Перестройка образовательной сферы

Высшее образование и академическая наука:

интеграционный проект в главном вузе страны

(о Московской школе экономики МГУ, концептуальных подходах

в ее образовательной и исследовательской деятельности)

Одно из безусловно плодотворных и перспективных направлений реформирования высшего образования — его интеграция с академической наукой. В преддверии 250-летия Московского государственного университета имени в главном вузе страны началась реализация нового интеграционного проекта: в составе МГУ на правах факультета создана Московская школа экономики, которую возглавил вице-президент РАН Александр Дмитриевич Некипелов. По просьбе редакции он подробно охарактеризовал этот интересный проект и высказал ряд теоретических и практических соображений в дополнение к своим ранее сформулированным оценкам проекта другого масштаба — «Либерального проекта», реализуемого в социально-экономической политике федеральных властей.

— Каковы планы развертывания в Московской школе экономики собственно научно-исследовательских работ?

—Буквально через несколько недель* начинает свою работу совместный научный семинар МШЭ и Национального инвестиционного совета, в коем я являюсь сопредседателем попечительского совета. Ключевая рамочная тема, которая будет обсуждаться на семинаре сотрудниками нашего вуза и членами НИС — учеными, крупными предпринимателями и политическими деятелями, равно как и приглашенными представителями всех ветвей федеральной власти, — «государство и экономика». Я планирую выступить на первом заседании с одноименным докладом, предмет которого чуть более конкретно можно обозначить как «государство и рыночные институты в современной российской экономике». Хотелось бы предложить для дискуссии несколько уже давно развиваемых в моих работах, в том числе в материалах, опубликованных в «Российском экономическом журнале», принципиальных методолого-теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию социально-экономической стратегии и политики России. Тезисно речь идет о следующих посылках, которые, как уже, собственно, отчасти сказано выше, будут фигурировать и в содержании учебного процесса в МШЭ.

Государство — важнейший экономический институт, задачи которого вовсе не ограничиваются формированием «правил игры» на рынке и принуждением хозяйствующих субъектов к их соблюдению. Государство призвано с учетом выявленных общественных предпочтений вносить в действие рыночного механизма необходимые коррективы. Власть, конечно, должна содействовать формированию и совершенствованию институтов рыночной экономики. Но делать это следует на основе не идеологических догм, а тщательного анализа происходящего. Масштабы госучастия в экономическом процессе должны определяться характером задач, которые ставит перед собой общество. Если государство всерьез ставит задачи структурной перестройки экономики, кардинального оздоровления социальной сферы, то без серьезной промышленной и сильной социальной политики оно обойтись не может. Конечно, инструменты такой политики — индикативное планирование, прямые инвестиции, налоги, таможенные пошлины, социальные госрасходы — не должны входить в противоречие с действием рыночного механизма, как не должны и носить характера индивидуальных привилегий.

С этих принципиальных позиций я намерен прокомментировать на семинаре ключевые моменты «либерального проекта», составляющего идейную основу нового правительственного программного документа — «Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005—2008 годы)», и предложить альтернативный подход к формированию экономической стратегии.

— Не могли бы Вы поделиться с читателями журнала данными соображениями, продолжить применительно к содержанию «Программы...» свой анализ противоречий стратегии и экономической политики федеральных властей[1]? Это представляется тем более желательным, что оценки нового правительственного документа в настоящем номере дали и другие его авторы[2]...

— У меня нет принципиальных возражений против обозначенных в «Программе...» стратегических установок, во всяком случае, таких, как создание условий для перехода к постиндустриальному обществу, преодоление топливно-сырьевой специализации экономики, гармонизация социальных отношений, в частности, сокращение бедности. Да и максимизацию — «удвоение» — ВВП можно принять, если дополнить целевую характеристику роста другими показателями.

В качестве основного средства решения этих задач рассматриваются серьезные институциональные преобразования в российской экономической системе. Здесь обнаруживаются немало разумных предложений, направленных на дебюрократизацию экономики, совершенствование финансовой инфраструктуры, системы корпоративного управления, на защиту прав собственности, кардинальное улучшение системы правоприменения, и т. п. В духе ранее одобренных федеральным правительством подходов намечены меры по реформе госинститутов, целью которой объявлена переориентация их деятельности «с затрат на результаты».

Составной частью «Программы...» являются сведенные в последний раздел документа отраслевые стратегии, казалось бы, по сути своей предполагающие более или менее активную роль государства в их реализации. Вместе с тем «Программа...» пестрит указаниями на опасности, связанные с «вмешательством» государства в экономическую жизнь. Авторы считают, в частности, крайне важным «не преувеличивать прогностические возможности государства».

