Контроль за деньгами (стр. 4 )

Гражданско-общественная группа пользуется этими легальными послаблениями для своего участия в конкретной программе – Vigila Peru, нацеленной на вовлечение граждан в процесс оценки эффективности работы правительства на национальном, региональных и местных уровнях. Данная группа рассматривает вопросы, связанные с бюджетными расходами, прозрачностью, здравоохранением, образованием, участием гражданского общества в данных вопросах и включением в этот процесс женщин, народов-аборигенов народов и крайне бедных слоев населения. Впоследствии ее анализы используются для подготовки ряда отчетов, широко распространяемых среди чиновников, средств массовой информации и общественности.

Каковы же на данный момент результаты? Карлос Монхе сообщает: «В 15 департаментах мы создали возможности для проведения на местном уровне гражданского мониторинга. Это, в свою очередь, положительно сказалось на поведении региональных и местных властей в отношении доступа к государственной информации». Тем не менее сделать предстоит еще очень много. Все еще отсутствует какая-либо всеобщая, скоординированная гражданско-общественная стратегия. Многие группы концентрируют свое внимание на сиюминутных проблемах, в то время как более широкие вопросы остаются не затронутыми ими. Многие средства массовой информации не дают глубокого раскрытия таких понятий, как прозрачность и общественная политика. Следующим важным шагом в деятельности данной группы станет привлечение как гражданского общества, так и СМИ к участию в ряде образовательных семинаров, призванных повысить их информированность, а также способствовать более широкому вовлечению общественности в данный процесс.

В Перу и Монголии работающие над бюджетными вопросами гражданско-общественные группы использовали стратегию, нацеленную на то, чтобы сначала обеспечить получение от государственных чиновников обещаний прозрачности деятельности правительств, а затем оказать на них давление, для того чтобы они сдержали свои обещания. В других странах группы сначала обеспечили принятие требующих прозрачности законов о свободе получения информации, а уже потом потребовали выполнения этих законов.

Законодательная ветвь власти, действительно, может стать союзником гражданско-общественных групп. Во многих странах законодательная ветвь власти сосредоточила в своих руках почти все полномочия по разработке бюджета и почти всю информацию о нем, что является блокировочным механизмом, который многие из законодателей с удовольствием бы сломали. Как правило, законодательные органы являются лучшим источником информации для гражданского общества, стремящегося к влиянию на политику доходов и формирования бюджетов, нежели исполнительные органы. Предоставляя информацию, они тем самым сами обретают больший доступ к данным, а формирующиеся аналитические возможности законодательной власти могут усилить политическое влияние гражданского общества.

В борьбе за прозрачность союзниками могут быть также и международные финансовые институты (МФИ), такие как Всемирный банк и Международный валютный фонд (МВФ). Гражданско-общественные деятели из Монголии и Хорватии сообщили, что в своих требованиях доступа к бюджетной информации они нашли в рядах МФИ влиятельных сторонников.

Несмотря на то, что гражданско-общественные группы часто не согласны с Всемирным банком или МВФ в вопросах политики развития их стран, МФИ являются последовательными защитниками идеи финансовой прозрачности. Так, Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития активно поддержали Инициативу по прозрачности добывающих отраслей промышленности. Международный валютный фонд добровольно проводит проверку финансовой прозрачности деятельности своих членов с целью оценки того, насколько страны-участницы придерживаются стандартов и правил МВФ. Результаты таких проверок можно найти в Интернете (см. список ресурсов в приложении).

Работа над вопросами, связанными с нефтью и газом, создает дополнительные препятствия для информационной прозрачности. Во многих случаях доходы от добывающей промышленности полностью или частично выводятся за рамки бюджета, что позволяет сравнительно легко направлять их на некие другие нужды либо держать на секретных счетах. Гражданско-общественные группы, фокусирующие свое внимание на работе добывающей промышленности, зачастую выделяют именно эту проблему – внесения подобных доходов и расходов в бюджет, с тем чтобы их можно было должным образом изучить и рассмотреть в контексте доходов и расходов государства.

