1 | КОНТРОЛЬ ЗА ДЕНЬГАМИ Руководство по мониторингу бюджетов и доходов от нефтегазодобывающей промышленности Программа «Наблюдение за доходами» (Revenue Watch)Институт Открытого Общества Центр политических исследований при Центральноевропейском университете Международный бюджетный проект |
СНИМАЯ «ПРОКЛЯТИЕ РЕСУРСОВ» |
КОНТРОЛЬ ЗА ДЕНЬГАМИ | |
Руководство по мониторингу бюджетов и доходов от нефтегазодобывающей промышленности |
1 | КОНТРОЛЬ ЗА ДЕНЬГАМИ Руководство по мониторингу бюджетов и доходов от нефтегазодобывающей промышленности Джим ШульцОсновано на результатах обмена опытом работы международных бюджетных специалистов и групп мониторинга доходов добывающей промышленности, осуществленного во время семинара, организованного программой «Наблюдение за доходами» (Revenue Watch) Института Открытого Общества, Центром политических исследований при Центральноевропейском университете и Международным бюджетным проектом в апреле 2004 года
Нью-Йорк
|
СНИМАЯ «ПРОКЛЯТИЕ РЕСУРСОВ" |
ИНСТИТУТ ОТКРЫТОГО ОБЩЕСТВААвторское право: © 2005 Институт Открытого Общества. Все права защищены.
ISBN: -2
Ни одна часть данной публикации не может в какой-либо форме или какими-либо средствами воспроизводиться, храниться в системе поиска информации или передаваться без предварительного разрешения издателя.
Издатель:
Open Society Institute
400 West 59th Street
New York, NY 10019 USA
www. soros. org
Дистрибьюторы:
Central European University Press
Nador utca 11, H-1051 Budapest, Hungary
Email: *****@***hu
Веб-сайт: www. ceupress. org
400 West 59th Street, New York, NY 10019 USA
Тел:
Факс:
Email: *****@***org
Library of Congress Cataloguing-in-Publication Data
Возможен заказ CIP каталога.
Дизайн: Jeanne Criscola/Criscola Design
Отпечатано в Венгрии компанией Createch Ltd.
Обложка: AP/Wide World Photos, Al Grillo
СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие 7
Благодарность 9
Резюме 12
I. Введение 16
II. Работа с бюджетом гражданского общества – обзор 18
Что есть работа с бюджетом? 18
Начало – приоритеты 22
Составные части успешной работы с бюджетом 25
III. Работа гражданского общества в области доходов добывающей промышленности – обзор 29
«Проклятие ресурсов» 29
Экономические причины, лежащие в основе «проклятия ресурсов» 32
Стратегии перемен 36
IV. Четыре ключевых фактора успешной работы с бюджетом и доходами 43
Анализ 43
Создание и поддержание деятельности пропагандистских коалиций 54
Эффективная работа со СМИ 60
Работа с государственными чиновниками 65
V. Выводы 71
Приложение 73
Участники встречи 73
Интернет-ресурсы 74
Глоссарий 78
Иллюстрации с мест
Техас – Разговор о налоговом бремени
Монголия – Работа с бюджетом: Первые шаги
Индонезия – Начало процесса
Чад – Стремление избежать «проклятия ресурсов»
Азербайджан – В поисках устойчивости и партнерства
Казахстан – Механизм прозрачности нефтяных доходов
Перу – Формирование культуры гражданской бдительности
Уганда – Бюджетный анализ в широкие массы
Южная Африка – За рамками «бедности»
Мексика – Создание коалиции по охране здоровья матерей
Хорватия – Заполнение информационного вакуума
Бразилия – Построение бюджетной демократии
ПРЕДИСЛОВИЕ
Многие богатые природными ресурсами страны используют свой потенциал расточительно, обогащая при этом меньшую часть населения и одновременно ввергая большинство своих жителей в нищету вследствие коррупции и неправильного управления.
Таким странам, благодаря их богатым природным ресурсам, не приходится занимать деньги у агентств, предоставляющих многосторонние кредиты, что могло бы привести к требованиям финансовой прозрачности и правильного распоряжения бюджетом. Ведущие мировые демократии, зависимые от импорта нефти, газа и прочих полезных ископаемых, часто не очень склонны оказывать на страны с богатыми ресурсами какое-либо дипломатическое давление и требовать от них правильной финансовой политики. Они не склонны также оказывать какое-либо давление на создание правильного экономического управления и на транснациональные энергетические компании, зависящие от хороших отношений с местными правительствами, позволяющими им за это продолжать добывать природные ресурсы.
