет соответствующих кредитов Главного интендантского управления (Военного министерства) и сметы по каждому подразделению. Отдел торговли направлял свой отчет в Департамент военной и морской отчетности и в Главное интендант­ское управление не позже 1 июля следующего за отчетным годом.

На местах окружные интендантские управления доставляли отчеты в контрольные палаты. В отчеты включались подробные ведомости в двух экземплярах о произведенных ими за год расходах, вызванных заготовкой хлеба, с указанием требований (ассигновок), по которым были эти расходы произведены. Контрольные палаты проверяли все отчеты по различным учреждениями, сличали их и один экземпляр возвращали в окружное интендантство (затем он переправлялся в Главное интендантское управление), а второй отсылали в Департамент военной и морской отчетности. Вся схема закупки продовольствия строилась таким образом, чтобы исключить возможность злоупотреблений. При этом государственные учрежде­ния производили закупочные операции для армии совместно с органами самоуправления — земскими управами.

В конце XIX — начале XX в. продолжилось укрепление системы военного управления, в которую теперь входили центральное, полевое и местное управление. Центральным органом управления являлось Военное министерство, а его составными частями были Главный штаб, Главное управление Генерального штаба, Главное артиллерийское управление, Главное инженерное управление и инспекции. Организация полевого управления в начале XX в. строилась согласно «Положению о полевом управлении войск в военное время 1890 года». К местным органам военного управления

27 Правила счетоводства и отчетности по закупке, при посредстве Министерства финансов, муки, ржи и овса для потребностей войска. Приложение к циркуляру от 01.01.01 г. за № 4 // Контрольный ежегодник за 1901 год. СПб., 1902. С. 73-77.

- 80 -

- 81 -

относились военные округа.28 Совершенствовалось регулирование вопросов составления, рассмотрения и исполнения финансовых смет Военного министерства по различным расходам.29 Эти меры были направлены на то, чтобы улучшить финансовое обеспечение армии, упорядочить контроль за расходами денежных средств, исчислявшихся десятками миллионов рублей.

Необходимость усиления финансового контроля за военными расходами объяснялась их быстрым ростом. По данным Государст­венного контроля, военные расходы за 1895—1900 гг. составили внушительную для того времени сумму — около 2 млрд руб., а на армию — более 1844 млн рублей.30 В начале XX в. расходы на армию вновь увеличились в связи с ее перевооружением, а кроме того, по причине начавшейся войны с Японией. Так, в 1904—1905 гг. расходы достигли около Змлрд руб., в 1906 г.— 2,2, а в 1907—1909 гг. — 2 млрд руб.31 За первую мировую войну Россия истратила более 40 млрд руб.32

Учреждение Государственной Думы положило начало развитию в России бюджетного контроля. Государственный контроль, несмотря на некоторые попытки переподчинить его Государственной Думе, остался самостоятельным контрольным органом. Его полномочия несколько расширились, когда началась первая мировая война. Государственный контроль проверял и координировал установление цен на алкогольные напитки, контролировал работу переселенче­ского ведомства, ведомства водных и шоссейных дорог, осуществлял наблюдение за банковскими и кредитными учреждениями.

Война значительно прибавила работы Государственному кон­тролю, и прежде всего потому, что с начала первой мировой войны бюджет России разбивался на две части. Как отмечалось выше, существовал обыкновенный бюджет, включавший доходы и расходы в объеме, предусмотренном для мирного времени, и специальный

28 О военном управлении в начале XX в. смотри подробнее: Армия и флот России в начале XX века: Очерки военно-экономического потенциала. М., 1986.

29 См., напр.: Правила составления, рассмотрения и исполнения финансовых смет Военного Министерства по расходам на перевооружение армии в пятилетие годах // Контрольный ежегодник за 1898 год. СПб., 1899. С. 127—130; Сведения, необходимые Департаменту Военной и Морской отчетности при рассмотрении смет на 1888 год // Контрольный ежегодник за 1901 год. СПб., 1902. С. 152—153; Циркуляр Государственного контроля 5 марта 1901 года № 8. По смете Военного Министерства // Контрольный ежегодник за 1902 год. СПб., 1903. С. 77—81.

30 Министерство финансов. . Ч. 1 СПб., 1902. С. 648-650.

31 Статистический ежегодник России. 1910. СПб., 1911. С. 642—643, 648—6 Армия и флот России в начале XX века... С. 229.

- 82 -

военный бюджет. Наличие двух бюджетов неизбежно приводило к снижению эффективности контроля за государственными расходами.

