- 26 -

Это решение Комиссия направила на отзыв и министрам, кото-
рые встретили реформы резким противодействием. Такая реакция
не стала неожиданностью, поскольку в случае реализации предла-
гавшихся реформ для них существенно ограничивалась возможность
бесконтрольно распоряжаться государственными средствами.
Особенно враждебно был встречен план реформы Государственного
контроля. Возражая против введения документальной ревизии,
противники реформы утверждали, что данная мера вызовет лишь
увеличение штата контрольных учреждений и расходов на их
содержание и не принесет ощутимой пользы. При этом они
ссылались на провал попыток введения документальной ревизии в
XVIII в.

Энергичные возражения встретило и предложение
о введении предварительного контроля. Военный министр
в своем заключении писал, что Военное министерст-
во сомневается в какой-либо пользе этого вида контроля, а на
практике подобные нововведения встретят непреодолимые препят-
ствия.

18 февраля 1859 г. Александр II утвердил разработанные
и представленные Высшей контрольной комиссией
«коренные начала» преобразования государственной отчетности, в том
числе и введение предварительного контроля. Для составления на
основе принятого проекта правил и форм сметного, кассового и
ревизионного порядка была создана специальная комиссия из
представителей всех ведомств под председательством .

Финансово-контрольная реформа начала претворяться в жизнь
осторожно и постепенно. «Правила составления, утверждения и
исполнения государственной росписи и финансовых смет мини-
стерств и главных управлений» от 01.01.01 г. упорядочили
финансово-контрольное дело России. В государственную роспись
стали включаться все расходы и источники их покрытия. Бюджет
1863 г. впервые представил относительно полную картину доходов и
расходов государства. В бюджет дополнительно вошли около 43 млн руб.
доходов, а также 438 млн руб. расходов, ранее в бюджет не
включавшихся.

Государственная роспись стала составляться из финансовых
смет министерств и главных управлений. В рассмотрении смет
должен был принимать деятельное участие Государственный
контроль; в его обязанность входило сверять сметные предположе-
ния с действительным исполнением предыдущих смет. Роспись
государственных доходов и расходов стала ежегодно публико-
ваться с 1882 г.

Установление единства государственного бюджета делало необ-
ходимым сосредоточение в Министерстве финансов всех поступлений и
производство всех платежей. С этой целью Комиссия под председа-
тельством составила правила о поступлении

- 27

государственных доходов и производстве государственных расходов,
известные под кратким наименованием «Кассовые правила».

С 1864 г. вводится единство кассы, сначала как эксперимент
только в Санкт-Петербурге,49 а затем в течение 1866—1868 гг. на
территории всей страны.5

При обсуждении в 1863 г. порядка введения в Санкт-Петербурге
единства кассы одновременно с установлением предварительного
контроля министр финансов резко выступил против
учреждения предварительного контроля. Комитет Министров при-
соединился к позиции министра финансов и принял решение при
введении единства кассы не устанавливать требования проведения
предварительного контроля, а ограничиться лишь последующей
документальной ревизией. За Государственным контролем призна-
валось только право предварительного рассмотрения смет.

Государственному контролю не предоставили и права фактиче-
ской ревизии, т. е. сличения на месте документов с действительным
наличием денежных средств и иного имущества. От ревизии Госу-
дарственного контроля освобождались некоторые учреждения:
Министерство двора, удельное ведомство, благотворительные
учреждения, а также государственные кредитные учреждения и
Канцелярия министра финансов по кредитной части, через которую
производились все финансовые операции с иностранными
государствами.

Хотя реформа Государственного контроля на деле получилась
неполной, половинчатой, она все же сыграла положительную роль,
во многом благодаря усилиям В А Татарином. Несомненным шагом
вперед в реформировании Государственного контроля явилось
внедрение документальной ревизии. Вместо прежней системы рас-
смотрения общих министерских отчетов, не дававших оснований
для конкретных и обоснованных выводов, органы Государственного
контроля получили доступ к подлинным документам. В практиче-
ской деятельности органы Государственного контроля обращали
серьезное внимание на организацию ревизии государственных
доходов, которые до 50-х годов XIX в. Государственным контролем
не проверялись.

