Финансовый контроль в Российской армии XIX-начала XXв., организационно-правовые реформы (стр. 4 )

68 Как расходуются в России народные деньги? Критика русского расходного бюджета и Государственный контроль (по неизданным документам). М., 1907. С. 68.

69 Финансовое право. М, 1905. С. 15.

70 Государственный кредит. Конспект лекции по финансовому праву. М., 1901. С. 51-53.

71 История финансового права. СПб., 1882. С. 507.
72 Наша финансовая система... С. 97.

передавался на предварительное рассмотрение Комиссии по
исполнению Государственной Росписи доходов и расходов.

Следует отметить, что Государственная Дума впервые присту-
пила к своей финансово-контрольной работе 23 января 1912 г. Начала
она эту деятельность с рассмотрения отчета за 1908 бюджетный год.

Изучение истории становления и развития контроля в дорево-
люционной России позволяет сделать некоторые выводы.

1.  Государственный контроль в России как самостоятельное
специализированное ведомство возникло в 1811г. Фактически же
учреждения с функциями контроля появились значительно раньше,
в середине XVII в.

2.  В России государственный контроль имел преимущественно
финансовый характер. Поэтому целесообразно рассматривать
государственный финансовый контроль как самостоятельную форму
контроля.

3.  К позитивным моментам в истории Государственного кон-
троля со дня основания до октября 1917 г. следует отнести: развитие
финансового законодательства вообще и законодательства о контроле в
частности, активизировавшееся с появлением контрольного
учреждения (правовое регулирование контроля осуществлялось
законодательными актами, указами Императора, ведомственными
инструкциями); формальное провозглашение независимости
Государственного контроля; наделение широкими полномочиями
руководителя контрольного ведомства — государственного контролера;
централизация и образование системы органов Государственного
контроля; введение предварительного контроля; упорядочение
финансово-контрольного дела, проявившееся во включении в
Государственную Роспись всех расходов и источников их покрытия;
участие Государственного контроля в составлении финансовых смет,
производившихся министерствами и главными управлениями для
Государственной Росписи (бюджета); поэтапное введение принципа
единства кассы (1864, 1866—1868); внедрение документальной
ревизии; создание местных контрольных органов — контрольных
палат; учреждение ведомственного контроля; внедрение предваритель-
ного и фактического контроля; организация системы государ-
ственной отчетности (счетоводство, отчетность, ревизия).

В тоже время в работе Государственного контроля обнаружи-
ваются многочисленные недостатки. Периодически происходили
отходы от основополагающих принципов государственного контроля.
Одним из самых серьезных таких отступлений в конце царствования
Александра I стало введение системы генеральной отчетности, при
которой производство первичной документальной проверки отчет-
ности осуществлялось ведомствами, распоряжавшимися казенными
деньгами, а не контрольными учреждениями. Это, по существу,
означало установление самоконтроля.

- 38 -

- 39 -

В первой половине XIX в. Государственная Роспись не охваты-
вала всех видов доходов и расходов. Часто министерства безотчетно
распоряжались государственными доходами. Те же доходы и
расходы, которые включались в Государственную Роспись, не были
подкреплены обоснованными данными министерств. В связи с этим
проверка правильности требуемых ведомствами сумм была практи-
чески невозможна. К другим недостаткам можно отнести следующие:
запоздалое введение принципа единства кассы, приведшее к тому,
что казенные денежные средства в течение длительного времени
были рассредоточены по многочисленным кассам отдельных
ведомств, в которых они нередко годами лежали без употребления; в
то же время Министерство финансов постоянно прибегало для
покрытия потребности в деньгах к внешним и внутренним займам
(отсутствие единства кассы умножало также случаи растрат и
хищений государственных средств); осторожность, постепенность и
непоследовательность в проведении реформы контроля; изъятие из
ведения Государственного контроля государственных кредитных
учреждений и заведений, находившихся под патронажем Императо-
ра и его семьи, что значительно ослабляло авторитет контроля;
неполное применение предварительного и фактического контроля
ввиду того, что они чаще регулировались не законами, а соглаше-
ниями отдельных ведомств; отсутствие полной гласности (не все
отчеты Государственного контроля публиковались в печати); слабая
материальная обеспеченность деятельности Государственного
контроля, что негативно сказывалось на выполнении им прямых
своих обязанностей; слабый бюджетный контроль и отсутствие
реальных рычагов власти для повышения действенного контроля.

