Дополнительную проблематику указанному тезису добавляет сам Федеральный закон «Об охране окружающей среды»15, являющийся одним из основных законов экологического законодательства: при регулировании деятельности вышеуказанных органов, определяет ее в ст.65 указанного закона в качестве государственного экологического надзора. Так, например, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом государственного экологического контроля в области охраны окружающей среды, что закреплено в Постановлении Правительства РФ от 01.01.2001 г. № 000 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 г. № 000.

       Единство терминологии отсутствует и в самом федеральном законе «Об охране окружающей среды». В ст.1 контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) охарактеризован как система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а ч.1 ст.65 охарактеризовывает экологический надзор идентичным по смыслу, но более детальным, подробным определением. По большому счёту, при толковании понятий «контроль» и «надзор», можно отметить их общую схожесть - «наблюдение с целью проверки за кем-нибудь».16 В научной литературе также разворачивается дискуссионная площадка относительно данного вопроса.

       Для определения специфической роли органов прокуратуры и детального понимания деятельности органов с близкой компетенцией следующие базовые критерии позволяют различить надзорную деятельность прокуратуры и контроль (надзор) специализированных государственных органов:

       1.Контроль (надзор), осуществляемый специализированными «экологическими» органами проводится лишь в определенных областях (производственной, хозяйственной и иной деятельности), т. е их деятельность регулируется каким-либо конкретным законодательством. Так, Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в сфере охраны окружающей среды предоставлено право контроля соблюдения только санитарно-эпидемиологического законодательства. Если обратиться к деятельности прокуратуры, то данный орган при осуществлении своей надзорной функции указанными ограничениями не обладает, а, наоборот, обладает полномочиями проверки исполнения законодательства в любой сфере. Более того, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законодательства, регулирующего деятельность самих контролирующих органов, определяя, что прокурорский надзор ни в коем мере не является избыточным при наличии в структуре государственного аппарата других контрольно-надзорных институтов, являясь дополнительным инструментом в сложном механизме законности.

       2. Сущность фундаментальной функции прокуратуры раскрывается в осуществлении  надзора за исполнением законов, что для органов контроля не является первостепенной, ведущей задачей. Одним из наглядных примеров является осуществление специализированным контролирующим органом Федеральной службой по надзору в сфере природопользования не только контроля за соблюдением требований законодательства в области охраны окружающей среды, но и выполнение ряда дополнительных функций (организация и проведение государственной экологической экспертизы федерального уровня, выдача в установленном порядке разрешений на ввоз в РФ или транзит через территорию РФ ядовитых веществ, на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в окружающую среду, осуществляет нормирование, лицензирование деятельности по размещению и обезвреживанию отходов I-V класса опасности и др).

        То есть надзор органов прокуратуры и контроль органов государственного экологического контроля (надзора) имеют существенные различия, несмотря на наличие некого сходства; вследствие отсутствия в законодательстве единства терминологического аппарата происходит смешение указанных понятий, что даёт возможность возникновения практических трудностей в правоприменительной деятельности. В связи с этим представляется обоснованным, что деятельность органов экологического надзора должна именоваться экологическим контролем (прежняя редакция ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», ряд экологических нормативных актов, действующих в настоящее время).17.

§2.Система мер прокурорского реагирования и их общая характеристика

Перед непосредственным анализом общей характеристики средств прокурорского реагирования, следует выяснить очерченные законом формы прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов, к которым относятся опротестование противоречащих букве закона актов; обращение в судебный орган за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства; направление материалов в органы предварительного расследования в порядке ст. 37 УПК РФ или возбуждение дела об административном правонарушении (выносится постановление); внесение представления об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу; объявление предостережения.

Протест приносится на противоречащие закону правовые акты (акты применения права) уполномоченных органов и должностных лиц. Практический анализ показал, что, несмотря на различные и многочисленные нарушения требований подотраслей экологического законодательства, чаще всего происходит нарушение требований федерального закона «О недрах »18 и ЗК РФ19 или предоставление необоснованных преимуществ и благ.