Назначенный в 1863 г. на должность государственного контро-
лера полагал, что ревизия одних денежных средств
останется односторонней, пока не будет связана с документальной
ревизией имущественных ценностей. Раньше материальные ценности
Государственным контролем не ревизовались. В связи с этим
главный контрольный орган России разработал общие правила
материальной отчетности, нашедшие применение на интендантских
складах, в портах, на горных заводах и т. д. Со второй половины

49 Полное Собрание Законов Российской Империи. Собр. 2-е (далее — ПСЗ-2).
Т. XXXVIII. № 000.

50 Там же. Т. XL. № 000.

- 28 -

60-х годов XIX в. на казенных железных дорогах стал вводиться,
правда в ограниченных размерах, фактический контроль.

Реализация реформы ознаменовалась также созданием местных
органов Государственного контроля — контрольных палат.
С 1 января 1865 г. контрольные палаты появились в 12 губерниях.
После утверждения 1 января 1866 г. Закона о контрольных палатах
эти учреждения открылись во всех губерниях и областях Российской
Империи, за исключением Закавказья и Туркестанского округа.51
Контрольные палаты производили ревизию отчетности местных
учреждений. На них возлагалась ревизия по бухгалтерским книгам и
подлинным документам денежных оборотов губернских казначейств
и управлений, распоряжающихся кредитами и сбором государствен-
ных доходов, а также проверка по подлинным документам правиль-
ности операций с материальными ценностями. Контрольные палаты
подчинялись государственному контролеру и перед ним отчитыва-
лись. Местное губернское начальство не могло давать контрольным
палатам никаких непосредственных распоряжений.

В середине 1866 г. министр внутренних дел потребовал усиления
административно-полицейского надзора в губерниях с параллель-
ным усилением власти губернаторов и предоставления им с этой
целью права производить внезапную ревизию губернских учрежде-
ний и приостанавливать исполнение любого распоряжения этих
учреждений. Однако, по настоянию , было намечено
сделать исключение для учреждений Государственного контроля и не
ставить их в непосредственную зависимость от губернаторов.
Комитет Министров, рассмотревший этот вопрос в отсутствие
ВА. Татаринова, постановил предоставить губернаторам право
производить ревизию во всех губернских учреждениях, не оговорив,
что учреждения Государственного контроля должны быть изъяты из
подчинения губернаторам. Таким образом, контрольные палаты
попадали в подчинение к губернаторам.

ВА. Татаринов немедленно возбудил ходатайство об отмене
нового постановления в отношении контрольных палат. В своей
записке Александру II он аргументировал это тем, что губернаторы
являются главными распорядителями почти всех кредитов граж-
данских ведомств, подлежащих ревизии местных контрольных палат,
и что поэтому с подчинением губернаторам ревизоров, которые
проверяют их распоряжения по расходованию сумм, нельзя ожидать от
них ни беспристрастной, ни независимой ревизии. ВА. Татаринову

51 Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «Об открытии, с
1-го января 1865 года, местных контрольных учреждений в 12-ти губерниях, в которых
с того времени вводится единство кассы» от 01.01.01 г. // ПСЗ-2. Т. ХХХГХ. № 000. -
21 декабря 1864 г. было принято «Временное положение о местных контрольных
учреждениях в 12 губерниях — С.-Петербургской, Новгородской, Псковской, Олонецкой,
Архангельской, Лифляндской, Эстляндской, Екатеринославской, Херсонской,
Таврической и в Бессарабской области» (ПСЗ-2. Т. XXXIX. № 000).

- 29 -

удалось добиться отмены постановления Комитета Министров в
отношении контрольных палат.

Сосредоточение в контрольных палатах всей первичной доку-
ментации и последующая ее проверка дали возможность составлять
годовой отчет Государственного контроля по исполнению бюджета.
С 1868 г. эти отчеты стали публиковаться.

В качестве руководителя Государственного контроля -
ринов в своих приказах и инструкциях разъяснял служащим
контроля задачи новой ревизионной системы, ее принципы и
методы.52 По убеждению , с введением документаль-
ной ревизии Государственный контроль получил возможность
входить во все детали, связанные с движением государственных
средств, и всесторонне изучать государственное хозяйство. Он
подчеркивал значение в контрольном деле факта и подлинного
документа, считая, что документ должен быть «прямым и исключи-
тельным орудием ревизии». Обязательным условием ревизии
называл ознакомление с хозяйством ревизуемых
учреждений, проверку хозяйственной целесообразности и выгодно-
сти операций. Именно поэтому он требовал, чтобы каждый ревизор
независимо от проверки правильности оборотов ревизуемого
управления обращал внимание на существующие в данном управле-
нии способы производства хозяйственных операций и на их
результаты.