Таким образом, особая ответственность в странах, богатых ресурсами, ложится на гражданское общество. В данном контексте императивом для народа – истинного хозяина природных богатств страны – становится подталкивание своего правительства в сторону прозрачности его действий и такого распоряжения средствами, которое бы соответствовало потребностям общества.
Однако осуществление подобного мониторинга является делом далеко не простым. Отсутствие информации, а также запутанность публикуемых данных и давление со стороны правительства приводят в совокупности к тому, что большинство граждан богатых ресурсами стран остаются в полном неведении относительно того, сколько денег их правительство получает и как оно этими деньгами распоряжается.
Данное издание – «Контроль за деньгами. Руководство по мониторингу бюджетов и доходов от нефтегазовой промышленности» – нацелено на оказание гражданам помощи в плане преодоления этих препятствий путем предоставления им практической информации о том, каким образом нужно проводить эффективный мониторинг правительственных доходов и расходов. В нем суммируется опыт работы некоторых наиболее успешных бюджетных групп по всему миру. В апреле 2004 г. представители этих групп собрались в Центрально-европейском университете и обсудили, что необходимо для успешного мониторинга государственного управления общественными средствами. Проведенный в Будапеште семинар был организован Институтом Открытого общества совместно с Центром политических исследований при Центральноевропейском университете и Международным бюджетным проектом.
«Контроль за деньгами» является первым руководством из целой серии, публикуемой в рамках программы «Наблюдение за доходами» Института Открытого Общества, предназначенной для различных аудиторий – неправительственных организаций, журналистов, инвесторов и политиков – как попытка помочь данным заинтересованным сторонам в их содействии достижению прозрачности и подотчетности действий правительства. И, наконец, с помощью детализации и распространения мониторинговых данных и стратегий «Контроль за деньгами» призван оказать содействие в снятии «проклятия ресурсов», препятствующего развитию многих бедных стран.
Светлана Цалик Энтони Рихтер
Директор программы «Наблюдение за доходами» Заместитель директора
Института Открытого Общества Института Открытого Общества
БЛАГОДАРНОСТЬ
Руководство «Контроль за деньгами» основано на материалах дискуссий, имевших место на встрече бюджетных специалистов и групп, осуществляющих мониторинг доходов добывающей промышленности, которая была проведена в апреле 2004 года в Будапеште. Организаторами встречи явились программа «Наблюдение за доходами» Института Открытого Общества, Центр политических исследований при Центральноевропейском университете и Международный бюджетный проект.
Автор данной публикации Джим Шульц принимал участие в этой встрече. Он является исполнительным директором Центра демократии и автором работы «Руководство для пользователей демократии - Практическое пособие по изменению мира» (издание «Rutgers University Press»).
Развитие идеи диалога по поводу мониторинга бюджетных средств и доходов добывающей промышленности принадлежит пяти лицам: Светлане Цалик, представляющей программу «Наблюдение за доходами» Института Открытого Общества; Уоррену Крафчику и Джиму Сент-Джорджу, представляющим Международный бюджетный проект, а также Виолетте Зентаи и Мартину Тисне из Центра политических исследований при Центральноевропейском университете (ЦЕУ). Все они явились организаторами встречи и активно участвовали в редактировании «Контроля за деньгами». Работа, связанная с материально-техническим обеспечением встречи, была проведена Сарой Свенссон, также представляющей Центр политических исследований ЦЕУ и оказавшей большую поддержку при подготовке данного руководства. Необходимо также выразить большую признательность участникам встречи, перечисленным в конце данной работы, за то, что они поделились своим опытом и видением проблем, представленных далее в этой публикации.
«Институт Открытого Общества» (ИОО) - частный операционный и выделяющий гранты фонд, который имеет своей целью формирование общественной политики, способствующей развитию демократических принципов управления, соблюдению прав человека и проведению реформ в обществе. На местном уровне ИОО реализует целый ряд инициатив в поддержку соблюдения правовых норм, развития образования, общественного здравоохранения и независимых СМИ. В то же время ИОО работает над созданием выходящих за рамки государственных границ и континентов объединений, призванных решать такие вопросы, как борьба с коррупцией и злоупотребление властью.