Дополнительной информационной проблемой мониторинга доходов добывающей промышленности является то, существуют ли другие силы, воздействующие на национальные правительства извне, в частности, транснациональные корпорации (тнк). Как заметила Цалик, «одно дело – заставить опубликовать информацию правительство. Другое дело – заставить это сделать частные корпорации». Тем не менее Кампания «Publish What You Pay», действенность Инициативы по прозрачности добывающих отраслей промышленности и функционирование гражданско-общественных групп оказывают на такие компании международное давление, чтобы их сделки с правительствами были более прозрачными.

Работающие с бюджетами и добывающими отраслями промышленности гражданско-общественные организации не могут позволить себе просто ждать, пока правительства и корпорации сделают свою деятельность прозрачной и начнут публиковать о себе всю информацию. Чтобы обойти отказывающиеся от сотрудничества правительства и компании и получить надежную информацию самим, у мониторинговых групп существует несколько стратегий.

ИЛЛЮСТРАЦИИ С МЕСТ

Уганда – Бюджетный анализ в широкие массы

Долговая сеть Уганды (ДСУ) является НПО, занимающейся обслуживанием потребностей бедных слоев населения страны и представляющей их при принятии экономических и политических решений. Начиная свою деятельность в 1996 г., ДСУ объявила своей первостепенной задачей работу по уменьшению задолженности страны, так как огромный внешний долг Уганды буквально сводил к минимуму ее незначительные ресурсы, выделявшиеся на программы по борьбе с бедностью.

Через два года положение Уганды улучшилось, и правительство обязалось выделять до 90 миллионов долларов в год на борьбу с бедностью. Тогда же ДСУ стала предпринимать первые попытки сделать так, чтобы средства для бедных предусматривались в бюджете и реально доходили до адресата на местном уровне.

В 2002 г. ДСУ запустила своей пилотный проект Системы местного мониторинга (СММ). Как сообщил Базиль Кандьомунда, заместитель исполнительного директора ДСУ, «Реализация этой программы является длительным процессом, нацеленным на мобилизацию местных сообществ для принятия полного участия в мониторинге качества услуг, оказываемых им государственными органами. Она охватывает самые широкие слои рядовых жителей, дающих свою оценку работе таких органов и воздействию, оказываемому правительственными программами на бедные слои населения». В процессе выполнения программы малообеспеченные граждане приобретут новые навыки и опыт принятия политических решений и участия в общественной жизни.

Лица, осуществляющие мониторинг на местном уровне, подсчитывают количество доставленных матрацев, следят за тем, прибывают ли на работу учителя, широки ли дороги и достаточно ли они надежны в плане предотвращения дорожных аварий, и вообще оценивают, как правительство решает проблему бедности.

Для выполнения такой работы ДСУ отбирает и подготавливает в каждой области группы местных добровольцев. По словам Базиля Кандьомунды, «некоторые из них находятся на пенсии, некоторые являются выпускниками школ, некоторые – местные лидеры». Впоследствии эти добровольцы начинают обучать других, формируя, таким образом, все более расширяющуюся добровольческую сеть. Сначала между наблюдателями и местными чиновниками возникали трения, но через какое-то время они стали союзниками, так как чиновники рассматривают проект как способ проследить за тем, что они должны получать от вышестоящих органов, и конструктивное средство улучшения жизни местного общества.

По словам Джима Сент-Джорджа, множество источников и данных находится за стенами правительств и корпораций – люди на местах, контракты, полевые исследования, конкуренты, национальное законодательство, международные организации, а также неофициальные источники информации в самих правительствах и корпорациях. Для Сент-Джорджа основным моментом является то, что группы должны добывать информацию там, где это возможно. Дик Лавайн из Техаса свидетельствует: «У меня есть люди в правительстве, от которых я получаю информацию по электронной почте (в целях безопасности они используют вымышленные имена), или передают информацию в лифте».

Дайармид О’Салливан из «Global Witness» привел описание широкого спектра источников, используемых его группой для получения информации о сделках добывающих предприятий и правительств, включая поддерживающих реформирование недовольных правительственных чиновников, лиц, работающих на иностранные правительства или международные организации, раздраженных корпоративных конкурентов, журналистов и местные гражданско-общественные группы.