Нужды военного ведомства, вызванные потребностями воен­ного времени, удовлетворялись за счет чрезвычайных сверхсметных ассигнований из средств Государственного казначейства. Вся сумма кредитов на войну объединялась в так называемом военном фонде. Государственные займы для этой цели разрешались Императором в порядке верховного управления.

Война резко ударила по финансовому положению России. Неудивительно, что финансирование военных расходов в годы первой мировой войны происходило преимущественно за счет бумажно-денежной эмиссии и государственных займов.33

Даже Государственная Дума не всегда была в курсе проводимой правительством финансовой политики. В Государственной Думе при рассмотрении обыкновенных бюджетов фигурировали многократно заниженные цифры дефицитов. Например, по Росписи 1916 г. дефицит обыкновенного бюджета должен был составить всего 327 млн руб., хотя уже в момент его рассмотрения стало известно, что по совокупности обыкновенного и военного бюджетов дефицит составит самое меньшее 9 млрд руб. Фактический же дефицит достиг суммымлн руб.34

В 1915 г. правительство предприняло ряд мер по мобилизации промышленности для выполнения военных заказов. Личное участие в этом принимал верховный главнокомандующий. Было образовано Особое Совещание по обороне,35 выполнявшее во время войны роль органа по руководству перестройкой хозяйства в целях обороны. Руководил Особым Совещанием военный министр, получивший исключительное право «испрошения и незамедлительного открытия кредитов». Государственный контроль мог теперь осуществлять только последующий контроль расходов по выдаче безвозвратных сумм на оборудование новых промышленных предприятий.

В том же году было образовано еще три особых совещания для выработки и проведения мероприятий по продовольствию, топливу и перевозкам. В состав каждого совещания включались представите­ли Государственного контроля.

Положение об Особом Совещании по обороне было утверждено 17 августа 1915 г. Согласно ст. 1 Положения к его компетенции, в

33 См., напр.: Государственные доходы и расходы России и положение Государственного казначейства за время войны с Германией и Австро-Венгрией до конца 1917 года. Пг., 1917; Финансовый контроль в дореволюционной России. М., 1959.

34 Доклады бюджетной комиссии Государственной Думы, созыв IV, сессия 4. Вып. 3. № 45. С. 8.

35 РГВИА. Ф. 369. Д. 1. Оп. 1. Л. 1-3.

- 83 -

частности, относился высший надзор за деятельностью всех прави­тельственных заводов, арсеналов и мастерских, а также частных заводов и иного рода промышленных предприятий, изготовлявших предметы боевого и прочего материального снабжения армии и флота. Особое Совещание осуществляло распределение заказов между российскими и иностранными заводами и надзор за исполне­нием заказов.

Положение предписывало, что денежные средства, необходимые для осуществления принятых председателем Особого Совещания мер, а также на иные издержки, отпускаются Советом Министров. Поло­жением подтверждалось и установленное ранее право председателя Совета Министров при необходимости безотлагательно производить расходы, требовать от министра финансов предоставления средств в виде авансов. Отметим, что в Положении закреплялось фактическое выведение Особого Совещания из-под контроля по вопросам расходования государственных средств во время войны. Только по окончании войны военный министр должен был представить в Государственный Совет и Государственную Думу отчет о мерах, принятых им по должности председателя Особого Совещания. В течение войны ни одно правительственное учреждение не могло требовать от него отчета. Роль Государственного контроля в Положении ограничивалась функцией последующей ревизии (ст. 17).36

На суммы, расходуемые из военного фонда по мерам, одобрен­ным Особым Совещанием, составлялись специальные ведомости. Размеры средств, включаемых в эти ведомости, постоянно возрастали: ведомость № 1 была составлена натыс. руб., ведомость № 3 — натыс. руб., ведомость № 4 содержала ужетыс. руб.37 Ведомости рассматривались Особым межведомственным совещанием при Военном министерстве, в состав которого входил представитель Государственного контроля, а затем представлялись в Совет Министров, который и ассигновал требуемые суммы.

В феврале 1916 г. открывавшаяся четвертая сессия Государст­венной Думы занялась рассмотрением проекта Государственной Росписи на 1916 г. Обсуждение проходило в неспокойной обстановке. Многие депутаты резко критиковали бесконтрольность в расхо­довании средств из военного фонда, Бюджетная комиссия высказала правительству пожелание в искоренении этих недостатков.38 В такой обстановке правительство поставило на рассмотрение Думы законопроект об Уставе ревизии, который был без особых проволо-

чек принят Думой и направлен в Государственный Совет. Там Устав пролежал до 1917 г.