Программа Института Открытого Общества «Наблюдение за доходами» (Revenue Watch) преследует цель достижения прозрачности при использовании доходов, формирующихся при продаже и транспортировке природных ресурсов, как важного условия регионального развития и становления гражданского общества. Программа предназначена для инициирования и опубликования исследований и информации об инвестировании и распределении доходов и о том, как правительства и добывающие компании реагируют на требования гражданского общества в вопросах подотчетности. Она направлена также на создание для местных групп возможностей мониторинга государственного управления нефтяными доходами и обеспечение того, чтобы доходы от существующих и будущих природных ресурсов инвестировались и тратились на благо общества.
Центр политических исследований является научным подразделением Центрально-европейского университета, чья деятельность посвящена улучшению качества управления в регионе путем проведения независимого общественно-политического анализа и предоставления консультаций. Центр считает, что опыт постсоциалистического переходного периода может быть с пользой применен в странах, претерпевающих большие социальные трансформации, однако интерпретация местного опыта требует качественной оценки политического контекста. Деятельность Центра направлена на повышение местных возможностей для проведения критического политического анализа, научных исследований и реализации публикаций, междисциплинарных по своему характеру и проводимых совместно с партнерами по глобальному политическому сообществу, особенно в Центральной и Восточной Европе и в бывшем Советском Союзе. Центр осуществляет тесное сотрудничество с институтами и исследователями в Европе по широкому ряду проектов, предлагает магистерские программы по государственной политике, предоставляет доступ к онлайн-библиотеке работ и документов по политическим исследованиям и в партнерстве с Институтом Открытого Общества, поддерживает ежегодные стипендиальные программы.
Международный бюджетный проект Центра бюджетных и политических приоритетов оказывает содействие неправительственным организациям (НПО) и исследователям в их попытках проведения анализа бюджетных политик и усовершенствования бюджетных процессов и учреждений. Проект особо заинтересован в оказании содействия прикладным исследованиям, полезным при проведении дебатов по осуществляемой политике, и исследованиям по воздействию бюджетной политики на ситуацию с бедностью. Наиглавнейшая цель проекта – сделать бюджетные системы отвечающими требованиям общества и, соответственно, более прозрачными и подотчетными общественности. Данный проект работает, главным образом, с исследователями и НПО в развивающихся странах либо в новых демократиях.
АББРЕВИАТУРЫ
ВВП – Валовой внутренний продукт
ДСУ – Долговая сеть Уганды
ИОФ – Институт общественных финансов, Хорватия
ИДЮА – Институт демократии Южной Африки
ИОО – Институт Открытого Общества
ИПДП – Инициатива по прозрачности добывающих отраслей промышленности
ККННР – Колледж контроля и надзора за нефтяными ресурсами, Чад
МБП – Международный бюджетный проект
МВФ – Международный валютный фонд
МФУ – Международное финансовое учреждение
KRW – Kazakhstan Revenue Watch
НПО – Неправительственная организация
ПССН – Процесс реализации Стратегии снижения уровня бедности
ЦЕУ – Центральноевропейский университет
ЦОПП – Центр общественно-политических приоритетов, Техас
PWYP – Глобальная коалиция «Publish What You Pay» («Публикуй, что платишь»)
РЕЗЮМЕ
Государственные бюджеты являются теми инструментами, которые правительства используют для утверждения своих приоритетов. За последнее десятилетие значительно выросло мировое движение, выступающее за то, чтобы граждане и гражданское общество имели право голоса в решении бюджетных вопросов. Основной частью бюджетной работы является мониторинг доходов от добычи и продажи газа, нефти и прочих полезных ископаемых. В апреле 2004 года Институт Открытого Общества, Международный бюджетный проект и Центр политических исследований при Центральноевропейском университете собрали работающих по данным вопросам ведущих представителей гражданского общества, чтобы определить, как можно наилучшим образом использовать навыки бюджетной работы для мониторинга доходов добывающей промышленности. В данной работе суммируются их взгляды и рекомендации. В приложении приводится список Интернет-ресурсов для дальнейшего ознакомления, а также глоссарий терминов, относящихся к мониторингу бюджета и добывающей промышленности.
