Однако такая сердечность наблюдается при взаимодействии между гражданско-общественными группами и государственными чиновниками далеко не всегда. Катарина Отт свидетельствует: «Наш институт славится своими натянутыми отношениями с правительством. Ведущие политики легко обижаются на наши сообщения, принимая их на свой счет». Ее институт пришел к выводу, что эти отношения во многом определяются нахождением тех или иных лиц у власти. Так, хорватские чиновники, являвшиеся горячими сторонниками ИОФ в период оппозиционной деятельности, войдя в правительство, становились гораздо менее дружелюбными, и наоборот: потеряв власть и оказавшись в оппозиции, правительственные чиновники во многом свою враждебность утрачивали. По мнению Катарины Отт, этот урок нужно учесть и налаживать отношения с экспертами по бюджетам, остающимися на должности независимо от смены партии у власти. «Мы относимся к этому так: правительства сменяются, а мы остаемся».

Как сказала Хелена Хофбауэр, в Мексике ее группа ладит с некоторыми подразделениями правительства лучше, чем с другими. «У нас хорошие отношения с Министерством здравоохранения, так как никогда и ни в чем мы его не виним. Однако нашей мишенью всегда остается Министерство финансов, в котором принимаются все общие решения».

Полезная для коалиций стратегия заключается в сбалансированном подходе, с разделением различных функций между различными группами. Джим Шульц заметил: «Очень полезно в той или иной степени поддерживать партнерство с какой-либо группой, более других настроенной на конфликт с чиновниками. В то время как определенные группы поддерживают с властями хорошие отношения и открытую связь, эти партнеры применяют конфронтационный подход и оказывают на чиновников общественное давление».

Международные организации, такие как «Global Witness», имеют возможность жестко критиковать правительства, в силу чего местные группы могут избежать лишней конфронтации. Действительно, во многих странах прямая конфронтация общественности с правительством крайне опасна. Как сказал Ингилаб Ахмедов из Центра мониторинга общественных финансов, «в Азербайджане рано об этом даже говорить. В стране все еще имеется 700 политических заключенных».

И наконец, цель налаживания отношений с правительством заключается не в дружбе с ним, а в воздействии на проводимую политику. По мнению Светланы Цалик, «задача гражданско-общественных групп состоит в обеспечении таких условий, чтобы правительства не могли игнорировать их работу».

3. Стратегии эффективной работы с государственными чиновниками

Важным средством для налаживания хороших отношений с государственными чиновниками может послужить наличие надежной, независимой информации. Как сказал Дик Лавайн из ЦОПП, «информация – это наша разменная монета. Политикам нужна информация. А у гражданско-общественных групп она зачастую имеется. Поэтому наши интересы часто совпадают».

Даже если чиновники испытывают к позициям группы природную враждебность, наличие информации может заложить основы для переговоров. Описывая встречу FUNDAR с одним из чиновников мексиканского правительства, Хелена Хофбауэр заметила: «Она пыталась найти какие-либо аргументы в ответ на наши данные, действительно конфронтационные, но так и не смогла поставить под сомнения надежность нашей информации».

Информационный обмен между гражданско-общественными группами и правительствами часто бывает двусторонним – группы и получают информацию от чиновников (особенно находящихся на технических должностях), и предоставляют ее. По убеждению нескольких групп, работа с источниками в правительстве является важным способом проверить точность своих данных. Карлос Монхе поделился опытом: «Перед тем как опубликовать отчеты, мы показываем черновики соответствующим чиновникам, чтобы они помогли исправить возможные ошибки».

В некоторых странах правительства проводят формальную совместную работу над бюджетом, при которой гражданское общество и политики могли бы взаимодействовать по данным вопросам. В Бразилии определенная часть бюджетных ассигнований (на местном и региональном уровнях) осуществляется при непосредственном участии гражданских групп и общественности. Эти формальные форумы правительств и гражданского общества способствуют повышению роли гражданского общества в бюджетном процессе. Однако существует определенный риск того, что лидерство может быть отдано группам, не представляющим данные сообщества и использующимся для кооптирования более конфронтационных, но потенциально более продуктивных для гражданского общества механизмов.