В годы войны заметно активизировалась банковская деятель­ность. Значительно увеличились объемы банковских сделок, возросли масштабы банковских спекуляций. Источником огромных прибылей являлись так называемые банковские гарантии для промышленных предприятий. Разрешая военные заказы, военное ведомство выда­вало предприятиям крупные авансы, но требовало гарантий со стороны банков. Давая гарантии, банки брали с заводов 16—18 % от прибыли, а иногда и больше. Это приводило к повышению цен на те предметы, которые производились для армии.39

При обсуждении в Думе проекта устава ревизии было внесено предложение предоставить Государственному контролю право реви­зовать частные коммерческие банки на предмет законности их деятельности и соответствия банковских операций с их уставами. Необходимость такого контроля диктовалась прежде всего тем, что банки все чаще совершали крупные спекулятивные сделки с товарами (сахаром, золотом и др.), а также с заложенными у них ценными бумагами. Кроме того, предлагалось предоставить Государ­ственному контролю право ревизии и банкирских контор, которые оперировали всевозможными выигрышными билетами.

Против предоставления Государственному контролю права ревизии частных банков выступил сам государственный контролер, обосновывая это тем, что Государственный контроль призван ревизовать учреждения, распоряжающиеся казенными средствами. Государственный контролер доказывал, что ревизия частных кредит­ных учреждений может поменять всю структуру Государственного контроля, что контролировать их на основании устава ревизии нельзя, так как коммерческие банки оперируют частными средства­ми. Позицию государственного контролера поддержал докладчик бюджетной комиссии Думы, который предложил не включать в устав ревизии право ревизовать частные банки.

Однако Государственная Дума все же решила наделить Государ­ственный контроль правом ревизии частных коммерческих банков и банкирских контор. К ст. 3 законопроекта об уставе ревизии были сделаны следующие два дополнения: 1) «Государственному контролеру предоставляется также право производить ревизию деятельности (с точки зрения закономерности действий) частных коммерческих банков в тех случаях, когда он, по соглашению с министром финансов, найдет это необходимым»; 2) «Государственному контролеру предоставляется право ревизии банкирских контор».40

36 Там же. Д. 1. Оп. 1. Л. 371,372 об. 373.

37 Там же. Д. 39. Оп. 1. Л. 21 об. 23,50.

38 Приложения к стенографическим отчетам Государственной Думы, созыв IV,, сессия 4. Вып. 2. Пг., 1916. С. 102.

- 84 -

39 КоняевАИ. Финансовый контроль в дореволюционной России. С. 141.

40 Приложения к стенографическим отчетам Государственной Думы, созыв IV, сессия 4. Вып. 3. № 000.

- 85 -

Не прошло и недели после принятия этого решения, как Дума постаралась устранить допущенные ею «посягательства» на права частных банков. По настоянию комиссии по исполнению Государ­ственной Росписи вопрос был вновь поставлен на рассмотрение Государственной Думы. При новом голосовании первое дополнение, допускавшее возможность контроля за банками, депутаты отклонили: против него высказались большинство депутатов, однако они оставили в силе второе дополнение, дававшее право контролировать банкирские конторы.41

Хотя думские разговоры о контроле и закончились вполне бла­гополучно для банков, однако министр финансов счел необходимым принять меры к ограждению банков от опасности установления такого контроля в дальнейшем, взяв инициативу в свои руки.

10 октября 1916 г. появляется Положение Совета Министров «О расширении правительственного надзора над банками коммерче­ского кредита», которое предоставляло министру финансов право принимать «надлежащие меры» к проверке на предмет, не допуска­ются ли банками «нарушения действующих узаконений, воспре­щающих операции с иностранными учреждениями и подданными, или же постановлений закона, правил соответствующих уставов, либо распоряжений правительства, касающихся товарной, валютной и гарантийной операций». В случае обнаружения ошибок министр финансов должен принимать в отношении банков меры, предусмот­ренные Кредитным уставом, например, запретить производство операций, по которым допущены нарушения.42 В Положении от 01.01.01 г. вопрос о спекулятивной деятельности банков был умышленно завуалирован, связан с вопросом об операциях с иностранными учреждениями и подданными, сформулирован в самых общих выражениях. Более того, ссылка на статьи Кредитного устава делала по существу невозможным установить какие-либо нарушения со стороны банков, так как данные статьи касались надзора за производством банками операций на золотую валюту.43

Вскоре наступил момент, когда министр финансов воспользо­вался Положением от 01.01.01 г. для отражения очередной «атаки» на банки. На этот раз инициатива исходила от уполномо­ченных Особого Совещания на местах. В декабре 1916 г. вопрос о контроле за банками поднял уполномоченный Особого Совещания

41 Стенографические отчеты Государственной Думы, созыв IV, сессия 4,
стб. , . Пг., 1916.