РАБОТА С БЮДЖЕТОМ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА – ОБЗОР
Основной частью бюджетной работы гражданского общества являются вовлечение и мобилизация общественности путем демонстрации того, как бюджетные показатели соотносятся с вопросами, влияющими на повседневную жизнь людей, – от здравоохранения и образования до распределения общественных богатств. Особым приоритетом является обеспечение условий для использования государственных средств на удовлетворение базовых потребностей общества, особенно бедных слоев населения. Бюджет гражданского общества может выступать в шести формах, часто предстающих в различных комбинациях: 1) упрощение и распространение бюджетной информации; 2) определение и постановка приоритетов; 3) влияние на политику доходов; 4) определение тенденций и построение проекций; 5) фиксирование лучшего практического опыта; 6) отслеживание доходов и расходов.
Работа гражданского общества над бюджетом начинается с самых разных отправных точек – антикоррупционных компаний, требований соблюдения прав человека, мониторинга снятия долгового бремени, а также конкретных вопросов, таких как здоровье женщин и услуги, оказываемые детям. После того как группы выбирают отправную точку для своей бюджетной работы, они сталкиваются с важными, стратегическими вопросами: Как сбалансировать аналитическую и пропагандистскую работу? Следует ли поддерживать или критиковать правительство? Фокусировать ли свое внимание на объемных отчетах или более кратких статьях? Создавать ли собственный аналитический потенциал или работать по контракту? Некоторые подходы к решению данных вопросов и ответы на них содержатся в настоящей работе.
РАБОТА ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В ОБЛАСТИ ДОХОДОВ ДОБЫВАЮЩЕЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ – ОБЗОР
В результате объемных исследований был выявлен парадокс: вместо того чтобы приносить странам экономическую и политическую пользу, добытое ими богатство обладает скорее обратным эффектом – это и есть явление, известное как «проклятие ресурсов». Негативные последствия богатства ресурсами включают более высокий уровень бедности, замедленный рост и вяло текущее развитие; таким образом, богатые ресурсами страны занимают одни из самых последних мест по основным моментам человеческого развития. Другим последствием являются коррупция и слабость демократии, при которых природные богатства становятся мощным стимулом авторитаризации власти. Когда же желание контролировать ресурсы достигает своего максимума, природные богатства становятся причиной насилия и гражданских войн.
Что же связывает богатство природными ресурсами с такими глубокими экономическими и политическими проблемами? Развитие нефтегазовой промышленности связано с интенсификацией капитальных затрат, что в целом не создает большого количества дополнительных рабочих мест. Богатые ресурсами страны зачастую попадают в зависимость от полученных с данных ресурсов доходов, зависящих от внезапных и резких падений цен. Большой приток иностранных капиталов оказывает также воздействие на поддержание завышенного курса местной валюты, что негативно отражается на рынках прочей местной продукции. Извлекаемые ресурсы, такие как нефть и газ, не возобновляются и, в конце концов, истощаются. При этом также прекращается и поступление доходов. И наконец, доходы от ресурсов, конечно, могут на какое-то время покрыть все потребности правительства, но одновременно с этим большой объем таких доходов защищает правительство от необходимости решать серьезные проблемы и осуществлять эффективное руководство экономическими процессами.
Гражданско-общественными группами, работающими по вопросам доходов добывающей промышленности, осуществляется целый ряд стратегий, важных в плане возможности изменения ситуации. На национальном уровне группы требуют от своих правительств прозрачности, так же как и от корпораций, занимающихся добычей минеральных ресурсов. Они требуют, чтобы доходы добывающей промышленности направлялись на долгосрочное инвестирование в национальную экономику. Они претендуют также на прямое участие в контроле за поступлением средств и их распределением. Кроме того, гражданско-общественные группы пытаются развить у общества способность понимать все эти вопросы, а также влиять на их решение.