Несмотря на перечисленные недостатки, Государственный
контроль сыграл положительную роль в становлении и развитии
демократических порядков в монархической России.

Глава 2.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ВОЕННЫХ РАСХОДОВ В
ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

Прежде чем приступить к исследованию непосредственно над-
ведомственного финансового контроля в Российской армии в XIX —
начале XX в., необходимо рассмотреть вопрос о том, каким образом
и на основании каких данных устанавливались размеры ассигнова-
ний на военные нужды, т. е. «сумм на содержание войск и на
военные издержки вообще».1

Профессор Санкт-Петербургского университета
в труде «Финансовое право» дал такую оценку расходам на военные
нужды: «Содержание военных сил — это необходимейшая потреб-
ность государства во все времена, а в первое время существования
государств бывшая даже почти единственною чисто государствен-
ною потребностью... В международных распрях доныне, к сожа-
лению, сила стоит выше права, и, конечно, всегда так будет и
военная сила всегда будет ultima ratio regum. Но прежде государства
вооружались только в случае действительной опасности или в случае
желания поживиться на счет более слабого, — в новейшее время все
государства, имеющие политическое значение, пребывают в
постоянно вооруженном состоянии, по правилу si vis pacem para
bellum, и этот вооруженный мир ложится тяжелым бременем на их
финансы и на народное богатство... Значение военной силы не
только как положительного средства к защите или к осуществлению
политических притязаний государств, но и как средства предупреди-
тельного еще более возвышает ее государственную функцию: в
значительной степени устраняя самым существованием своим
возможность международных притязаний и правонарушений, она
обеспечивает народу политическую независимость, а с нею и
спокойное внутреннее развитие. Финансист может критиковать
чрезмерность военных расходов, указывать на возможность
некоторых сокращений, но, в принципе, он должен мириться с
фактом этой крупной, непроизводительной в экономическом
смысле траты».2

В конце XIX в. бюджеты всех ведущих мировых держав отлича-
лись огромными затратами на содержание вооруженных сил.

- 40 -

1 Газенкампф МЛ. Военное хозяйство в нашей стране и в иностранных армиях
в мирное и военное время. Т. 1. СПб., 1880. С.1.

2 Финансовое право. 2-е изд. Т. 1. СПб., 1889. С. 295.

- 41 -

писал: «Современные государства, как известно,
затрачивают ежегодно от 1/5 до 1/3 всех государственных расходов
на вооруженные силы в мирное время».3 В Великобритании военные
расходы составляли в тот период 35,3 % от общего объема
государственных расходов, в России — 34,9, во Франции — 29,3,
в Италии — 22,5%.

Россия по величине расходов на содержание военного ведомства в
мирное время уступала в конце XIX — начале XX в. только Велико-
британии. Если же принять в расчет, что в Великобритании
практиковалась тогда дорогостоящая система комплектования войск
путем вербовки военнослужащих, а в России действовала система
общеобязательной воинской повинности, то можно заключить, что
Россия была фактическим лидером среди ведущих европейских
держав по расходованию бюджетных средств на военные нужды.

Расходы на содержание вооруженных сил (в XIX — начале XX в.
говорили «военных сил») складывались из расходов на сухопутную
армию и расходов на содержание флота. И первые, и вторые
включали в себя расходы на личный состав и многочисленные
расходы на вооружение и военные запасы.

В ежегодную стоимость содержания армии, выражавшуюся
цифрой военного бюджета, включались также сооружение, обору-
дование и вооружение крепостей, кораблей, устройство и содержа-
ние казарм, различных военных складов, снабжение армии
лошадьми и перевозочными средствами, продовольствием, содер-
жание госпитальной и военно-судной части.

Согласно данным отчетов Государственного контроля об испол-
нении бюджетов, военные расходы России за 1895—1900 гг.
составили внушительную для того времени сумму — около 2 млрд руб.
(на армию — более 1844 млн руб. и на флот — более 119 млн руб.).
Следовательно, годовой расход на нужды армии и флота равнялся в
среднем 400 млн руб.4 (см. таблицы 1 и 2).