42 Собрание узаконений и распоряжений правительства. Отд. 1. № 000.
25 октября 1916 г.

43 Свод Законов Российской Империи. Т. XI, ч.2. Изд. 1903 г. Устав кредитный. Разд. X. Гл. 5.

- 86 -

Екатеринославского района. Он считал, что от банков надо требо­вать сведений о личных счетах и производимых по ним операциях. Свое предложение уполномоченный обосновывал тем, что материалы о злоупотреблениях разных лиц и учреждений получали бы правиль­ное освещение при возможности проверить личные счета этих лиц и учреждений.44

Подобное ходатайство поступило и от уполномоченного Осо­бого Совещания Уральского района, который сообщал, что банки активно участвуют в заготовлении для заводов продовольствия и фуража; закупают и перепродают им сырье и материалы (руду, железо, платину и прочие металлы); принимают на себя посредниче­ские функции по продаже цемента и т. п. Такие хозяйственные операции банков мешали мероприятиям, проводимым этим уполномо­ченным в целях «объединения деятельности промышленных пред­приятий и установления их наилучшего для нужд обороны государ­ства сотрудничества».45

Масштабы спекулятивной деятельности коммерческих банков наглядно характеризуются справкой, сохранившейся в делах Особого Совещания. Кредитный устав предоставлял банкам право разрешать своим клиентам так называемые бланковые кредиты — платежи за счет клиентов банка, превышающие наличность текущего счета или сумму залогоюй стоимости представленных ими обеспечений сроком не более чем на 30 дней. По истечении этого срока, если произве­денные банками платежи не будут пополнены наличными деньгами или обеспечены залогами, банки могут приступить к взысканию. Бланковыми кредитами банки стали пользоваться весьма широко.

Все коммерческие банки прежде всего занимались хлебными операциями. Сибирский банк, помимо хлебов, «интересовался» также мясом и жирами; Азовско-Донской банк — металлами, шерстяными тканями; Международный коммерческий и Русско-Азиатский банки открывали бланковые кредиты преимущественно под металлы; Русский банк для внешней торговли и Учетно-ссудный банк давали ссуды главным образом под сахар; Волжско-Камский коммерческий банк — под всевозможные лесные товары. Со второй половины 1915 г. все торговые и торгово-промышленные операции стали совершаться только на наличные деньги; вексельные портфели банков сократились до минимума, и коммерческие банки расшири­ли торговые операции до огромных размеров. Интересен и важен факт, что крупнейшие банки располагали собственными товарными складами и холодильниками.46

44 РГВИА. Ф. 369. Оп. 1. Д. 299. Л. 14-14 об.

45 Там же. Л. 25-26.

46 Там же. Л. 99-100.

- 87 -

В связи с ходатайствами уполномоченных председатель Особого Совещания в январе 1917 г. направил письма министрам юстиции, финансов, торговли и промышленности с просьбой дать свое заклю­чение по вопросу, не следует ли право производить через уполномо­ченных осмотр торговых и промышленных предприятий и требовать от них предъявления книг и документов распространить и на товарные и товаро-складочные отделы частных коммерческих банков, а также на личные счета клиентов банка. Председатель Особого Совещания полагал, что это позволит «сократить спекуляцию, достигшую в последнее время громадных размеров».47

Министерство юстиции высказалось за положительное решение этого вопроса, Министерство торговли и промышленности на письмо Особого Совещания не ответило, а Министерство финансов выска­залось решительно против. Право проверки товарных, валютных и гарантийных операций банков, писал министр финансов , принадлежит только ему. Поэтому если военное ведомство признает желательным обследование той или иной из вышеуказанных операций коммерческих банков, в частности по торговле металлами, то такое обследование должно быть возложено на финансовое ведомство. По этим соображениям министр финансов не считал необходимым распространять полномочия председателя Особого Совещания на частные коммерческие банки.

Таким образом, попытки установить контроль за банками и тем самым хотя бы в какой-то мере ограничить их спекулятивную деятельность во время войны потерпели полный провал.

Февральская революция 1917 г. не внесла никаких существенных изменений в систему государственного финансового контроля. Временное правительство сохранило в силе прежнее законодательство в области финансового контроля.