На международном уровне в данный момент несколько важных инициатив стимулируют развитие прозрачности и общественного участия в решении вопросов, связанных с формированием бюджетов и деятельностью добывающего сектора. Кампания «Опубликования данных об оплате» призывает к обязательному раскрытию информации о платежах, произведенных нефтяными, газовыми и горнодобывающими компаниями в адрес местных правительств. Деятельность «Global Witness» нацеливается на прояснение связи между природными ресурсами и насильственными конфликтами и нарушениями прав человека с помощью опубликования впечатляющих отчетов, центром внимания которых становятся чиновники и интересы, влияющие на формирование бюджетов, а также контроль за природными ресурсами. Программой «Наблюдение за доходами» Института Открытого Общества проводится исследование по управлению доходами в богатых ресурсами странах и оказывается поддержка местным наблюдателям за формированием и исполнением бюджета. Центрально - и восточноевропейская группа наблюдателей – сеть НПО из 12 стран – формирует гражданскую информированность и участие в конкретных проектах развития, включая добычу нефти и газа. Инициатива по прозрачности добывающих отраслей промышленности (EITI), запущенная британским правительством, добивается прозрачности доходов добывающей промышленности путем стимулирования добровольных договоров между корпорациями и правительствами.
КЛЮЧЕВЫЕ ФАКТОРЫ УСПЕШНОЙ РАБОТЫ С БЮДЖЕТОМ И ДОХОДАМИ
В настоящее время растет взаимопонимание того, что успешное вовлечение гражданского общества в бюджетную политику и в решение вопросов, связанных с добычей природных ресурсов, зависит от четырех важных факторов.
Анализ
Основой практически всех действий гражданского общества в отношении бюджетов и доходов является обстоятельная аналитическая работа. Сначала гражданско-общественные бюджетные группы должны получить необходимую информацию через доступ к правительственным отчетам и данным и задействовать прочие источники – от утечек информации в чиновничьих кругах до исследований на коммунальном уровне. Группы должны развивать свои возможности анализа информации и определения приоритетности вопросов, необходимых для продвижения целей их политики. Очень важно перевести эту аналитическую работу в форму, понятную для широкой общественности, СМИ и разработчиков политических методик и стратегий, и довести ее до широкого тиражирования.
Создание и поддержание деятельности пропагандистских коалиций
Делу пропаганды данных идей могут в значительной мере способствовать эффективно работающие коалиции. Они могут усилить политическое воздействие и, кроме того, связать техническую часть бюджетной работы с пониманием основополагающих принципов и партнерским участием. В целом сильные коалиции начинаются с общей цели и при общем лидерстве, что может подвигнуть группы на присоединение к ним и участие в их работе. При принятии на себя решения долгосрочных вопросов коалиции могут нуждаться также в структуре, позволяющей им функционировать без ненужных споров за власть и контроль.
Эффективная работа со СМИ
Стратегическая и всеохватывающая работа со средствами массовой информации является основополагающим элементом эффективной пропагандистской работы. Посредством СМИ группы могут информировать общественность, нарушать государственную монополию на информацию и влиять на действия государственных чиновников. Для наилучшего соответствия своим целям группы должны выбрать следующие виды СМИ: газеты и журналы, радио, телевидение, Интернет. Им необходимо представлять свою информацию убедительно и интересно, а также иметь жесткую стратегию презентации данной информации журналистам. Важными являются также налаживание постоянных взаимоотношений с журналистами и повышение потенциала самих СМИ в освещении событий. Кроме того, группам необходимо распространять их сообщения в собственных бюллетенях, газетных разделах и в прочих форматах.
Работа с государственными чиновниками
Конечной целью работы гражданского общества являются вовлечение в нее государственных чиновников и направление их в сторону решения вопросов, стоящих на повестке дня гражданского общества. Защитники идей гражданского общества должны обращать внимание сразу на многие стороны деятельности правительства: руководителей исполнительной ветви власти, технократов среднего уровня, законодательную ветвь власти, аудиторов, местных чиновников и т. д. Группы должны решить вопрос, как им сотрудничать с властями, либо стать их консультантами. Они должны определиться в том, какие стратегии им понадобятся для привлечения чиновников к достижению своих целей – от получения неофициальной информации до создания формальных процессов и структур для участия в них граждан.
В конечном счете, несмотря на ряд важных различий между двумя данными вопросами, бюджетная работа и работа, связанная с доходами добывающего сектора, имеют между собой много общего. Работа по вопросам доходов добывающего сектора является важной частью работы по формированию бюджета, а в будущем она станет еще важнее. Способствуя вовлечению общественности в понимание вопросов формирования бюджета и участию в нем, а также анализируя процесс получения доходов от добывающей промышленности, гражданское общество помогает формировать государственный бюджет более эффективно при одновременной консолидации демократических процессов.