Согласно Уоррену Крафчику, не столь важно, хорошо ли вы умеете находить источники информации за пределами правительства; крайне важно оказывать давление на само правительство, чтобы оно стало главным источником необходимых вам данных. «Правительство – это не монолит. Оно составлено из различных частей – департаментов, исполнительной и законодательной ветвей, аудиторских агентств, которые все являются потенциальными источниками соответствующей информации. Нам все еще приходится смотреть на правительство как на главный вариант получения информации, но иногда для того, чтобы прийти к доверию, создать союзы, наладить контакты, требуется слишком много времени и знаний».

В некоторых случаях, чтобы обойти трудности при получении правительственной информации, группы начинают собирать свои собственные данные. Главной стратегией Долговой сети Уганды являются работа непосредственно на местах и наблюдение за тем, сколько бюджетных долларов действительно доходит до местных органов, как они расходуются и как это сказывается на жизни людей.

Для групп естественно беспокоиться также по поводу недостаточности данных или информации, которые можно бы было с пользой довести до общественности. Предложенная Сент-Джорджем стратегия не исключает того, что наблюдателям следует готовить свой анализ, используя имеющиеся данные, показывать его соответствующим государственным служащим и говорить: «Это лучшее, что мы можем сделать с имеющимися у нас данными. Точны ли они?». Как говорит Сент-Джордж, «если данные не точны, то, возможно, чиновники заходят предоставить соответствующую информацию».

2. Развитие аналитических способностей

При работе гражданского общества над бюджетами или вопросами добычи минеральных ресурсов необходимым условием является наличие аналитических способностей, и группы должны размышлять стратегически над тем, как им развить эти способности, и позиционировать себя как аналитическую организацию.

Точность и достоверность необходимы. Одна очевидная ошибка может поставить под сомнение точность вашей работы на годы вперед. С одной стороны, чтобы эффективно работать в качестве бюджетного аналитика, человеку вовсе не нужно быть доктором наук; во многих случаях необходимо лишь знать сложение и вычитание, умножение и деление. С другой же стороны, такая работа требует определенных аналитических способностей, в частности умения подкрепить свою точку зрения цифрами и данными. Самим же группам, независимо от уровня подготовки их персонала, необходимо всеми силами стараться поддерживать свою аналитическую целостность.

Некоторые группы начинают свою деятельность в качестве субподрядчиков, выполняющих аналитическую работу, повышая тем самым аналитический потенциал всей коалиции или группы без расширения штата или специального обучения. Если группа должна заниматься глубоким и длительным анализом, то ей необходимо создать свой собственный аналитический потенциал. В Хорватии и ряде других стран группы возникли в академических кругах, сочетающих академические аналитические способности и широкое участие в гражданско-общественных процессах. Группам необходимо думать также о том, какое место они хотят занять в диапазоне между «академическими аналитиками» и «пропагандистами идей гражданского общества».

Между видами аналитических способностей, необходимых для понимания бюджетной работы и требующихся для работы с добывающим сектором, существует ряд отличий. По словам Базиля Кандьомунды из Уганды, «наблюдение за доходами требует больше исследовательских навыков». Джим Сент-Джордж подчеркнул, что «обычно бюджетные группы относятся к большинству вопросов, касающихся расходования средств, обобщенно – например, они кое-что знают о здравоохранении, но для проведения более конкретных исследований объединяются с другими группами». К тому же, работа с добывающим сектором зачастую требует конкретных, специфических исследований.

В любом случае работа экспертов-аналитиков означает обеспечение направленности аналитической деятельности группы на проблемы, вопросы и задачи, соответствующие приоритетам гражданского общества, а не на то, что вызывает интерес у отдельно взятого аналитика. Кто же определяет направления аналитической деятельности? В Мексике организация FUNDAR связала для этого свой бюджетно-аналитический потенциал с людьми, находящимися на переднем плане решения вопросов охраны материнства. Другие группы ставят на передний план направления аналитической деятельности при обсуждении более широкого членства своей группы и включают этот аналитический потенциал в деятельность всей коалиции.

