Проблемы и необходимые реформы Пенсионной системы (стр. 7 )

3. Создание институциональных барьеров для расширения дефицита пенсионной системы

Одной из ключевых задач реформы должно стать предотвращение «ползучего» увеличения дефицита пенсионной системы. Можно ожидать, что в условиях ухудшающихся демографических пропорций правительству будет политически трудно допустить снижение ККЗ. В настоящее время пенсионеры составляют 27% электората, к 2020 году их доля достигнет трети. При этом граждане старшего возраста проявляют наибольшую электоральную активность – таким образом, среди фактически участвующих в выборах избирателей их доля еще выше. Учитывая политическое значение пенсионеров, результатом может стать «ползучее» увеличение дефицита пенсионной системы, необходимое для стабилизации солидарного коэффициента замещения. Судя по всему, реформа 2010 года как раз представляет собой результат такого неявного политического давления (или, что то же, желания укрепить поддержку пожилых избирателей).

Естественным внутренним ограничителем данной тенденции могло бы стать сопротивление налогоплательщиков увеличению налогового бремени, необходимому для дополнительных пенсионных выплат. Однако в нашей стране такую связь осознает лишь бизнес, у граждан же представление о связи между бюджетными доходами и расходами почти отсутствует. К тому же Россия является одной из очень немногих стран, где пенсионные взносы платят только работодатели – в остальных существенную часть номинальной нагрузки (в среднем почти 40%) несут работники. С экономической точки зрения это не влияет на реальное распределение бремени финансирования пенсий – анализ показывает, что фактически это бремя в основном лежит на работниках. Тем не менее, психологически российские работники (впоследствии становящихся пенсионерами) не сознают себя плательщиками социальных отчислений (как в целом и других налогов), что исключает возможность минимального противодействия увеличению пенсионных выплат с их стороны. Сдвигам к более щедрой пенсионной системе противится только бизнес, но, как показывает реформа 2010 года, его сопротивления оказывается недостаточно.

Такая ситуация делает особенно важным введение бюджетных правил, которые могли бы служить «внешним» ограничителем наращивания пенсионного дефицита. Пенсионная системы образца 2002 года предусматривала простое бюджетное правило: расходы должны были полностью финансироваться за счет социальных отчислений. В 2005 году от этого принципа отошли: ради снижения ЕСН правительство пошло на возникновение дефицита Пенсионного фонда, финансируемого из федерального бюджета. Представляется, что это решение открыло дорогу для последующего масштабного расширения дефицита пенсионной системы.

Предлагается вновь вернуться к ситуации полной сбалансированности пенсионного бюджета на новой основе. Такой основой может стать закрепление своих источников финансирования за каждой составляющей пенсионных выплат. Предлагаемая схема финансирования, представленная на Рис.1, соответствует мировой практике. Действительно, базовые пенсии, как отмечалось выше, во многих странах финансируют за счет общих бюджетных доходов. Валоризацию можно рассматривать как компенсацию потерь пенсионной системы из-за отвлечения средств в накопительную систему. Во-первых, выплаты по валоризации примерно соответствуют потерям (хотя и несколько иначе распределены по времени: в настоящий момент они превышают потери, но в будущем будут не полностью покрывать их). Во-вторых, их получателями являются примерно те группы пенсионеров, которые проиграли от введения накопительной системы (в работе Гурвича (2007)14 показано, что потери понесли когорты мужчин, родившиеся до 1963 года и женщин, родившихся до 1972 года).

Рис. 1. Предлагаемая схема финансирования компонент пенсионной системы

Важным элементом изменения мотивации со временем должна стать накопительная система. В Докладе Минздравсоцразвития предлагается рассмотреть вопрос об отказе от нее. Можно согласиться с тем, что накопительная система – не панацея для решения всех проблем старения населения. Если ее использование не влияет на макроэкономические показатели (прежде всего, норму накопления) – хотя есть некоторые свидетельства положительного влияния – и доходность пенсионных накоплений равна коэффициенту дисконтирования, характеризующему межвременные предпочтения, то суммарная приведенная стоимость пенсионных выплат не изменится.

Вместе с тем, накопительные пенсионные системы потенциально имеют ряд достоинств. Прежде всего, если страна стоит перед опасностью будущего пенсионного кризиса, то введение накопительной системы позволяет смягчить проблему, перераспределив часть ресурсов в будущее, когда ожидается ухудшение демографических проблем.

Еще важнее институциональные преимущества использования накопительной системы, которое состоит в «интернализации» последствий старения населения. Действительно, в рамках накопительной системы последствия демографических шоков ложатся не на правительство, а на участников системы пенсионного страхования.

Для того чтобы сделать обсуждение рассматриваемых проблем более прозрачным, рассмотрим условную ситуацию, когда все работники получают одинаковую зарплату, имеют одинаковый стаж и выходят на пенсию в одном возрасте. Будем сравнивать два варианта устройства пенсионной системы: распределительную и накопительную (в обоих случаях финансируемых только за счет страховых взносов). Примем сначала, что численность работников и пенсионеров со временем не меняется, как и ставка пенсионных отчислений.