Сколько получают правительства богатых ресурсами стран от нефтегазовых операций, и справедливо ли это? Как и насколько эффективно эти средства используются? |
I. ВВЕДЕНИЕ
Государственные бюджеты являются теми инструментами, с помощью которых правительства устанавливают свои приоритеты, определяя, например, сколько они будут инвестировать в здравоохранение, государственное образование и снижение уровня бедности.
На протяжении последнего десятилетия возникло важное, глобальное гражданское движение, ставящее своей целью обеспечение всем гражданам и гражданскому обществу права голоса при решении бюджетных вопросов – через мониторинг, анализ и способствование пропагандистской деятельности. С помощью различных попыток, предпринимаемых как в богатых, так и в бедных странах мира, гражданско-общественные группы извлекли для себя ряд важных и ценных уроков.
Намеченная расходная часть государственных бюджетов зависит от того, что правительство получит через свои системы налогообложения и извлечения доходов. Во многих странах, особенно в самых бедных, главным источником государственных средств является доход, получаемый от добычи и продажи газа, нефти и прочих полезных ископаемых. При этом во многих странах в государственный бюджет поступает лишь небольшая часть формируемых таким образом доходов, а народ получает от государственных природных богатств, по праву ему принадлежащих, немного либо не получает вообще ничего.
Поэтому одной из главных новых сторон бюджетной работы являются мониторинг и пропаганда соответствующих вопросов, касающихся доходов добывающей промышленности. Гражданско-общественные группы осуществляют мониторинг и проводят пропагандистскую работу путем постановки следующих основных вопросов:
Сколько получает правительство от нефтегазовых операций, и справедливо ли это?
Как и насколько эффективно данные средства тратятся?
Каким образом общественность может быть постоянно в курсе происходящего и более эффективно участвовать в принятии решений по сбору и расходованию данных средств?
По данным вопросам готовятся новые проекты, в то время как результаты мониторинга доходов добывающей промышленности должны оказаться в центре внимания бюджетных групп во многих странах мира. На встрече, прошедшей в апреле 2004 года в Будапеште, собрались ведущие представители гражданского общества, работающие над вопросами формирования бюджетов и доходов добывающей промышленности. Участники из стран Азии, Ближнего Востока, Африки, Латинской Америки, Восточной и Западной Европы, а также США продемонстрировали богатый опыт работы как в конкретных странах названных регионов, так и по всему миру. Цель их заключалась в определении наилучших методов бюджетной работы, которые гражданско-общественные организации могли бы применить для мониторинга того, как их правительства распоряжаются доходами, полученными от нефтяной, газовой и горнодобывающей промышленности.
Основанное на этой апрельской встрече руководство по мониторингу бюджетов и доходов от нефтегазовой промышленности «Контроль за деньгами» начинается с обзора работы над гражданско-общественным бюджетом: что это такое, почему это важно, каковы главные его элементы и стратегии, а также факторы, способствующие его успеху. После этого начинается обзор экономики и политики добывающих отраслей промышленности: что происходит в мире; главные сражения за право добывать минеральные ресурсы и нефть; как организации реагируют на то, что обычно именуется «проклятием ресурсов», при котором природные богатства приводят к слаборазвитой экономике и слаборазвитой демократии.
Затем работа концентрируется на четырех основных факторах, необходимых для успешной работы с вопросами формирования бюджетов и извлечения доходов добывающей промышленностью:
Анализ. Что и как должны изучать гражданско-общественные группы?
Организация и формирование коалиций. Каковы потенциальные союзы и их совместные усилия, способные придать данной работе большее политическое влияние?
Средства массовой информации и государственное образование. Как работающие с бюджетами и доходами группы могли бы распространять свою информацию за пределы незначительного количества экспертов и, в идеале, сделать ее всеобщим достоянием?
Работа с государственными чиновниками. Как работающие по этим вопросам гражданско-общественные организации могли бы задействовать государственных чиновников в целях изменения государственной политики или воздействия на нее?
В работе определяются ключевые уроки для тех, кто намерен проводить свою пропагандистскую деятельность более эффективно, с предоставлением соответствующих выводов и общих впечатлений.