3 Военный бюджет и реорганизация армии // Вопросы государствен-
ного хозяйства и бюджетного права. Вып. 1. СПб., 1907. С. 150.

4 Армия и флот России в начале XX в.: Очерки военно-
экономического потенциала. М., 1986. С. 225.

Таблица 1.

Динамика военных расходов (1897—1901 гг.)

1897

1898

1899

1900

1901

Военное
министерство
(в тыс. руб.)

,264

,983

,255

,503

,006

% к общим
расходам

21,74

21,28

21,90

20,73

20,09

Морское
министерство
(в тыс. руб.)

85 274,769

67 289,257

83 612,353

88 560,859

93 046,113

% к общим
расходам

6,42

4,80

5,58

5,54

5,60

Источник: Финансовые итоги последнего десятилетия
(1892—1901гг.): Статистическое исследование. Т. 2. СПб., 1903.

С. 18, 19.

Таблица 2.
Предметный состав военных расходов в 1892—1901гг. (в тыс. руб.)

1892

1901

% прироста

Армия, в т. ч.

36,29

обмундирование и
снаряжение войск

22 084

25 649

16,14

продовольствие

67 069

71 310

6,32

денежное
довольствие

62 541

81318

30,02

артиллерийская

часть

13 181

19 877

50,81

инженерная часть

27 066

44 985

66,21

Флот, в т. ч.

47 038

86 630

84,10

судостроение

15 184

21 489

41,52

Источник: Финансовые итоги последнего десяти-
летия (1892— 1901гг.): Статистическое исследование. С. 31.

- 42

- 43 -

Характеризуя тенденцию увеличения военных расходов, про-
фессор писал: «Поддержание мира и готовность к
войне стоит так дорого, что создается впечатление, будто современ-
ные государства все время ведут войну... Кровь льется теперь реже,
чем раньше, но современные народы постоянно истощаются в
других отношениях: они истекают капиталами. Современная война —
борьба машин и капитала».5

Наполеон любил говорить, что для победы в войне нужны
деньги, деньги и еще раз деньги. Приведенную выше цитату
можно считать интерпретацией известной формулы
Наполеона применительно к конкретным обстоятельствам конца
XIX — начала XX в. Очевидно, что военные расходы тем значитель-
нее, чем больше численный состав вооруженных сил и чем
напряженнее и длительнее ведется военное противостояние. Военная
организация России того времени, по образному выражению
В. Мукосеева, много писавшего по проблемам военных займов,
«представляет собою огромного потребляющего Левиафана — многие
миллионы людей, борющихся на земле, на воде и на воздухе, под
землею и под водою, должны быть накормлены, одеты, обуты и
вооружены целым арсеналом смертоносных орудий, начиная от
самых грубых, кончая самыми сложными, являющимися последним
словом техники XX века. Давать безостановочно пищу этому
многомиллионноголовому Левиафану, напряженно поддерживая в
нем силу его стальных мускулов, — задача технически очень трудная
и экономически требующая регулярного расходования весьма
крупных масс капитала».6

В период ведения боевых действий военные расходы много-
кратно увеличиваются. Так, по расчетам, составленным профес-
сором А. Гулевичем по состоянию на 1898 г., один день войны
обходился российской казне в среднем в сумму 8368 тыс. руб. (по тем
временам — астрономическая цифра!).7

Войны, которые Россия вела в XIX в., обошлись казне таким
образом: Отечественная (1812—1814) — в 155,5 млн руб., русско-
турецкая (1828) — в 208, крымская (1853 — 1856) — в 797, русско-
турецкая () — в 1075 млн руб.8

Общий итог ассигнований на расходы, вызванные русско-
японской войной, составил по отчетным данным Государственного

контроля 2 тыс. руб.9 Эти расходы производились по Воен-
ному и Морскому министерствам, а также по другим ведомствам.
Например, по Министерству финансов отпускались крупные суммы
Обществу Китайской Восточной железной дороги, на долю которой
приходился наибольший объем перевозок войск и военных грузов, и
производились денежные расчеты с японским правительством по
содержанию пленных; к расходам Министерства внутренних дел
было отнесено обеспечение семейств нижних чинов, призванных из
запаса; по Министерству путей сообщения проходили крупные
ассигнования на эксплуатацию сибирских и некоторых других
казенных железных дорог, на изготовление и ремонт подвижного
состава и т. д. По сметам гражданских ведомств проходило около
25 % от общего объема военных расходов.