       Наиболее широкое распространение данный факт нашел в области процедуры присвоения землям определенного статуса (сельскохозяйственные, под застройку, промышленные и т. д.). Акты органов МСУ, в полномочия которых входит определение режима земель, часто принимаются  не в пределах правового пространства. Кроме того это находит свое отражение не исключительно в форме документа, но и самого ядра, его содержания - нередко землям присваивается иной статус, чем тот, который должен быть по существу. Как уже было отмечено выше, цель вынесения протестов - отмена противозаконных правовых актов. Они подаются в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Данное властное предписание подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Также протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Анализируя сложившуюся прокурорскую практику, было выдвинуто предложение о внесении в законодательство о прокуратуре положения, согласно которому протест прокурора будет приостанавливать действие правового акта, на который он принесен, до его рассмотрения соответствующим поднадзорным субъектом20. Представляется, что реализация этого предложения не будет иметь положительных результатов, а, напротив, станет способствовать уменьшению случаев принесения прокурорами протестов, потому что в результате приостановления действия нормативного или ненормативного правового акта могут быть нарушены права и законные интересы граждан, организаций, общества и государства (например, гражданам не будут предоставлены земельные участки из-за приостановления действия акта субъекта РФ или муниципального образования, устанавливающего порядок их предоставления), может быть причинен весьма значительный ущерб субъектам земельных правоотношений (например, промышленным или сельскохозяйственным предприятиям, потеряющие возможность выполнять определенные виды деятельности в связи с приостановлением действия такого акта). В случае признания в последующем судом незаконными требований прокурора, он окажется виновным в причинении такого ущерба поднадзорным субъектам, стоимостное выражение которого может оцениваться значительными суммами. Также данное предложение не соответствует теории прокурорского надзора, проводящей отличительную черту между надзорной деятельности прокуроров и государственным контролем: прокурор не обладает административными полномочиями, к таковым относится право приостановить действие правового акта.

Полифункциональным средством реагирования считается представление прокурора, которое позволяет выдвигать различные вопросы правового характера, направленность которых заключается в устранении и предупреждении нарушений законов, способствующих им условий. Вносится в случае нарушения закона руководителю органа, которое стало нарушителем закона, либо вышестоящему должностному лицу, однако существует определенный  ограничительный барьер: данное нарушение не должно образовывать состава уголовного преступления или административного правонарушения. Обобщение материалов надзорной деятельности прокуроров в природоохранной сфере позволяет составить перечень наиболее часто встречающихся недостатков при внесении представлений. К числу таких недостатков относятся следующие позиции:  в названии часто встречается формулировка «представление об устранении нарушений закона» без конкретного указания о нарушенном законе; описательная часть не содержит ссылок на конкретные нормы нарушенного закона; а в резолютивной части нередко используются общие абстрактные фразы, например «принять необходимые меры» без необходимого уточнения и детализации. Подлежит безотлагательному рассмотрению и установлен один месяц для устранения правонарушений и причин. На наш взгляд, указанный срок  можно считать вполне разумным, в течение которого можно исправить все ошибки, приводящие к дестабилизации окружающей среды и самого факта природопользования.  И прямое указание в Законе о прокуратуре РФ на то, что в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, прав и свобод человека и гражданина, их причин и условий, им способствующих также свидетельствует о необоснованности высказанного в литературе мнения о необязательности требований об устранение данных нарушений, содержащихся в представлении как в общенадзорном акте прокурорского реагирования. О результатах принятых мер также должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Помимо этого имеет место быть еще одна форма представления прокурора: обобщенные представления в органы представительной и исполнительной власти, обычно носящие рекомендательный характер и направленные не на пресечение конкретного нарушения экологического законодательства, а на предупреждение, предотвращение таких нарушений в будущем.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14