Еще одной важным элементом сотрудничества с государственными чиновниками является своевременность получения информации. Ни великолепный анализ, ни широкая гражданско-общественная работа не будут иметь большого значения, если главный политический выбор уже сделан. Для бюджетных групп просто необходимо быть вовлеченными в процесс создания бюджета на каждом его этапе – от разработки бюджета исполнительными органами и одобрения его законодателями до реализации министерствами и департаментами и последующего аудита. Хелена Хофбауэр сообщила: «В случае с нашим проектом охраны здоровья матерей мы поставили этот вопрос задолго до начала борьбы за бюджетные ассигнования».

При контактах групп с чиновниками существует ряд стратегий для отслеживания отношений и их развития. Некоторые группы создают базы данных, с кем они контактировали, когда, кто осуществлял контакт и с каким результатом. Затем эта информация используется для автоматической рассылки отчетов и прочих материалов соответствующим чиновникам, а также для организации встреч по обсуждению новых данных.

ИЛЛЮСТРАЦИИ С МЕСТ

Бразилия – Построение бюджетной демократии

Жоау Сукупира из Бразильского института социально-экономического анализа описал Бразилию как «страну размером с континент, пятую в мире по территории и шестую по населению». На фоне проводящейся в мире гражданско-общественной работы над бюджетами Бразилия также явно выделяется. Гражданско-общественные группы со всего мира устремляются в город Порту-Алегри, чтобы на месте ознакомиться с его знаменитым процессом «совместного составления бюджета», при котором часть бюджетных ассигнований определяется при непосредственном участии граждан.

В настоящее время эксперимент по демократизации бюджетной работы начинает охватывать всю Бразилию; он осуществляется под непосредственным руководством ее нового популярного, даже популистского президента Луиса Инасио Лулы да Силва, в прошлом рабочего фабрики. Жоау Сукупира подчеркнул: «Сейчас Бразилия переживает уникальный момент своей истории. Президент Лула является воплощением происходящих в бразильском обществе политических изменений, которые, хотя и не закончены, но тем не менее указывают на процесс включения в гражданское общество самых низших слоев населения».

Жизненно важной частью этой национальной трансформации является подлинное вовлечение общественности в процессы создания бюджетов. На национальном уровне правительство Лулы обязалось сделать бюджетный процесс более прозрачным и ориентированным в сторону борьбы с бедностью, чем когда-либо ранее, а гражданское общество должно помочь президенту сдержать свое обещание. Это потребует формального участия представителей гражданского общества в консультировании правительства по вопросам бюджетного развития и определении ясных целей, в соответствии с которыми можно было бы оценивать всю бюджетную политику. Приоритетной областью, определенной новым правительством, является искоренение голода, все еще широко распространенного в стране, занимающей пятое место в мире по экспорту продовольствия.

Однако, как сказал Жоау Сукупира, все это не гарантирует того, что голос беднейшей части населения будет услышан. «Само по себе участие гражданского общества не обеспечивает ориентирования государственной и социальной политики в сторону наиболее уязвимых слоев населения. В политических играх голоса тех, кто невидим, обычно не слышат». Жоау Сукупира описал бюджетную демократизацию как длительный процесс, требующий изменения лексики обсуждения бюджетов, чтобы все люди смогли ее понять и принять участие в данном процессе. Такое обучение стабильно расширяет познания общества о бюджетах.

«Требование участия в определенных местных и региональных администрациях ускорило демократические нововведения. На федеральном уровне мы также наблюдаем новый всплеск активности».

«И бюджетный анализ, и наблюдение за доходами очень тесно связаны с политикой. Они затрагивают суть отношений между гражданами, государством и демократией».

Карлос Монхе

V. ВЫВОДЫ

Работа над бюджетами и работа над вопросами, которые непосредственно касаются доходов добывающего сектора, тесно связаны между собой. Работа над вопросами доходов добывающей промышленности является важной частью работы над бюджетами, и со временем ее значение возрастет еще больше.

Тем не менее существует ряд особенностей, отделяющих работу с добывающим сектором от других видов работы над государственными бюджетами. Традиционно бюджетный анализ имеет дело с изменениями внутреннего законодательства, а также (главным образом) с национальными политическими деятелями. Он должен быть ясным и прямым, чтобы мобилизовать аудиторию, способную увидеть непосредственные преимущества от увеличения государственного финансирования.