Объясняя причину резкого возрастания расходов на армию
в период военных действий, писал: «В военное время
расходы возрастают в усиленной пропорции: крупные суммы поглащает
мобилизация, затем само ведение войны; натуральное и денежное
довольствие войска усиливается. По окончании войны опять
появляются новые расходы — на разоружение, на приведение в
порядок и пополнение военных материалов, на вознаграждение
за потребованные от народа повинности и за убытки, причиненные
войной частным лицам, на пенсии раненым и увечным, семействам
убитых и пр. За неудачной войной следует еще иногда и уплата
победителю вознаграждения за военные издержки, то есть контри-
буции. Все это поддается исчислению и может быть поставлено на
счет военному бюджету; но не поддаются исчислению, далеко иногда
превышая своим значением военные траты, те убытки, которые
несет все общество, весь народ вследствие войны, те экономические
раны, которые надолго остаются незалеченными и вообще трудно
исцеляются».10

Первая мировая война убедительно подтвердила тенденцию
стремительного роста военных расходов в период ведения боевых
действий. О темпах увеличения военных расходов в годы первой
мировой войны можно судить по динамике суточных расходов:
в 1915 г. — 25,7 млн руб., в 1916 г. — 41,7, январь—август 1917 г. —
58,4 млн руб." Двойственный характер военных расходов (с одной
стороны, к ним относятся издержки на содержание армии и ее
учреждений, а с другой — издержки на усиление боевой готовности

5 Государственный долг. СПб., 1910. С. 186.

6 Военные займы / Под общ. ред. -Барановского. Пг., 1917. С. 148.

7 Война и народное хозяйство // Военный сборник. 1898. № 2.

С. 269.

8 БлиохИ. С. Финансы России ХIХстолетия. СПб., 1882. Т. 1.С. 16,181; Т. 2. С. 7, 240.

- 44 -

9 Во что обошлась нашему Государственному казначейству
война с Японией. Пг., 1917. С. 8.

10 Финансовое право. 2-е изд. Т. 1. СПб., 1889. С. 296.

11 Государственные доходы и расходы России и положение
государственного казначейства за время войны с Германией и Австро-Венгрией до
конца 1917 года. Пг., 1917. С. 32.

- 45 -

армии) обусловил разделение военных расходов на обыкновенные,
или постоянные, необходимые для покрытия текущих потребностей
вооруженных сил, и на единовременные, или чрезвычайные, вызы-
ваемые потребностью технических улучшений (перевооружения),
строительства инженерных сооружений (крепостей, казарм, дорог) и т. п. (см. таблицу 3). Давая характеристику основных и чрезвычай-
ных военных расходов, профессор писал: «Так как
обыкновенные расходы настоятельны и неотложны, то и назначение
их не может встретить возражений; они назначаются ввиду неотвра-
тимой силы. Не так обстоит дело с чрезвычайными расходами. Они
не так настоятельны, особенно в глазах лиц, недостаточно ориенти-
рованных в военном деле, а потому является соблазн, если не совсем
отклонить эти расходы, то по крайней мере отложить их или в
лучшем случае разложить на продолжительный период. А это очень
неблагоприятно для дела государственной обороны...».12

16 Военный бюджет и реорганизация армии. С. 157.

17 Следует всячески пропагандировать дореволюционный опыт благотворительной и филантропической деятельности в армии, направленной преимущественно на финансирование военных госпиталей и санаториев, домов инвалидов и т. п. На повестке дня давно уже стоит вопрос о создании законодательной основы для подобной благотворительной деятельности в Вооруженных Силах России.

- 48 -

тельная записка, в которой приводился объем денежных оборотов
каждого ведомства и против каждого параграфа расходов указыва-
лись причины его увеличения или уменьшения по сравнению с
аналогичными показателями предыдущего года.