И последнее. Несмотря на то, что аналитическая работа должна быть достоверной и надежной, а также независимой ни от какой политической партии, она не должна быть и нейтральной. Аналитическая работа может исходить из конкретного набора ценностей – интересы малоимущих должны быть приоритетными, нефтяные доходы должны использоваться на улучшение работы социальных служб. Анализ может быть незыблемым, как скала, и одновременно направленным на прояснение вопроса, каким должен быть этот мир.

3. Тема анализа

По словам Джима Сент-Джорджа, «существует бесчисленное число вопросов, которые бы можно было проанализировать. Вопрос в том, каким образом группы определяют, чем им следует заниматься?».

Цель гражданско-общественного анализа – по вопросам, связанным как с бюджетами, так и с работой добывающего сектора, – заключается не в том, чтобы получать знания ради знаний, а в том, чтобы эти знания стали инструментом политики и общественных преобразований.

В некоторых случаях группы хотят анализировать «широкоформатные» вопросы. Каков совокупный бюджет страны, и куда идут деньги? Откуда поступают деньги? Сколько платят налогов работающие в стране нефтяные компании? Как это соотносится с их доходами? Как это соотносится с тем, что они платят в других странах? Подобные вопросы помогают аналитику представить общественности, средствам массовой информации и политикам «большую историю».

В других случаях группы фокусируют свое внимание – и снова по стратегическим соображениям – на более узких вопросах. В Перу гражданско-общественные группы сконцентрированы на работе правительства в таких областях, как здравоохранение, после того как правительство страны приступило к децентрализации государственных услуг и функций.

Часто главным направлением работы бюджетных групп становятся вопросы, связанные с бедностью. ИДЮА (Южная Африка) пришел к выводу о том, что борьба с бедностью вообще является слишком широкой политической проблемой. Вместо этого там решили вопросы бедности «дезагрегировать» и рассмотреть расходы на детей (см. ниже под заголовком «Иллюстрации с мест»). Некоторые группы в мире проводят аналитическую работу по гендерным вопросам соотносительно с бюджетом.

Общей характеристикой работы с бюджетом и работы с добывающим сектором является то, что обе они полагаются на определенные базовые документы, которые гражданско-общественные группы получают, анализируют и интерпретируют. Для работы с бюджетом, это сами тексты бюджетов, аудиторские отчеты, информация об источниках государственных доходов, экономические данные. Дик Лавайн из Техаса отметил: «У нас много групп, изучающих потребности, но очень мало занятых вопросами доходов. Люди опасаются касаться доходов, так как чувствуют, что информации для активных действий им будет явно недостаточно».

Группы, работающие с добывающим сектором, имеют свой набор получаемых и анализируемых ими базовых документов. Это контракты между правительствами и корпорациями, соглашения о разделе продукции либо договоры о совместных предприятиях (сп), свидетельствующие о том, как делятся доходы добывающей промышленности, ежегодные отчеты о доходах добывающих компаний, данные о добыче, экспорте, мировые товарные цены и прочие материалы, дающие в совокупности картину того, сколько правительства получают от своих природных ресурсов.

И те, и другие группы непосредственно затрагивают ряд макроэкономических вопросов, привлекательных для анализа со стороны гражданско-общественных групп, включая влияние политики на экономический рост, инфляцию, занятость, задолженность, иностранные инвестиции, и другие факторы. Как отразится на экономическом росте повышение налогов? Как отразится на задолженности увеличение расходов на образование? Как отразится на инфляции возможность большего расходования нефтяных доходов? Государственные чиновники, корпорации, международные финансовые институты и т. д. должны иметь по поводу ответов на эти вопросы свое собственное мнение. Для успешного участия в таких политических дискуссиях гражданско-общественные группы также должны представить свое обоснованное мнение и подтвержденные фактами доводы.