При последовательном развитии ревизионной работы, полагал
, Государственный контроль, собирая у себя данные о
государственном хозяйстве, должен был представлять правительству
свои соображения о необходимости тех или других изменений и
дополнений к действующим законам. Он считал, что цель рацио-
нально организованного контроля — не столько преследование,
сколько предупреждение неправильных действий, а поэтому
результаты ревизии должны выражаться не в количестве сделанных
замечаний и налагаемых начетов, а в предупреждении неправильных
действий. Этого можно достичь при условии, если распорядитель-
ные управления будут знать, что всякое их неправильное действие по
распоряжению государственными средствами обнаружит контроль.

требовал единства основных направлений дея-
тельности всех учреждений Государственного контроля. Для этого,
считал он, во-первых, необходима общность руководства, а
во-вторых, каждый местный орган Государственного контроля,
каждая контрольная палата должны знать об общем направлении и
важнейших практических результатах деятельности всех прочих
учреждений Государственного контроля. настоя-
тельно рекомендовал установить связь контрольных органов со

52 Государственный контроль в России, его история и современное
устройство. С. 141—148.

- 30 -

статистическими комитетами, от которых контрольные органы
могли получить весьма полезные для ревизии данные.

Контрольная реформа находилась в неразрывной связи с пре-
образованиями, проводившимися в то время в финансовой сфере.
Без нее все ограничения прав распорядительных управлений,
предусмотренные сметной и кассовой реформами, не получили бы
практического осуществления. В то же время и контрольную систему
нельзя было изменить без преобразования всего сметно-кассового
дела. Контрольная реформа — одно из звеньев в цепи реформ
60-х годов XIX в. в области государственного управления.

После смерти Император Александр II назначил
на должность государственного контролера , который
занимал этот пост с 17 февраля 1871 г. до 1 января 1874 г.5

Основной проблемой Государственного контроля в то время
стало взыскание миллионных начетов, определенных контрольными
палатами. Решить этот вопрос АААбазе полностью не удалось —
мешали как объективные, так и субъективные причины. О слож-
ностях проводимой в то время контрольной реформы эмоционально
отзывался один из ее участников . Контроль
«не облечен ровно никакой властью, — писал он. — Начать с того,
что деятельность Государственного контроля может быть парализована
очень просто — неприложением к требованию сумм документов,
необходимых для ревизии. Контроль обращается с просьбою о высылке
их; но вследствие отсутствия всякой ответственности можно не
только не исполнить требование контроля, но даже и не отвечать...
В губерниях бывали случаи, что такие просьбы ревизионных
учреждений оставались неисполненными по четыре года.
Но положим, что контроль после долгих ожиданий соберет, нако-
нец, все нужные документы и находит расход неправильным. Тогда
он обязан требовать объяснения от распорядителя. Но ведь с
объяснением может быть та же история, как и с требованием
документов; сверх того, ответ может быть дан неполный и неудовле-
творительный, тогда необходимо входить в новую переписку, и т. д.
Наконец, положим, что заключение контроля о начете состоялось, но
оно не имеет силы до тех пор, пока на него не изъявит согласие
начальство места или лица, подвергаемого начету. Если же начету
подвергается именно начальствующее по известному ведомству лицо
в губернии, то определение ревизионного учреждения сообщается
ему на заключение... Почти во всех случаях начет входит на рассмот-
рение Совета Государственного контроля, где начинается опять та
же процедура, те же ожидания заключений и согласия с мнением
контроля. Если же такого согласия не получится или если начет
падает на губернатора, то дело должно идти на рассмотрение
Правительствующего Сената. Отсюда следует, что постановления

53 Государственный контроль. 1811—1911. СПб., 1911. С. 107—108.

- 31 -

контроля получают законную силу только тогда, когда с ними
соглашаются распорядительные управления, и что окончательное
определение начета можно затянуть лет на 10 и более, а от времени
его окончательного определения до взыскания еще далеко...».