Наконец, разработчики документа исходят из адекватности проводимой денежно-кредитной и финансовой политики нынешним условиям и стоящим перед страной задачам: «Действия Банка России по стерилизации избыточной ликвидности поддерживаются эффективным функционированием Стабилизационного фонда Правительства Российской Федерации, в результате чего удается обеспечивать соответствие денежного предложения складывающемуся спросу на деньги, формирование процентных ставок на низком положительном реальном уровне, а также контроль за потоками капитала».

Какие же претензии можно предъявить к охарактеризованному подходу? Начну с имеющихся в «Программе...» нестыковок. Очевиден, например, эклектичный характер соединения институциональных преобразований и отраслевых стратегий. Рискну утверждать, что само появление в документе раздела о «структурных ограничениях экономического роста», в котором и излагаются эти стратегии, явилось результатом компромисса двух групп в федеральном правительстве, придерживающихся разных идейных позиций. Этот компромисс не является органичным: легко убедиться, что раздел о стратегиях не имеет институционального обеспечения.

Далее, налицо противоречие между установкой на быстрый экономический рост и омертвлением громадных средств в избыточных валютных резервах и стабилизационном фонде, который в текущем году будет, судя по всему, формироваться за счет не только профицита федерального бюджета, но и весьма крупных внутренних заимствований. Поразительно, что разработчики такой политики даже не ставят вопроса об издержках для страны, связанных с ее проведением. Нельзя же, в самом деле, принимать всерьез аргумент, в соответствии с которым великая миссия стабилизационного фонда и избыточных валютных резервов состоит в том, чтобы поднять инвестиционный рейтинг страны! Глупо сегодня отказываться от использования огромных ресурсов для того, чтобы завтра в страну, быть может, пришло чуть больше иностранных инвестиций, чем сегодня, но значительно меньше того, что мы можем инвестировать сами.

Не могу не отметить и то, что в силу некомплексности некоторые решения могут привести совершенно не к тем результатам, на которые рассчитывают их авторы. Например, инвестиции в «человеческий капитал», если не будут приняты эффективные экономические меры по ограничению «утечки мозгов», созданию соответствующих рабочих мест в стране, обернутся лишь увеличением фактического субсидирования Россией развитых государств.

Другая группа критических замечаний касается многочисленных случаев проявления либерального догматизма при проектировании институциональных реформ. Прежде всего архитекторы предлагаемого экономического курса глубоко ошибаются, если полагают, что совершенствование необходимых для рыночной экономики институтов чуть ли не исчерпывает все задачи современного российского государства. С одной стороны, в России в общем и целом создан институциональный каркас рыночной экономики. Этот вывод, кстати говоря, первым сделали сами либеральные экономисты, уже несколько лет назад заявив о «завершении переходного периода» в нашей стране. Разумеется, совершенствовать институты необходимо, но задача эта — вечная, а потому не следует драматизировать положение дел в данной области. А то уж какие-то совсем странные выводы получаются. Например, такой: «Учитывая низкую эффективность подавляющего большинства действующих социальных программ с точки зрения сокращения бедности, на первом этапе (2005—2006 годов) представляется нецелесообразным увеличение в реальном выражении расходов на их финансирование. Основные усилия в этот период должны быть сосредоточены на перестройке системы оказания социальной помощи». Очень «уместная» постановка вопроса в условиях, когда еще не преодолены последствия другой либеральной затеи — «монетизации» льгот!

С другой стороны, и из теории, и из практики хорошо известно, что даже самые лучшие рыночные институты не в состоянии обеспечить решение таких задач, как модернизация производственной структуры и уменьшение дифференциации доходов. Поэтому надо либо допускать «вмешательство» государства в реализацию подобных целей, либо просто не ставить последние. Вообще, подчеркну в очередной раз, претворение в жизнь сколько-нибудь амбиционных установок применительно к производству и непроизводственной сфере абсолютно невозможно без активной промышленной и сильной социальной политики. Внутреннее противоречие позиции федеральных властей состоит в том, что они формулируют задачу модернизации производственной и социальной сфер, но отказываются от тех мер, при помощи которых эту задачу только и можно решить. Значит, нужно поменять либо цели, либо средства.