Работа гражданского общества по вопросам, связанным с бюджетами или добывающей промышленностью, проводится не в вакууме. В большинстве случаев правительства вовлечены в те же процессы, целью которых является выработка государственной политики. Жоау Сукупира объяснил, что в Бразилии «перед принятием бюджета четыре года длится период планирования и определения главных целей. Это количественные цели. Один из различных видов анализа, которыми мы занимаемся, заключается в проверке соответствия этим целям бюджетных ассигнований».

ИЛЛЮСТРАЦИИ С МЕСТ

Южная Африка – За рамками бедности

Одним из объединяющих моментов работы гражданского общества по всему миру является стремление сделать государственные бюджеты более расположенными к бедным. Бюджетная политика связана с рядом глобальных попыток снизить уровень бедности, включая уменьшение долгового бремени, разработка соответствующих стратегий Всемирным банком и т. д. Но что означает «снижение уровня бедности»? Как можно решить такую большую и общую проблему эффективно, особенно в мире политики, где подвижки наблюдаются чаще всего в случаях узости и ясности задач?

В Южной Африке, где проблема бедности имеет глубокие корни, но одновременно хорошо налажена гражданско-общественная работа, ИДЮА, пионер в области работы с бюджетами, принял стратегию, названную им «дезагрегацией» бедности, рассматривающую проблемы бедности и бедных слоев населения поэтапно. Хорошим примером является модель работы ИДЮА с детьми из бедных семей.

Используя свою бюджетно-информационную службу, ИДЮА проводит анализ государственных расходов в отношении таких вопросов, как здоровье детей и каков доступ к получению ими образования. Он оценивает эти расходы, исходя не из того, сколько было истрачено в прошлом году, а основываясь на правовых обязательствах правительства Южной Африки перед детьми в соответствии с национальным законодательством и международными договоренностями по правам человека. Фокусирование внимания лишь на одну группу малоимущего населения делает проблему более конкретной и ясной. Упоминание правительственных правовых обязательств дополнительно способствует повышению расходов. ИДЮА предпринял также аналогичные бюджетные исследования по таким вопросам, как забота о больных СПИДом, о женщинах и инвалидах.

Далее ИДЮА уполномочивает гражданско-общественные группы использовать эту информацию и аналитические данные, помогать журналистам в написании серьезных статей и непосредственно взаимодействовать с соответствующими южноафриканскими государственными чиновниками. Данная работа включает проведение тренингов, информационных мероприятий, создание коалиций и лоббирование.

На следующем этапе ИДЮА планирует провести проверку того, как эти средства используются и как это сказывается на жизни детей. В конце концов, вопрос заключается не в том, что именно тратится, а в том, как гражданско-общественная бюджетная работа способна продемонстрировать влияние данных расходов на жизнь отдельных людей.

В соседней Боливии одним из главных политических вопросов в стране является потенциальное повышение налогов, которыми облагаются иностранные нефтяные компании. Недавно Джим Шульц интервьюировал президента Боливии Карлоса Месу и задал вопрос о причинах его сопротивления повышению налогов на такие компании. Президент Меса объяснил, что поднятие налогов на доходы иностранных компаний сделают Боливию страной с «нестабильным инвестиционным климатом». Очевидно, что местные гражданско-общественные группы просто обязаны провести анализ правильности такого суждения.

Различные механизмы и процессы, задействуемые правительством в области бюджета и добычи минеральных ресурсов и нефти, вызывают к жизни другие важные в политическом плане вопросы. Как правительство собирает налоги? Эффективно ли это? Или остаются лазейки, приводящие к коррупции? Какой отчетности правительство требует от нефтяных компаний в отношении добычи и доходов? Относится ли это ко всей экономической деятельности, как это и должно быть? Или остаются значительные пробелы? Например, там, где слабое регулирование, компании могут прибегать к операциям с трансфертными ценами с целью уклонения от уплаты налогов в бюджет стран, в которых они работают. Отсутствие государственной экспертизы финансовой деятельности нефтяных, газовых и горнодобывающих компаний может схожим образом привести к недостаточному обложению компаний налогами. То, как правительство осуществляет свою работу, может иметь такой же эффект, как и более очевидные меры, такие как ставки налогообложения и бюджетные ассигнования, и так же достойно тщательного изучения со стороны гражданского общества.