Преемником стал . Возглавляя Государст-
венный контроль России в 1874—1877 гг., особое
внимание уделял насаждению фактического контроля. При нем
получил развитие полевой контроль, осуществлявший фактический
контроль за совершением хозяйственных операций на месте
военных действий. Кроме того, в первые годы руководства Государ-
ственным контролем поднял вопрос о необходимости
подчинения постоянному правительственному надзору оборотов
частных железных дорог, огромная задолженность которых казне
наносила значительный ущерб финансам государства. Данное
предложение было одобрено Императором, после чего была
образована комиссия для выработки соответствующего положения,
закончившая работу в 1877 г. Однако реализация этого плана
началась уже при преемнике — .

Как и его предшественники, последовательно и
настойчиво совершенствовал порядок проведения предварительного
и фактического контроля. Особое внимание обращалось на
совершенствование организационной структуры контрольных
учреждений. Так, в 1884 г. из Департамента гражданской отчетности
был выделен на правах ревизионного департамента особый Желез-
нодорожный департамент, а в 1886 г. образована Комиссия для
проверки годовых отчетов частных железных дорог. В 1888 г. из того
же Департамента гражданской отчетности была вьщелена Центральная
бухгалтерия с делопроизводством отчетов по исполнению Государст-
венной Росписи.55

Следует отметить, что в 1870—1880-х годах отчет Государствен-
ного контроля по исполнению Государственной Росписи
составлялся вообще по данным, основанным на документах,
проверенных в кассовом отношении, т. е. каждая сумма, внесенная в
отчет в соответствующую рубрику, действительно подтверждается
кассовым приходным или расходным документом. Однако этот отчет
не содержал результатов ревизии, имевшей цель обследовать
произведенные хозяйственные обороты с позиции их законности,
правильности и необходимости.

В царствование Александра III были приняты также меры по
установлению правильного распределения по Государственной
Росписи доходов и расходов. По соглашению Государственного
контроля с Министерством финансов образована специальная
комиссия, признавшая, что необходимо составлять смету и роспись
по доходам по одному плану с тем, чтобы главные части смет

54 Десять лет реформ. 1861—1871. СПб., 1872. С. 134—135.

55 Государственный контроль. 1811—1911. С. 109—110, 224.

- 32 -

соответствовали делениям росписи. Выработанная на таких осно-
ваниях классификация государственных доходов была утверждена
императорским Указом от 01.01.01г. Для расходных смет
какой-либо однородной классификации не устанавливалось ввиду
их постоянных изменений.56

С конца XIX в. новое устройство Государственного контроля
определялось Актом, Высочайше утвержденным 28 апреля 1892 г.57
Согласно ст. 1 этого документа, Государственный контроль оста-
вался самостоятельной единицей в системе финансового управления.
В его задачи входил контроль за законностью и правильностью
распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу
и хранению капиталов, находившихся в ведении подотчетных
учреждений. Эти функции выполнялись центральными и местными
органами Государственного контроля. В состав первого входили
государственный контролер (должность государственного контролера
была учреждена Манифестом 25 июня 1811 г.), товарищ государст-
венного контролера, Совет Государственного контроля (образован
в 1836 г.), ревизионные департаменты, канцелярия Государствен-
ного контроля (учреждена в 1836 г.), центральная бухгалтерия
Государственного контроля, комиссия для проверки денежной и
материальной отчетности, установлений Государственного контроля,
комиссии для проверки годовых отчетов частных железных дорог за
прежнее время и текущих отчетов тех частных железных дорог, при
которых не учрежден местный правительственный контроль.

В полномочия Государственного контроля, кроме надзорных
функций, также включалось утверждение инструкций о порядке
ревизионного делопроизводства.58 Причем издание инструкций и
положений министрами и главноуправляющими, касавшихся счето-
водства и отчетности, допускалось только по предварительному
соглашению с государственным контролером. Он определял порядок
поступления и рассмотрения дел в Совете Государственного
контроля, представлял на высочайшее утверждение кандидатов для
замещения должностей генерал-контролеров, директора канцелярии
Государственного контроля, управляющих контрольными палатами
и главных контролеров эксплуатационного контроля на казенных
железных дорогах.