Отчет содержит также иллюстрации того, как в действительности проводится работа над бюджетами и доходами добывающих компаний (взято из более широких исследований, написанных участниками встречи в Будапеште). Приведенные материалы дают представление о том, как во всем мире группы решают проблему вовлечения гражданского общества и граждан в политические дебаты по поводу того, как государства распоряжаются денежными средствами, – дебаты, крайне важные, но иной раз воспринимаемые как частные случаи, исключающие необходимость участия в них широкой общественности.
Приведенные здесь анализы и предложения синтезируют идеи, выраженные участниками встречи из самых разных уголков мира. Наша основная цель – создание инструмента, которым граждане могли бы пользоваться, чтобы заставить власти прислушиваться к их голосам и сделать под их влиянием процесс расходования государственных средств более справедливым и беспристрастным.
_____________________________________________________________________________
Достигают ли в действительности бюджетные деньги школ или клиник?
Что на них покупают?
«Временами люди на самом верху власти чувствуют себя в такой же степени разочарованными, как и жители деревень – в том плане, что они не знают, что происходит с деньгами, после того как те были внесены в бюджет».
Джим Сент-Джордж
II. РАБОТА С БЮДЖЕТОМ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА – ОБЗОР
«Проблемой формирования бюджета, стоящей перед гражданским обществом», – как подчеркивал Джим Сент-Джордж из Международного бюджетного проекта (МБП), – «является поднятие данного вопроса, который в целом является скучным, и его превращение в интересный». Для большинства людей, за исключением аналитиков и экономистов, бюджет является лишь множеством страниц, помеченных номерами, непонятных, неинтересных и неважных. Тем не менее за номерами и цифрами скрываются одни из самых важных вопросов, к которым может обратиться как местная общественность, так и вся нация, – качество работы школ, доступность здравоохранения, поддержание дохода на определенном уровне, услуги для детей и женщин, инвестирование в инфраструктуру, содействие в приобретении жилья и многие другие вопросы общественного значения.
ЧТО ЕСТЬ РАБОТА С БЮДЖЕТОМ?
Основной частью бюджетной работы гражданского общества являются превращение цифр в волнующие людей вопросы и проблемы и организация общественных действий, способных оказать влияние на проводимую политику. Бóльшая часть бюджетной работы гражданского общества посвящена также принципу, гласящему, что главным приоритетом расходования государственных средств является приведение ресурсов в соответствие с требованиями общества. Многие гражданско-общественные бюджетные группы полагают, что интересы людей с низкими доходами в процессе формирования бюджета представлены недостаточно, считая исправление данной ситуации задачей первостепенной важности. Согласно Джиму Сент-Джорджу, бюджетную работу можно разделить на шесть основных узловых частей. Большинство из групп предпринимают действия, представляющие собой сочетание нескольких из них.
1. Упрощение и распространение информации
Внешне бюджеты кажутся сложными наборами цифр. Однако при внимательном их прочтении становятся видны их основные политические приоритеты. Ключевой задачей работы с бюджетом являются превращение этой сложности в простоту и презентация политических приоритетов в манере, понятной для широкой публики, средств массовой информации, гражданско-общественных групп и политиков.
После упрощения информации целью бюджетных групп становится доведение ее до сведения общественности. Группы, работающие в таких странах, как Перу, Хорватия, Мексика и Уганда, активно проводят бюджетные тренинги для защитников гражданского общества, средств массовой информации и политиков. Они стремятся открыть для граждан и общественных групп возможность более активного участия в процессе создания бюджетов.
2. Определение и постановка приоритетов
Государственные бюджеты нацелены главным образом на распределение весьма ограниченных ресурсов. Даже в самых процветающих странах денег для удовлетворения всех бюджетных потребностей никогда не хватает. Главная роль разработчиков бюджетной политики заключается в сбалансировании этих потребностей и принятии решений по поводу того, что следует поддержать и от чего придется отказаться. Гражданско-общественная бюджетная работа освещает этот выбор и помогает гражданам выразить их собственное мнение о том, какие программы и потребности должны рассматриваться в качестве приоритетных. «Насколько, например, важна общественная безопасность по сравнению с доступностью медицины для детей из бедных семей?» – задается вопросом Джим Сент-Джордж.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 |