Работа как с бюджетами, так и с добывающим сектором рассматривает информацию, представленную в документах. Однако то, что продекларировано на бумаге, не обязательно соответствует реальным расходам и событиям. Как сказал Уоррен Крафчик, «во многих странах, где мы работаем, существует большая разница между бюджетом, одобренным законодательным органом, и бюджетом, расходуемым в действительности. Крайне важно обращать внимание на то, как средства расходуются в реальности и что на них приобретается». Уоррен Крафчик призвал бюджетные группы к тесному сотрудничеству с государственными аудиторами либо, как в случае с Долговой сетью Уганды, расширять свои усилия в плане мониторинга реальных местных бюджетов.

Мало кому из людей нравится рассматривать столбики диаграмм. Большинству для того, чтобы заинтересоваться каким-либо вопросом и присоединиться к попыткам изменить проводимую политику, требуется что-либо более необычное, нежели цифры и графики. Лучше всего придать анализу некую человечность и сделать его менее абстрактным. Хелена Хофбауэр, ссылаясь на работу FUNDAR по вопросам охраны материнства, сообщила, что ее группа сделала свой анализ по охране материнства в Мексике более интересным, внеся в него информацию и забавные случаи, произошедшие с группой при выполнении полевых работ.

Начав анализ с самой подробной и требующей повышенного внимания информации, можно сразу же отпугнуть общественность. Многие гражданско-общественные активисты могут убедиться, что, если они не научатся писать важные трактаты, живо и интересно представляя каждый факт, ценность их аналитической работы будет недостаточно полной. Мониторинговым и пропагандистским группам следует начинать с чего-либо более узкого и поддающегося усвоению (например, то, какова пятилетняя тенденция официальных нефтяных доходов государства, либо то, сколько правительство предлагает тратить на школы в этом году по сравнению с прошлым годом), а затем постепенно переходить к более широким вопросам.

Другим уроком является то, что для возможности сказать что-либо значимое вам не нужно самим создавать весь необходимый материал. Некоторые из наилучших аналитических работ являются переработкой уже существующих материалов с целью взглянуть на что-то важное по-новому. Согласно Дайармиду О’Салливану, в отчетах «Global Witness» обычно используется «сочетание уже опубликованной информации с какой-либо информацией из наших собственных источников». Такая стратегия часто помогает «Global Witness» самой быть источником международных новостей.

4. Придание анализу доступной для понимания формы и его распространение

Жизненно важной части подготовки любого хорошего анализа является его представление в доступной для понимания форме, интересной для людей, не имеющих отношения к изучаемому вопросу. Не менее важно сделать так, чтобы неопровержимая информация достигла необходимой вам аудитории.

Группам нужно постоянно помнить о своей аудитории – гражданах, политиках, репортерах и различных организациях. Очень немногие журналисты или законодатели являются экспертами в вопросах бюджетной или добывающей политики. Для этой достаточно влиятельной аудитории очень эффективным будет анализ, выполненный в терминах, понятных любому человеку.

Первым делом нужно избавиться от обычно используемых в общении друг с другом аналитиками и экспертами жаргонных выражений и многочисленных технических терминов, мало о чем говорящих непосвященным. Если же употребление определенных терминов необходимо («прогрессивное налогообложение», «соглашение о разделе продукции»), то они должны быть разъяснены простым языком. Речь идет не о чрезмерном упрощении анализа, а о том, как сделать, чтобы определенные сложные идеи стали общедоступными.

Следующим шагом является создание доступных материалов, представляющих анализ и его цель в привлекательной манере. Мониторинговыми группами используются любые формы – от длинных докладов (с четкими и краткими обобщениями) до регулярных бюллетеней и кратких сообщений. Крайне важным и постоянно развивающимся средством распространения информации выступает Интернет с его экономичностью, скоростью и глобальной аудиторией. Катарина Отт посоветовала бюджетным группам размещать свою информацию в Интернете до ее издания в печатном виде, так как в бюджетной работе очень важно, чтобы их анализ стал известен еще на стадии рассмотрения вопроса.