При рассмотрении правовых основ военного бюджета как част-
ной сметы в составе Государственной Росписи (государственного
бюджета) следует выделить два основных этапа:—1906 гг.,
2) гг.

В течение 1862—1906 гг. основным источником права являлись
Высочайше утвержденные 22 мая 1862 г. Правила о составлении,
рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной Росписи и
финансовых смет министерств и главных управлений (так называе-
мые Общие сметные правила), наряду с которыми существовали
некоторые особенные правила, относившиеся к военному и морскому
ведомствам. Таким специальным законодательством являлись Правила
о порядке испрошения разрешения и ассигнования Военному и
Морскому министерствам денежных средств на расходы, вызванные
военными обстоятельствами. Данные Правила были разработаны
особым совещанием, состоявшим из председателя Департамента
экономии, государственного контролера, военного и морского
министров, а также министра финансов, и утверждены для Военного
министерства 30 июня 1885 г. (редакционные изменения вносились
26 февраля 1890 г.), а для Морского министерства — 7 сентября
1885 г.18 Эти правила в редакции от 01.01.01 г. были
опубликованы в третьем Полном собрании законов.19 После
проведения кодификации они вошли в приложение к ст. 75
Положения о Военном совете.20 Вплоть до начала первой мировой
войны эти Правила не подвергались изменениям, за исключением
дополнения, внесенного в них в феврале 1904 г., разрешавшего
отпускать чрезвычайные кредиты на нужды военного времени не
только по морскому и военному, но и по гражданским ведомствам.21

На втором этапе (1906—1917) Общие сметные правила 1862 г.
продолжали действовать в части, в которой они не были отменены
или изменены бюджетными правилами 8 марта 1906 г. (Правила о
порядке рассмотрения Государственной Росписи доходов и расходов,
а равно о производстве из казны расходов, Росписью не предусмот-

18 Кашкаров МЛ. Обзор бюджетного законодательства России за 1862—1890 гг.
СПб., 1891. С. 475.

19 Полное Собрание Законов Российской Империи. Собр. 3-е (далее — ПСЗ-3).
Т. X. № 000. Отд. 2.

20 Свод военных постановлений. Ч. 1, гл. IV. СПб., 1869.

21 Плехан КС. Бюджетные законы. СПб., 1911. С. 414—426;
Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству
Царской России // Правоведение. 1969. № 3. С. 127.

- 49 -

ренных), а также Указом 19 октября 1905 г. о мерах к укреплению
единства в деятельности министерств и главных управлений.21
Указанные правовые акты, со всеми последующими дополнениями
и изменениями, а также с циркулярными разъяснениями Министерства
финансов и Государственного контроля, объединены в сборнике,
подготовленном В. Соковичем и Н. Широковым,23 который представ-
ляет собой блестящий пример частной систематизации норм,
регулирующих бюджетные, кассовые и контрольные отношения.24

Действовавшее бюджетное законодательство предусматривало,
что предметы и размер расходов, равно как и источники и размер
доходов, на втором этапе устанавливались по общему правилу в
законодательном порядке, а Государственной Думе и Государствен-
ному Совету принадлежало право предварительного одобрения
расходов и доходов. Из этого общего правила были сделаны два
исключения, и оба они касались военной сферы.

Первое было закреплено в ст. 96 Основных государственных
законов: новые расходы на потребности армии и флота, если они
могут быть покрыты сбережениями, ожидаемыми по сметам
Военного или Морского министерства по принадлежности,
разрешаются в порядке верховного управления, т. е. непосредствен-
но Государем Императором с предварительным рассмотрением в
Военном или Адмиралтейств-Совете.25

Второе исключение касалось порядка утверждения чрезвычай-
ных расходов на потребности военного времени и на особые
приготовления, предшествующие войне. В соответствии со ст. 18
Правил о порядке рассмотрения Государственной Росписи доходов и
расходовгода, а также ст. 117 Основных государственных
законов такие расходы разрешались «по всем ведомствам в порядке
верховного управления на основаниях, определенных особыми прави-
лами».26 Предусматривалось, что «чрезвычайные кредиты, необхо-
димые в подготовительный к войне период на мероприятия по
усилению боевой готовности армии и флота и по обеспечению их на
первое время предметами потребностей по военному составу,

22 Иловайский СИ. Учебник финансового права. 5-е изд. Одесса, 1912. С. 250—251.