Средняя величина пенсии в рамках распределительной системы будет тогда в любой момент равна фиксированной доле R от текущей зарплаты, зависящей от ставки пенсионных взносов s и соотношения числа работников (N) и пенсионеров (n), либо, что в данном случае то же самое, соотношения трудового стажа (T) и продолжительности пребывания на пенсии (t):

R = s (N/n) = s (T/t).

Предположим, что продолжительность жизни повышается. Соответственно увеличивается продолжительность пребывания на пенсии t. Очевидно, что при сохранении ставки взносов коэффициент замещения будет падать. Если, несмотря на старение населения, правительство использует ту же формулу определения пенсий и политику индексации, то коэффициент замещения будет оставаться стабильным, но бюджет пенсионной системы будет иметь растущий дефицит. Иными словами, поддержание неизменного коэффициента замещения требует либо повышения ставки взносов либо дополнительного внешнего (по отношению к пенсионной системе) источника финансирования.

В накопительной системе коэффициент замещения также падает, однако есть и важное отличие: здесь не может возникнуть дефицит пенсионной системы – последствия старения населения не могут быть переложены на налогоплательщиков. Работники оказываются тогда лично заинтересованы в увеличении ставок пенсионных взносов либо повышении пенсионного возраста, поскольку это оказывается для них единственным способом увеличить величину пенсий.

Другой вариант ухудшения демографической ситуации – снижение рождаемости. С точки зрения пенсионной системы это проявится в снижении числа работников и следовательно суммы пенсионных взносов. В распределительной системе последствия будут такими же как при старении населения – падение коэффициента замещения либо необходимость в увеличении финансирования. В накопительной системе результат в данном случае оказывается иным: коэффициент замещения не меняется, т. е. потери не несут ни пенсионеры, ни налогоплательщики.

Введение накопительных систем как выводит правительство из игры: оно передает возможный выигрыш от улучшения ситуации или проигрыш от ее ухудшения самим работникам. Стандартное предположение состоит в том, что средства накопительной системы инвестируются частными финансовыми институтами. В результате накопительные системы часто называют «обязательным негосударственным пенсионным страхованием».

Демонтаж накопительной системы в России имел бы ряд негативных последствий. В частности, это усугубило бы долгосрочные проблемы пенсионной системы, неизбежные в условиях предстоящего ухудшения демографических пропорций. Особенные опасения вызывает содержащееся в Докладе предложение предоставить каждому работнику право выбора между участием в накопительной или распределительной системе. В условиях отрицательной реальной доходности государственной управляющей компании и недоверия населения к негосударственным финансовым институтам можно ожидать массового оттока работников из накопительной системы. Это позволит увеличить текущий уровень пенсионных выплат (или уменьшить размеры дефицита), но вместе с тем увеличит обязательства перед будущими пенсионерами. Впоследствии эти повышенные обязательства придется выполнять в условиях падающего коэффициента поддержки. Серьезные финансовые проблемы могут перерасти в кризис, если в дополнение к этому будет происходить возврат в накопительную систему, по мере улучшения ее показателей – ведь в этом случае повышенные обязательства должны будут удовлетворяться в условиях сокращающихся финансовых ресурсов.

При этом отмена накопительной системы не решает фундаментальных долгосрочных проблем, встающих из-за демографического кризиса. Как отмечалось выше, «цена вопроса» для российской пенсионной системы составляет порядка 1% ВВП каждые пять лет, поступления же в накопительную систему в ближайшие 20 лет в среднем составят 0,9% ВВП. Таким образом, серьезные негативные последствия демонтажа накопительной системы позволят лишь облегчить, но не разрешить среднесрочные проблемы обеспечения финансовой устойчивости пенсионной системы в целом (усугубив ее долгосрочные проблемы).

Кроме того, фактически введенная в 2010 г. «валоризация» по сути уже компенсировала потери пенсионной системы, связанные с отвлечением средств в накопительную компоненту.

Следует разделить общие свойства накопительных систем и последствия ее применения в России. Наша экономика изначально была слабо подготовлена для ее введения. Отсутствовала достаточно развитая финансовая инфраструктура: система страховых и пенсионных компаний, фондов совместного финансирования, система рейтинговых оценок кредитных рисков и т. д. Но еще важнее было отсутствие главного условия – доверия к негосударственным финансовым институтам. В таких условиях изначально было трудно рассчитывать на то, что государство «выйдет из игры». Ситуация усугубилась тем, что правительство фактически пустило дело на самотек. Не была решена даже обязательная исходная задача полного информирования работников об условиях участия в накопительной системе и связанных с этим возможностях. По данным Т. Малевой более половины работников не знают, участвуют ли они в накопительной системе! Естественным результатом стало крайне низкая активность работников в принятии решений о переходе в частные управляющие компании. При этом государство также проводило пассивную, сверхконсервативную политику, вкладывая средства в государственные облигации и получая за это доход ниже инфляции.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8