Когда группа разработала план по упрощению, преобразованию и распространению своего анализа, ей нужно переходить к следующему этапу непосредственного обучения самой необходимой для нее аудитории – сторонников гражданского общества, ведущих журналистов и заинтересованных в данном вопросе чиновников. Как заметила Хелена Хофбауэр, «производимая нами информация тщательно разъясняется группам, с которыми мы работаем, и те начинают ее понимать».

1. Затраты и выгоды коалиционной бюджетной работы

Вклад эффективно действующих коалиций в пропагандистскую работу может быть очень значительным. С помощью коалиций можно укрепить свое политическое воздействие, создав более впечатляющий имидж среди широкой общественности, а также объединить разнообразные возможности и идеи, что-либо особо важное для работы с бюджетом и добывающим сектором. Определенная опасность бюджетной работы состоит в том, что она может расколоть гражданское общество на «технократов», с одной стороны, и «приземленных» активистов, с другой. Объединение двух этих групп дает политическую власть, помогает обеспечить правильную постановку вопросов для бюджетного анализа и обязывает группы пользоваться доступным языком. Светлана Цалик утверждает: «Данные вопросы зачастую носят крайне технический характер и понятны только экономистам и ученым, не приученным излагать свои мысли так, чтобы они были понятны для неспециалистов. Коалиции помогают нам не путаться в таких вещах, как «доля долговых выплат в доходе», что понимают лишь 5-10 человек».

Коалиции помогают также избежать ненужного дублирования усилий и позволяют устанавливать связи между группами, работающими на местном, национальном и международном уровнях. Кроме того, они предоставляют возможность учиться людям, не знакомым с этой работой, а широкие коалиции могут формировать орган, через который государственные чиновниками могут вести переговоры с политической оппозицией.

В работе над бюджетом коалиции могут столкнуться с естественной тенденцией гражданско-общественных организаций – фокусировать свое внимание на узко-программных интересах, а не на сотрудничестве во имя общего блага. Очень часто эти группы вязнут в соревновании друг с другом, защищая свой «кусок пирога», вместо того чтобы предпринять совместные усилия и увеличить размер всего «пирога». Коалиции позволяют группам работать бок о бок над решением таких объединяющих проблем, как борьба за прозрачность бюджета или работа с вопросами доходов и налогообложения. Благодаря этому вопросы добычи полезных ископаемых и получаемых от нее доходов становятся общими для многих групп и интересов.

Таковы позитивные причины формирования коалиций и работы в них. Тем не менее коалиционная работа имеет и ряд серьезных недостатков. Коалиции неповоротливы, их действия могут быть неуклюжими и занимать много времени и энергии в плане их формирования и сохранения. Петр Глобил верно заметил: «НПО тратят слишком много времени, определяя, у кого самая правильная стратегия. Конфликты могут быть самыми разными: от решения вопроса, какие действия предпринять, до простых конфликтов между отдельными людьми».

Согласно мнению Мартина Тисне, «зачастую коалиции более эффективны, когда их деятельность направлена на какую-либо четко обозначенную цель. По достижении этой цели коалиция распадается или преобразуется. Преимуществом коалиций, занимающихся бюджетами и наблюдением за доходами, является то, что обычно их цели вполне конкретны».

ИЛЛЮСТРАЦИИ С МЕСТ

Мексика – Создание коалиции по охране здоровья матерей

В 2001 году в Мексике ежедневно умирали от осложнений при беременности, во время родов или сразу после родов. Две трети таких смертей приходилось на самые бедные регионы страны с наибольшей долей автохтонного населения, где отсутствие доступа к качественному здравоохранению является обычным делом. В 2002 г. FUNDAR, аналитическо-исследовательский центр, работающих над вопросами мексиканского бюджета, запустил проект, целью которого явилась проверка того, как государственные средства направляются на решение проблемы материнской смертности. Проект является важной моделью построения эффективной коалиции между организациями с большими исследовательскими возможностями и группами, работающими на переднем крае данной области.