Государственному контролю было предоставлено право уста­навливать (когда и где он признает необходимым) постоянный предварительный и фактический контроль. Фактическая проверка в отдельных случаях могла производиться по распоряжению началь­ников местных контрольных учреждений. В случае обнаружения при ревизии отчетности признаков злоумышленных действий должност­ных лиц контрольные органы должны были сообщать об этом соответствующему начальству и одновременно прокуратуре для производства расследования и возбуждения дела об уголовной ответственности. Совету Государственного контроля предоставля­лось право назначать в отношении отдельных расходов так назы­ваемую ревизию на выдержку.48 Однако практических результатов

эти меры не имели: ревизий по назначению государственного контролера почти не производилось. Правила ревизии на выдержку Советом Государственного контроля так и не были разработаны, и контролеры по-прежнему занимались сплошной ревизией отчетности. Государственному контролеру и начальникам местных контрольных учреждений разрешалось назначать ревизию операций, производи­мых общественными организациями и отдельными лицами за счет средств казны.

Временное правительство пыталось создать впечатление, что в контрольном деле установились начала гласности. В состав общих присутствий всех учреждений Государственного контроля могли входить представители губернских земств и губернских городов по месту нахождения учреждений. Представителям общественных организаций предоставлялась возможность знакомиться с положе­нием ревизионного дела в контрольных учреждениях и участвовать в их работе. Однако на деле все это совершенно не разрешало вопроса об участии представителей общественных организаций в контроле: во-первых, участие таких представителей ставилось в зависимость от согласия государственного контролера; во-вторых, их права ограни­чивались только присутствием при осуществлении фактического контроля.

Временное правительство призывало расширять сферу деятель­ности финансового контроля, на деле же выходило совсем иначе. С согласия Временного правительства Министерство путей сообщения потребовало немедленно уничтожить «зависимость железных дорог от государственного контролера и министра финансов», аргументи­ровав требование тем, что представительство Государственного контроля и Министерства финансов в хозяйственной жизни железных дорог сводилось в большинстве случаев к сокращению средств, отпускаемых на эксплуатацию дорог, что мешало развитию железнодорожного хозяйства. Таким образом, ставился вопрос об изъятии из компетенции Государственного контроля крупнейшей отрасли государственного хозяйства — казенных железных дорог.

Принятые Временным правительством решения в области контроля остались нереализованными, и Государственный контроль не мог эффективно бороться с расточительностью и разбазариванием миллионных денежных и материальных средств.

Военные расходы возрастали непрерывно; если в феврале-марте 1917 г. они составляли 50 млн руб. в день, то в июле-августе того же года возросли уже до 66 млн руб. Столь стремительный рост военных расходов объяснялся не только увеличением численности армии и обесценением рубля, но и все усиливавшимся мародерством многочисленных поставщиков, работавших на армию.49 Управляю-

47 Там же. Л. 20-21.

48 Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. Отд. 1. №62. Ст. 366.

- 88 -

49 И, Финансовый контроль в дореволюционной России. С. 156.

- 89 -

В условиях развала финансов и денежной системы страны задол­женность крупнейших частных коммерческих банков Министерству финансов составила на 8 сентября 1917 г. 722 млн руб., из которых 58 млн руб. были предоставлены банкам в иностранной валюте.51 Прибыль частных банков достигла колоссальных размеров. Времен­ному правительству не удалось наладить качественную и эффективную работу государственного финансового контроля.

2. Особенности осуществления надведомственного финансового контроля в войсках

В рамках административной реформы, проходившей в России в 1860-х годах, большое значение придавалось развитию государст­венного финансового контроля. В этой сфере сразу же наметились два основных направления преобразований, — во-первых, развитие механизма бюджетного контроля52 и, во-вторых, усиление надведом­ственного контроля за расходованием государственных средств в отдельных сферах государственного управления.

Крымская война 1853—1856 гг. выявила многочисленные набо­левшие проблемы государственного аппарата, связанные в первую очередь с повальным казнокрадством и взяточничеством, в том

50 Стенографический отчет заседания Экономического Совета при Временном
правительстве 31 июля 1917 г. № 5. Пг., 1917. С. 8.

51 Очерки истории финансов дореволюционной России (XIX-XX вв). М., 1954. С. 250-251.

52 См., напр.: Кассовые и бухгалтерские правила и бюджетный контроль. СПб., 1912.

- 90 -

числе в армейских кругах.53 Отсутствие полевого контроля в армии и привело к значительному ухудшению условий прохождению военной службы, к брожениям и недовольству среди солдат, чреватым социаль­ным взрывом.

Первые попытки создания контрольного органа для ревизии расходов военного времени предпринимались в 1828 г. Во время экспедиции русских войск против турок в составе действующих военных частей были учреждены особые временные счетные комиссии из гражданских служащих. Состояли они при главной квартире армии и при штабах корпусов. К сожалению, этот опыт оказался неудачным.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10