Вопросы, связанные с нефтью, газом и минеральными ресурсами, затрагивают влиятельные международные фигуры и силы. Активистам следует это понимать и пытаться изменить не только внутреннее законодательство, но и комплексные частные контракты и соглашения. Увеличение доходов добывающей промышленности должно способствовать решению вызывающих общественный интерес вопросов, таких как школьное образование, здравоохранение, детские программы, проекты борьбы с бедностью и т. д. Как сказала Хелена Хофбауэр, «бюджетная работа заключается главным образом в выборе приоритетов при распределении скудных ресурсов. Иной характер носят дебаты, связанные с добывающей промышленностью, где все выстраивается вокруг геополитических стратегий и дискуссий».

Такие различия вызывают острую необходимость подчеркнуть связь между общей бюджетной работой и работой с вопросами добычи полезных ископаемых. Бюджетные группы признают, что им следует усилить свою работу над вопросами доходов. Чтобы добиться реального изменения бюджетной политики, гражданское общество должно исследовать как доходы, так и расходы. Во многих странах важной частью такой деятельности должен стать анализ доходов от добычи нефти, газа и прочих полезных ископаемых. Аналогичным образом, если группы, работающие с вопросами добычи полезных ископаемых, ищут себе новых союзников и новые возможности определения эффективности инвестирования доходов добывающей промышленности, а также их мониторинга, то важными для них партнерами должны стать группы, работающие по другим бюджетным вопросам. Уроки, усвоенные общебюджетными группами за последние годы, часто могут быть использованы и вновь возникающими группами, фокусирующими свое внимание на работе добывающей промышленности.

Аналитическая экспертиза, новые союзы, объединенные возможности, идеи и вдохновение – все это ресурсы, которыми данные две группы активистов и организаций должны друг с другом делиться. Время для сотрудничества уже пришло – с появлением таких инициатив, как Проверка добывающих отраслей промышленности Всемирного банка и ряда других. Возможность серьезно воздействовать на политику не будет длиться вечно. Как подметил Мартин Тисне, «в международных делах модные темы появляются и исчезают, и через несколько лет у групп, работающих на данный момент с этими вопросами, скорее всего, останется гораздо меньше союзников и потенциальных партнеров, чем сейчас».

Объединение этих двух вопросов и работа над каждым из них по всему миру таят в себе определенную опасность. Прежде всего, это личная безопасность, поскольку репрессии наиболее сильны в тех странах, которые обладают существенными запасами нефти и газа и в которых пропагандистская деятельность может обойтись слишком дорого. Очень важно определить стратегии поддержки и обеспечения безопасности местных активистов – позволить международным группам играть ведущую роль при наиболее острой критике правительств и вывести местные группы на международный уровень.

Существуют также вопросы, касающиеся общей эффективности гражданско-общественной работы в обеих областях. Какие стратегии являются лучшими? Можем ли мы быть уверены, что не тратим деньги впустую? Работа гражданского общества над бюджетами наталкивается на два крайне сложных «оценочных» вопроса. Как измерить воздействие пропагандистской деятельности на проводимую государственную политику при существовании других многочисленных факторов, влияющих на конечный результат? Как измерить эффект воздействия на жизнь людей от изменений в расходовании государственных средств??

Как сказал Уоррен Крафчик, «прикладная бюджетная работа является для всех нас относительно новой. Несмотря на различия между этими двумя движениями, общая концепция у них одна и та же – взять какую-либо организацию вне исполнительной власти, провести надежную аналитическую работу, связать ее с интересами граждан и оказать серьезное влияние на страну».

Однако, несмотря на все стоящие перед ними трудности, оба движения продолжают развиваться. Как говорится в старой боливийской поговорке, «пройдет по дороге тот, кто по ней идет». Получать фактическую информацию, определять приоритетные задачи, организовывать поддержку и предпринимать конкретные действия при предъявлении требований – вот та формула, которой оба движения придерживаются сейчас и должны придерживаться в будущем.