Традиционным остается подход к управлению принадлежащими государству активами: лучшее управление ими — это их приватизация, т. е. ликвидация в качестве государственных. Новое — лишь в идейном обрамлении. Сегодня оно выглядит так: «Политика управления государственной и муниципальной собственностью в 2005—2008 годах должна строиться на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства». Такой подход можно было бы одобрить, если бы у нас не было государственных активов и мы стремились бы определиться в их потенциально целесообразной величине для выполнения публичных функций государства. Но ситуация совсем иная, и российское государство обязано вести себя как и любой другой собственник, добиваться наибольшей отдачи от имеющихся у него активов. А это значит, что оно должно создать механизм, позволяющий перманентно выбирать наиболее эффективный из двух вариантов: продолжение использования активов или их продажа. Добровольное ограничение своих возможностей только приватизацией заведомо обрекает государство на потери даже в случае идеальной с «технической» точки зрения организации этого процесса. Я уж не говорю о том, что приватизация с последующим направлением выручки от продажи в стабилизационный фонд представляет собой на редкость экзотическое решение.

Удивляет стремление авторов «Программы...» реализовать ультралиберальный подход в управлении региональным развитием. «Необходимо перейти, — записано в документе, — от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих субъекты Федерации и муниципальные образования к мобилизации доступных им ресурсов экономического роста». Трудно сказать, проводило ли ранее федеральное правительство, пусть и малоэффективно, политику выравнивания экономического развития регионов, но сегодня оно просто бросает известный клич: «Спасение утопающих — дело рук самих утопающих!» Неужели разработчики цитируемого документа действительно не понимают, что в условиях существующей дифференциации уровней хозяйственного развития регионов подталкивание населения к «голосованию ногами» равносильно провоцированию распада страны?!

Серьезную обеспокоенность вызывают планы реформирования госуправления и всей бюджетной сферы, прежде всего образования, здравоохранения и науки. Во всех этих областях ставится благая задача повышения эффективности использования общественных средств, однако предлагаемые способы ее решения вызывают глубокое недоверие. Оно основано на том, что упор делается на принцип примитивной «сдельщины», которую предлагается внедрить, причем всеохватно и форсированно, в явно не подходящих для этого сферах.

Сметное финансирование бюджетных организаций рассматривается разработчиками «Программы...» как абсолютное зло, приводящее к предоставлению средств по факту существования учреждения, а не в зависимости от полученных результатов. Между тем эта форма финансирования возникла далеко не случайно. Она наиболее приемлема для организаций, чей продукт не может обращаться на рынке, а комплексный характер деятельности не позволяет однозначно увязать затраты и результаты. Конечно, чтобы сметное финансирование приводило к нужным результатам, оно должно быть достаточным, а управление деятельностью учреждения — поставленным на соответствующую высоту. Здесь, кстати говоря, налицо аналогия с повременной системой оплаты труда, оптимальной для определенных профессий.

Первым результатом попытки применить сдельный принцип в государственном управлении станет резкое увеличение бессмысленного бумаготворчества, что хорошо видно уже из текста нового программного документа. «Необходимо, — записано в нем, — сформировать исчерпывающие реестры государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти.., а также принять нормативно-правовые акты, устанавливающие их стандарты в виде нормативных требований к качеству, срокам, порядку предоставления государственных услуг». И далее читаем: «В ближайшее время нужно создать систему планирования и оценки результативности служебной деятельности, базирующуюся на должностных регламентах. С результатами служебной деятельности должна быть увязана оплата труда государственных служащих... На государственной службе необходимо активно внедрять служебные контракты, включающие показатели сложности и результативности деятельности». Если все это каким-то чудом удастся реализовать, хотя можно надеяться, что не удастся, ибо мы все-таки живем в России, то большой беды не избежать. Как отдельные госслужащие, так и госорганы в целом начнут на совершенно законных основаниях заниматься тем, что им выгодно, а не тем, что нужно в данный момент обществу.

Здравоохранение и образование, вообще говоря, могут функционировать на рыночной основе, хотя в силу ассиметрии информации между сторонами рынок этот далек от условий совершенной конкуренции. Однако абсолютно неприемлемо стремление перевести в «как бы рыночный» режим предоставление бесплатных для населения услуг этих сфер деятельности. Опасность — в той же самой «пересортице»: учить и лечить в финансируемом государством сегменте здравоохранения и образования станут из соображений коммерческой выгоды, а не реальной общественной потребности. Наконец, упорно навязываемое фундаментальной науке радикальное перемещение центра тяжести со сметного финансирования на конкурсные формы чревато нанесением серьезного ущерба научной среде, не говоря уж о росте злоупотреблений, связанных с проведением самих конкурсов.

Мы привыкли выделять приоритеты, т. е. направления, по которым вложения ресурсов дают наибольшую отдачу с точки зрения наших предпочтений. Приоритеты — это не красивые слова, а выявленные на основе взаимодействия различных политических сил области, в которых ресурсы способны давать наибольшую отдачу для общества. Приоритеты должны лежать в основе экономической политики. Отсюда — принципиальная значимость для экономики эффективно функционирующей политической системы.