Государственный контролер ежегодно 15 мая представлял Импе-
ратору отчет о ревизионной деятельности Государственного контроля за

56 Об изменении классификации Государственной Росписи доходов и доходных смет //
ПСЗ-3. Т. XI. № 000.

57 Закон «Учреждение государственного контроля» от 01.01.01 г. // Собрание
правил о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной
Росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. СПб., 1897. Огд. 1. С. 1—25
(далее — Собрание правил...).

58 См., напр.: Сборник инструкций учреждениям Государственного контроля.
Вып. 1.СП6., 1894.

- 33 -

минувший год, а Государственному Совету ежегодно, не позднее
1 октября, — общий отчет по исполнению финансовых смет за
минувший год, а к 1 ноября — объяснительную записку и приложе-
ния к отчету.59

Товарищ государственного контролера (на правах товарища
министра) заведовал всем делопроизводством в центральных органах
контрольного учреждения, а в случаях отсутствия руководителя
заменял его.

Права и обязанности Совета Государственного контроля были
значительно расширены Законом от 01.01.01 г.60 Этот орган
определял меры по усовершенствованию счетоводства, отчетности и
ревизии. В его обязанности также входили постоянный контроль за
правильностью производимой ревизии, разрешение возникавших
при ревизии затруднений, анализ результатов ревизии. На рассмотрение1
Совета Государственного контроля ревизионные учреждения вносили
дела по протестам, по начетам и взысканиям, дела, решение которых
не входили в их компетенцию, а также все дела, которые государст-
венный контролер считал необходимым подвергнуть коллегиаль-
ному обсуждению.

К ревизионным департаментам относились Департамент граж-
данской отчетности, Департамент военной и морской отчетности и
Департамент железнодорожной отчетности. В состав департаментов
входили общие присутствия, помощники генерал-контролеров,
старшие и младшие ревизоры, помощники ревизоров, секретари,
журналисты и счетные чиновники. Права и обязанности общих
присутствий департаментов были определены Законом от 21 марта
1890 г.61

Центральная бухгалтерия Государственного контроля возглав-
лялась одним из членов Совета Государственного контроля и
состояла из главного бухгалтера, бухгалтеров и их помощников и
счетных чиновников. Канцелярия Государственного контроля
состояла из директора, вице-директора, делопроизводителей и их
помощников, бухгалтера, экзекутора, общего журналиста и началь-
ника Архива центральных учреждений Государственного контроля.
Комиссия для проверки денежной и материальной отчетности
установлений Государственного контроля после 28 апреля 1892 г.
стала работать на постоянной основе под председательством одного
из членов Совета, не занимавшего в нем должности. Комиссия для
проверки отчетности частных железных дорог образовывалась под
председательством генерал-контролера Департамента железнодо-
рожной отчетности. В комиссию также включались по два человека
из Государственного контроля и из Министерства путей сообщения
и один человек из Министерства финансов.

59 Собрание правил... Отд. 5. С. 3—4.

60 Собр. Узак. 1890. № 45. Ст. 1688,1690.

61 Там же. Ст. 1749, 1755, 1756, 1777.

- 34 -

К местным органам государственного контроля относились
контрольные палаты и местные контрольные отделения для ревизии
оборотов эксплуатации казенных и частных железных дорог.
Контрольные палаты не причислялись к губернским учреждениям,
а подчинялись исключительно Государственному контролю.62 Это
давало возможность контрольным палатам работать независимо от
губернского руководства и, не испытывая давления, готовить более
или менее объективные отчеты. Каждая контрольная палата
осуществляла ревизию учреждений в той губернии, в которой она
сама находилась. Личный состав контрольных палат включал в себя
управляющего, его помощника, младших и старших ревизоров,
секретаря, счетных чиновников и архивариуса. В круг полномочий
контрольных палат входили: ревизия по шнуровым книгам и
подлинным документам денежных оборотов в уездных и губернских
казначействах и в кассах специальных сборщиков; проверка по
шнуровым книгам и подлинным документам правильности оборотов
материального имущества; завершение ревизии книг, отчетов и дел,
возникших из ревизии за прежнее время, и др.