Еще одной составляющей является терпение. Как верно заметил Карлос Монхе, наши попытки во многом связаны с вопросами построения демократии. «И бюджетный анализ, и наблюдение за доходами очень тесно связаны с политикой. Они затрагивают суть отношений между гражданами, государством и демократией. Даже в Перу, где на данный момент со свободой и демократией все в порядке, попытки вовлечь людей в работу над бюджетом обнаруживают формальную ограниченность представительной демократии и ведут нас в сторону более активного участия в управлении государством».

Soros Foundation–Kazakhstan (Фонд Сорос-Казахстан)

www.

The Democracy Center (Центр демократии)

www. democracyctr. org

Uganda Debt Network (Долговая сеть Уганды)

www. udn. or. ug

Отчеты

Catholic Relief Services: Bottom of the Barrel («Дно бочки»)

www. catholicrelief. org/get_involved/advocacy/policy_and_strategic_issues/oil_report. cfm

«Global Witness»: Time for Transparency (Время прозрачности)

www. globalwitness. org/reports/show. php/en.00049.html

Отчеты МВФ по финансовой прозрачности

www. imf. org/external/np/rosc/rosc. asp

Promises to Keep: Using Public Budgets as a Tool to Advance Economic, Social

and Cultural Rights (Данные обещания: Использование государственных бюджетов как инструмента расширения экономических, социальных и культурных прав)

www. internationalbudget. org/themes/ESC/FullReport. pdf

Revenue Watch: Caspian Oil Windfalls: Who Will Benefit?(Каспийские нефтяные доходы: кто окажется в выигрыше?)

www. revenuewatch. org

Исследование вопроса распределения налогового бремени в Техасе

www. window. state. tx. us/taxinfo/incidence03/

Различные научные статьи профессора Майкла Росса о «проклятии ресурсов»

www. polisci. ucla. edu/faculty/ross/

Возобновляемые ресурсы: ресурсы, обладающие способностью восстанавливаться или замещаться путем экологических процессов, по времени сопоставимых с периодом их использования. Такие ресурсы, например биомасса или солнечная энергия, противопоставляются невозобновимым ресурсам, типа ископаемого топлива или добываемых полезных ископаемых. (Источник: Agroecology, http://www. agroecology. org/glossary/glossary_q_z. htm)

«Голландская болезнь»: деиндустриализация экономики страны, происходящая в том случае, когда открытие природных ресурсов вызывает укрепление национальной валюты, что понижает конкурентоспособность промышленных товаров по сравнению с товарами других стран, ведет к увеличению импорта и уменьшению экспорта. Термин возник в Голландии после обнаружения в Северном море газа (источник: ).

Добывающая промышленность: промышленность, занятая добычей природных ресурсов, таких как нефть, природный газ, алмазы, уголь и другие полезные ископаемые.

Доход на душу населения: общий национальный доход, деленный на количество населения и дающий представление о среднем доходе на каждого жителя.

Законодательство о свободе информации: Статья 19 Международного соглашения о гражданских и политических правах устанавливает право лиц «обращаться за любой информацией, получать и распространять ее независимо от государственных границ». Во многих отдельных странах также принято законодательство о свободе информации, требующее от государственных органов раскрытия информации о своей деятельности по запросу граждан, если это не подпадает под особо оговоренные исключения.

Запасы: подсчитанное количество нефти и газа, которое можно добыть на известных месторождениях при существующих экономических и эксплуатационных условиях.

Изучение распределения налогового бремени: изучение того, как группы с разными доходами переносят налоговое бремя при конкретных механизмах налогообложения.

Капиталоемкое производство: способ производства, требующий большого объема капиталовложений, например, при развитии горнодобывающей и нефтяной промышленности.

Количественный анализ: метод исследования, имеющий дело с измеряемыми величинами, а не с качественными факторами.

Налог на добавленную стоимость (НДС): форма косвенного налога на продажу продуктов или услуг на каждом этапе производства или распределения, основанного на добавленной на этом этапе стоимости и включенного в конечную продажную цену.

Налог с оборота: налог, вводимый на продажу товаров и услуг, исчисляемый в виде процента покупной цены и собираемый продавцом.

Нефтяной фонд: отдельный счет, учреждаемый некоторыми правительствами, чьи бюджеты сильно зависят от экспорта нефти. Такие счета могут использоваться для защиты бюджетов от колебаний цен на нефть, а также для сбережения средств для будущих поколений.