Рынок, разумеется, является мощнейшим инструментом, обеспечивающим согласование индивидуальных и групповых интересов. Но не идеальным. В конечном счете его «сбои» связаны с тем, что он способен выявлять только независимые друг от друга преференции участников сделок. Однако каждого из нас интересуют не только проблемы максимизации дохода и оптимизации его расходования, но и различные стороны состояния самого общества, т. е. то, что, как говорится, «в аптеке не купишь».

Отсюда ясно, чем сильнее отличие желаемого для общества положения от того, которое является результатом свободной игры рыночных сил, тем больше оснований для «вмешательства государства в экономику». Индикативное планирование, промышленная и социальная политика нужны не сами по себе, а для решения тех задач, которые рынок самостоятельно решить не в состоянии. Понятно также и то, что при принятии стратегических решений не должно быть места установкам, определяемым исключительно идеологическими догматами. «Впечатляющий» подобного рода пример — установка во что бы то ни стало ежегодно сокращать относительную величину госрасходов на один процентный пункт ВВП. Конкретный мотив — дальнейшее снижение налоговой нагрузки на бизнес, и так-то уже, согласно мировым меркам, невысокой, хотя и искусственно завышаемой по линии включения рентных платежей в состав налоговых поступлений.

Формируя отвечающую общественным предпочтениям политику, власть, думается, должна решительно пересмотреть свою линию поведения в денежно-кредитной и финансовой сферах, обеспечив максимально эффективное использование имеющихся в распоряжении страны ресурсов. Полагаю, следует учредить государственный финансовый институт, который трансформировал бы «излишние» валютные резервы и средства стабилизационного фонда в долгосрочные валютные кредиты, предоставляемые на сугубо рыночной основе на цели импорта современных техники и технологий, т. е. на цели модернизации страны. Реализация этого предложения имела бы сопутствующие положительные эффекты: ослабление повышательного давления на курс рубля и облегчение борьбы с инфляцией, формирование крупного сегмента долгосрочных кредитов, снижение процентной ставки.

В области институционального строительства одна из первоочередных задач, действительно, — оздоровление государственных институтов. Необходимы комплексные меры по определению их оптимальных количественных параметров, резкому увеличению оплаты труда госслужащих наряду с повышением требовательности к их квалификации и отношению к работе. Не следует, наверное, исключать применения каких-то из предлагаемых в «Программе...» новых форм, скажем, аутсорсинга. Однако принципиально важно отойти от установки на тотальную революцию в этой сфере и начать, наконец, планомерную и методичную работу, лишенную внешних эффектов, но приносящую реальную пользу. Думаю, что применение этого же принципа оправдано и в отношении здравоохранения, образования и науки.

Крайне полезным стало бы создание эффективного механизма управления в рыночном режиме значительной частью государственных активов, в том числе землей. Я давно высказываюсь в пользу учреждения специальных государственных холдинговых компаний, которые управляли бы переданными им акциями бывших государственных унитарных предприятий, ориентируясь исключительно на максимизацию своих чистых активов[3]. Такое решение вообще сняло бы с повестки дня вопрос о проведении исполнительной властью приватизации госимущества, переведя его решение — при полном обеспечении интересов государства — в сугубо рыночный режим. Российская академия наук и МШЭ готовы пойти на пилотную реализацию данной идеи. Мы исходим из того, что это способствовало бы формированию эффективно функционирующего инновационного сектора, а также образованию дополнительного источника финансирования фундаментальных исследований.

* Научный семинар состоялся 27 апреля 2005 г.

[1] См. вышеупомянутые публикации А. Некипелова в «Российском экономическом журнале» 2000—2004 гг. — Ред.

[2] См. интервью С. Глазьева и статью В. Дементьева в рубрике «Становление новой экономической системы». — Ред.

[3] Так, на страницах «Российского экономического журнала» это предложение обосновывалось еще более десяти лет назад (см.: Как все-таки управлять госсобственностью?) — 1994. — № 5-6. Интересно, что третье должностное лицо государства сформулировало недавно следующее: «Академик высказывал мысль о целесообразности создания в России государственного холдинга, устроенного на принципах коммерческой финансовой организации, для управления принадлежащими государству пакетами акций. Если главным и безусловно соблюдаемым требованием к его управленцам со стороны государства будет увеличение рыночной стоимости, такой холдинг вполне способен осуществлять финансово эффективное управление и уже имеющейся у государства собственностью, и той, которая может появиться в случае инвестирования части финансовых резервов. Мне представляется, что это предложение нужно изучить предельно внимательно» ( Нельзя подгонять жизнь под догму о всемогущем и всеблагом рынке//Российский экономический журнал. — 2004. — №11-12. — С. 7). — Ред.