Кроме вышеперечисленных контрольных учреждений в состав
Государственного контроля включались и некоторые другие
постоянные и временные должности и органы. К постоянным
должностям относились: представитель Государственного контроля
в правлении Балтийского судостроительного завода (17 августа
1880 г. — здесь и далее в скобках указывается дата учреждения
должности); представитель Государственного контроля в правлении
Обуховского сталелитейного завода (21 декабря 1885 г.); член от
Государственного контроля в совете по железнодорожным делам
Министерства путей сообщения (8 марта 1889 г.); член от Государст-
венного контроля в совете по тарифным делам Министерства
финансов (8 марта 1889 г); член от Государственного контроля в
тарифном комитете Министерства финансов (8 марта 1889 г.);
директор от Государственного контроля в управлении Общества
Юго-восточных железных дорог (15 июня 1893 г.); член от Государ-
ственного контроля в совете Государственного банка (6 июня
1894 г.); член от Государственного контроля в правлении Общества
Владикавказской железной дороги (24 марта 1895 г.); член от Госу-
дарственного контроля в совете Государственного дворянского
земельного банка (5 июня 1895 г.); член от Государственного
контроля в совете Крестьянского поземельного банка.

К особым временным установлениям (органам) относились:
местные контрольные части (отделения), открывавшиеся при
каждой строящейся казной железной дороге; местные контрольные
части по постройке частных железных дорог; местные контрольные

62 Учреждение контрольных палат//Собрание правил... Отд. 5. С. 20—25.
63 Государственный контроль в России, его история и современное
устройство. С. 182—183.

- 35 -

части при постройке оборонительных сооружений и войсковых
казарм; представитель от Государственного контроля при Мини-
стерстве путей сообщений для предварительного контроля оборотов,
относящихся к устройству портов; местный контроль по переустрой-
ству Мариинской водной системы в Вытегорском округе путей
сообщения.

Конкретные положения о правах и обязанностях перечислен-
ных должностей и учреждений устанавливались по согласованию
государственного контролера с министрами и главными управляю-
щими территориальных контрольных учреждений.

В 1899 г. государственным контролером был назначен .
Он обратил внимание на несовершенство законодательства,
регламентировавшего деятельность контрольных учреждений. Для
решения этой проблемы образовал 30 марта 1901 г.
законодательную комиссию для подготовки проекта нового Свода
уставов счетоводства, отчетности и ревизии. В 1901 г. был создан
новый Департамент кредитной отчетности.

В начале XX в. руководство Государственным контролем сме-
нялось довольно часто. На этой должности с конца 1905 по 1907 г.
были ДА. Философов, , .
Все они пытались в меру своих возможностей усовершенствовать
систему Государственного контроля. В данный период под действие
предварительного и фактического контроля попал ряд новых
операций, связанных с постройкой зданий для Государственного
Банка, осушением и орошением земель, деятельностью уральских
горных заводов, хозяйственными заготовками лесных материалов в
казенных лесных дачах, эксплуатацией Кавказских минеральных вод
и Гагринской климатической станции и др. Предварительному и
фактическому контролю были также подчинены все почти сколько-
нибудь крупные строительные операции по большинству ведомств.64

С появлением Государственной Думы остро встал вопрос о законо-
дательном контроле за государственными расходами. Особую
актуальность приобрел бюджетный контроль.

После принятия Манифеста 1905 года российская обществен-
ная мысль склонялась к развитию конституционного строя. В связи
с этим многие исследователи высказывали идеи о необходимости
контроля за финансовой деятельностью учреждений исполнитель-
ной власти, о том, что целесообразен контроль законодательный,
административный и судебный.65 Критикуя деятельность Государст-
венного контроля, ряд специалистов связывали качественное улуч-
шение его работы с разрешением принципиального вопроса, «где

быть» Государственному контролю: ближе к Думе или к кабинету.66
отмечал полную приспособленность Государст-
венного контроля в России к обычаям страны, свойствам операций и
способу государственной отчетности. Вместе с тем он считал, что
основные принципы бюджетного контроля, закрепленные в зако-
нодательстве зарубежных государств, не нашли отражения в
практике Государственного контроля России. К этим принципам он
относил: «полную независимость контроля; право судебных
приговоров по отношению к исполнителям и оглашения по
отношению к распорядителям и администраторам; широко развитую
и безнаказанную гласность; несовместимость обязанностей испол-
нителей с действиями распорядителей и администраторов; законо-
дательное значение бюджета, нарушение коего влечет за собою
ответственность ...».61