23 Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка. 4-е изд. СПб., 1908.

24 Одной из особенностей этого сборника является, в частности, то, что в нем были опубликованы правовые акты, не вошедшие в последние издания частей Свода Законов.

25 Свод Законов Российской Империи. Т. I, ч. 1. Основные государственные законы. Изд. 1906 г.

26 Там же. Т. II, ч. 2. Правила о порядке рассмотрения Государственной Росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных. Изд. 1906 г. Продолжение 1908 г.

- 50 -

должны испрашиваться непосредственно всеподданнейшими докла-
дами Военного и Морского Министров по принадлежности.
Со времени же объявления Высочайшего повеления о мобилизации
армии или части ее или же о вооружении флота или части его,
чрезвычайные кредиты, необходимые на содержание мобилизован-
ных частей или на содержание судов, не вошедших в программу
плавания, равно как и все другие расходы, вызываемые военным
положением, разрешаются к ассигнованию по высочайше утвер-
жденным мемориям Особого Совещания, в состав которого входят:
Председатель Второго Департамента Государственного Совета,27
Государственный контролер и Министры Военный, Морской и
Финансов, а при рассмотрении требований гражданских ведомств об
ассигновании чрезвычайных кредитов на расходы, вызываемые
военным временем, кроме того, и начальник (министр или главно-
управляющий) подлежащего гражданского ведомства».28

В начале первой мировой войны, в июле 1914 г., было принято
новое Положение о полевом управлении войск в военное время29 и
только 9 августа 1914 г. утверждено приложение № 14 к ст. 162 данного
Положения, которое называлось «Правила о порядке испрашивания,
разрешения и ассигнования Военному министерству денежных
средств на расходы, вызываемые военными обстоятельствами».
Порядок, установленный для Военного министерства, был распро-
странен особым Положением Совета Министров от 9 августа 1915 г.
и на расходы по Морскому министерству.30

В смете Военного министерства, так же как и в общегосударст-
венной росписи, все однородные по назначению расходы и доходы
сосредоточивались в отдельные группы и в общем перечне издержек
составляли особый отдел. Таким образом, они сводились в несколько
статей, имевших общую по всему бюджету нумерацию. Статей этих в
смете Военного министерства было свыше 20: центральная адми-
нистрация, местная администрация, части учебные и технические,
госпитальные и врачебные учреждения, обмундирование, снаряже-
ние, провиант, приварок,31 фураж и т. д.

При составлении сметы Военного министерства численный
состав армии, все виды ее снабжения и размеры денежных средств на

27 Этот департамент именовался Департаментом экономии.

28 Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка. 4-е изд. СПб., 1908. С. 105-107,114-117.

29 Военное дело. 1918. № 10. С. 3.

30 Наша Государственная Роспись: Исторический обзор законов и правил о
Государственной Росписи в России (1862—1918). М., 1919. С. 34.

31 Приварочное довольствие (приварок) — довольствие войск мясом, рыбою, солью, овощами и другими припасами, необходимыми для приготовления горячей пищи.

- 51 -

удовлетворение военных потребностей определялись штатами,
положениями, табелями, распоряжениями Императора. Поэтому и
сама смета называлась «очищенная и объясненная»: каждый расход
и доход подтверждался ссылкой на соответствующий штат, табель,
положение и т. д.

Механизм составления сметы Военного министерства выглядел
следующим образом. В окружные военные управления к опре-
деленному сроку подчиненные военные установления доставляли
частные росписи доходов и расходов, именовавшиеся «частными
росписаниями о доходах и расходах». Отделы военно-окружных
управлений составляли на основе полученных данных сводную, в
обобщенных цифрах роспись по военному округу, представлявшую-
ся на рассмотрение военно-окружному совету. После этого росписи
по военным округам поступали в Военное министерство, вето
главные управления по принадлежности, где они дополнялись,
обобщались и сводились в финансовую смету. Таких смет получа-
лось девять: по числу главных управлений, канцелярии Военного
министерства и Главного штаба. Наконец, из девяти укрупненных смет
составлялась одна — смета Военного министерства.32

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10