Хотя у FUNDAR уже имелся опыт анализа бюджетных вопросов, включая крайне важную работу по вопросам пола, тем не менее, конкретных знаний, необходимых для анализа расходования государственных средств на снижение уровня материнской смертности, у него не было. Этот пробел FUNDAR ликвидировал путем образования союзов с исследовательскими организациями и активистами, знакомыми с данной областью гораздо лучше. Как сказала Хелена Хофбауэр, исполнительный директор FUNDAR, «сделав проект совместным делом, мы смогли далеко продвинуться за рамки простого анализа федерального бюджета. Мы смогли объединить наши открытия с информацией и рассказами, полученными непосредственно на местах. Это было крайне важно для понимания того, что там происходит».

Аналитическая работа проводилась вместе с пропагандистской деятельностью. Хелена Хофбауэр отметила: «При рассмотрении вопросов, которые следовало проанализировать, женскими организациями была предоставлена информация, полезная также и для их кампаний».

Проведенное коалицией исследование составило более 100 страниц данных, их анализа и различных доводов. Оно сопровождалось ясным обобщением, сделавшим информацию понятной для гражданско-общественных деятелей, средств массовой информации и политиков.

Имея на руках готовый анализ, коалиция разработала конкретные предложения по бюджету и начала в их поддержку полномасштабную кампанию в СМИ и через общественные организации, включая общественный форум совместно с ключевыми фигурами в правительстве, показанный по общественному каналу Конгресса. В результате коалиционных усилий средства, выделяемые в бюджете на программу охраны здоровья матерей, увеличились почти в десять раз.

Стратегический альянс, образованный FUNDAR и другими организациями, привел к консолидации взаимоотношений между НПО, углублению технических познаний, привлек на свою сторону чиновников и укрепил свое политическое присутствие, необходимое для решения соответствующих вопросов в будущем. Хелена Хофбауэр утверждала: «Были задействованы самые различные силы различных участников, что дало результаты, которые мы бы не достигли по одиночке».

В ряде случаев коалиционного воздействия не требуется, проще и эффективнее работать одной группой. Тем не менее, когда мониторинговым и пропагандистским группам предстоит серьезное сражение за изменение общественного мнения и/или политики, поддерживаемой сильными оппонентами, им лучше создать мощную коалицию.

2. Коалиционные стратегии развития – цели, лидеры, союзники

Реальный механизм создания коалиции начинается с общей цели и руководства, способного объединить людей. Цель может быть узкой или широкой, в зависимости от обстоятельств. Джим Шульц привел описание создания сложной бюджетной коалиции в Калифорнии с конкретной, краткосрочной целью проведения совместного анализа бюджетного кризиса штата. Сформированная в рамках этого проекта коалиция превратилась со временем в постоянный союз. FUNDAR в Мексике выстроил коалицию (вокруг конкретного политического вопроса – материнской смертности, вылившуюся затем в сотрудничество по всё новым и новым вопросам, углубляющееся из года в год.

Коалиционное руководство может происходить из группы, уже работающей по данному вопросу, которой потенциальные члены коалиции могут доверить ведущую роль. Коалиции могут возникать и из посторонних групп, действующих в качестве катализатора. Так, по словам Базиля Кандьомунды из Долговой сети Уганды, роль катализатора в формировании коалиций для решения вопросов снижения долгового бремени сыграла Oxfam. Биджан Хаджепур из Ирана отметил, что в качестве потенциальных внешних катализаторов следует рассматривать и агентства ООН. Независимо от того, пришел ли лидер коалиции изнутри или со стороны, его следует считать посредником, будь то группа или отдельное лицо, который, по мнению участников, искренне пытается создать коалицию и добиться ее влияния, но не захватить в ней власть.

При формировании коалиции и агитировании других присоединиться к ней, сначала полезно рассмотреть, какие ресурсы понадобятся данной коалиции и какие группы смогут их предоставить. Правильный выбор партнеров по коалиции может помочь ей добиться доверия общественности, создать широкую базу участников, провести конкретную аналитическую работу или экспертизу, наладить хорошие отношения со средствами массовой информации, приобрести опыт пропагандистской работы, наладить связи на местах с теми, кого ее деятельность затрагивает непосредственно, а также отношения с государственными чиновниками.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6