По мнению , все российские ревизоры нахо-
дятся в полной зависимости от своего начальства, так как вынуждены
считаться с влиянием и общественным положением лиц, испол-
няющих функции исполнителей и распорядителей. В результате
независимый на бумаге Государственный контроль на практике
является полностью зависимым. предложил свою
программу развития законодательства о Государственном контроле в
России, главенствующее место в которой отводил Государственной
Думе, призванной наблюдать за законностью и правильностью
распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу
и хранению денежных капиталов. В основе его программы находи-
лись такие положения, как независимость Государственного
контроля, его подотчетность только Государственной Думе,
гласность в его работе.

Как следует из приведенных фактов, деятельность Государст-
венного контроля подвергалась критике с момента его образования.
Наиболее широкомасштабный характер она приобретает после
поражения России в войне с Японией, так как война показала
несостоятельность финансовой системы страны во многих отношениях.

Известный профессор, юрист-финансист задался
вопросом, как расходуются в России народные деньги, и пришел к
неутешительному выводу — в стране происходит бесконтрольное
хозяйничанье и разворовывание казенных денег. Он привел много-
численные примеры серьезных злоупотреблений в сфере публичных
финансов. Так, Министерство финансов определяло «экономи-
ческие капиталы, образовавшиеся в войсковых частях, особенно,
главным образом, в минувшую войну, в 38 миллионов рублей,
а Государственный контроль определяет их, — что, пожалуй, гораздо

64 Иловайский СИ. Учебник финансового права. Одесса, 1912. Т.1. С. 521—523.
65 См., напр.: Бюджетный контроль и система государственной отчетно-
сти при конституционном образе правления. СПб., 1907. С. 11—20.

- 36 -

66 Государственная Дума и бюджетный контроль наших финансов.
СПб., 1906, С. 4.

67 Там же. С. 13.

- 37 -

ближе к истине, — в 23 миллиона рублей».68 считал
контроль последним, но очень важным колесом в бюджетном
механизме. В его представлении, «развитие идеи закономерного
бюджета создавало идею государственного контроля».69 Существова-
ние государственного финансового контроля он видел возможным
только при условии публичности бюджета и независимости контроля.70

Янжул придавал большое значение контролю
над финансовой администрацией, отвечавшей за правильную орга-
низацию доходов. Независимый финансовый контроль, по его
мнению, возможен только в демократических государствах.'

Изменилось ли положение контроля после учреждения Госу-
дарственной Думы? Как уже отмечалось, одним из главных условий
действенного и эффективного контроля является полная гласность в
его работе. Однако председатель Государственной Думы разрешал
присутствовать на ее заседаниях только по одному представителю от
каждого печатного органа. Присяжные стенографы составляли отчеты,
которые могли публиковаться только с одобрения председателя
Государственной Думы. Но даже эти незначительные демократиче-
ские гарантии не действовали, если министры или главно-
управляющие учреждений контроля заявляли, что рассматриваемое
дело составляет государственную тайну. В таких случаях заседания
Государственной Думы объявлялись закрытыми.

Нерешенным оставался и вопрос об ответственности министров,
распоряжавшихся казенными деньгами. Согласно закону о Государ-
ственной Думе министры давали разъяснения по делам, если Дума
признавала это необходимым. По мнению М. Фридмана, занимав-
шегося проблемами финансовой системы, был установлен такой
порядок, который защищал «бюрократию от вмешательства контроля
даже в случае нарушения закона. Контроля же над целесообразно-
стью расходования бюджетных средств не введено вовсе».72

В последующие годы участие Государственной Думы в меха-
низме государственного финансового контроля немного активи-
зировалось. В частности, предусматривалось, что после рассмотре-
ния отчета Государственного контроля по исполнению Государствен-
ной Росписи (бюджета) и финансовых смет Советом Министров он
подлежал внесению государственным контролером в Государствен-
ную Думу. Было установлено два срока представления составных
частей отчета — 1 октября и 1 ноября текущего отчетного года.
Непосредственно после внесения отчета в Государственную Думу он

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10