Ослабление долгового бремени: сокращение основных и/или процентных выплат по кредитам, предоставленным менее развитым странам.

Погоня за рентой: расходование ресурсов с целью осуществления некомпенсированной передачи товаров либо услуг самим себе в результате «благоприятного» политического решения. Примеры погони за рентой – различные способы, которыми лица или группы лоббируют в правительстве вопросы налогообложения, расходования средств и регулятивной политики; это дает им финансовые льготы или другие особые преимущества. (Источник: Д-р Джонсон, «Глоссарий политэкономических терминов», http://www. auburn. edu/~johnspm/gloss/)

Приманка: неформальный термин, используемый редакторами и журналистами в отношении сообщения, которое может вызвать интерес у читателей.

Прогрессивное налогообложение: обложение налогом, величина которого в процентном выражении от дохода увеличивается с возрастанием дохода. Обычно оно применяется в отношении подоходных налогов, когда люди с более высокими доходами платят более высокий процент налогов. Термин «прогрессивный» относится к характеру изменения налоговой ставки от низкой к высокой. (Источник: http://www. /definition/Progressive_income_tax)

Работа над доходами добывающего сектора: обобщенный термин, относящийся к работе гражданско-общественных групп по мониторингу государственных доходов от разработки и продажи нефти и других полезных ископаемых, а также мониторингу управления этими доходами.

Регрессивное налогообложение: налогообложение, при котором с людей с низкими доходами берется более высокий в процентном отношении налог. По сравнению с прогрессивным налогообложением регрессивное налогообложение более обременительно для лиц с низкими доходами, чем для лиц и корпораций с высокими доходами. (Источник: http://www. /definition/Regressive_tax)

Резюме: обобщение большого отчета или доклада о каком-либо исследовании, объясняющее причины и цели данного исследования, его результаты, их значение и какие, при необходимости, следует принять меры.

Совместная подготовка бюджета: процесс, возникший в бразильском городе Порту-Алегри в 1980-х гг. с целью прямого вовлечения граждан в решение вопросов, касающихся муниципального бюджета. По словам его автора и эксперта по муниципальным бюджетам Урибатамы де Соуза, «совместная подготовка бюджета является непосредственно демократическим процессом, универсальным и добровольным, посредством которого население может обсуждать и принимать решения по бюджету и государственной политике. Он сочетает прямую демократию с представительной».

Совместное предприятие: партнерские договоренности между компаниями или компанией и местным правительством. Часто в совместном предприятии (сп) между компаниями и местным правительством компании берут на себя расходы, связанные с разведочными работами, а затем сохраняют право разрабатывать открытые ими месторождения, делясь своими доходами с правительством.

Соглашение о разделе продукции (СРП): договор между разведывательно-энергетической компанией и местным правительством, по которому компания берет на себя затраты и риски, связанные с разведкой и добычей нефти или иных полезных ископаемых в обмен на часть продукции. В некоторых случаях местное правительство получает меньший процент продукции или вообще ее не получает до того момента, пока энергетическая компания не окупит своих капиталовложений.

Справедливость налогового обложения: налоговое бремя должно распределяться справедливо. Например, 15-процентный налог, уплаченный малоимущей семьей, отразится на ее наличном доходе гораздо сильнее, чем тот же 15-процентный налог – на наличном доходе семьи богатой. См. также «Прогрессивное налогообложение».

Трудоемкое производство: способ производства, требующий большого количества рабочей силы, например, при производстве кофе или хлопка.

Установление трансфертных цен: механизм, используемый аффилированными компаниями для получения выгоды от разницы налоговых ставок в различных странах. При трансфертах между аффилированными компаниями высокая цена назначается для компании, работающей в стране с высокими налогами, в результате чего прибыль снижается, а низкая цена назначается для компании в стране с низкими налогами, что значительно увеличивает прибыль. Результатом такой деятельности по всему миру является чистая экономия на налогах. (Источник: Словарь и директория по международному праву, http://august1.com/pubs/dict/t. htm)

Финансовая прозрачность: приверженность политике, при которой информация о государственных бюджетах является доступной широкой общественности. По определению Международного валютного фонда, финансовая прозрачность требует четкого разделения ролей и ответственности между государственным сектором и остальными отраслями экономики; общедоступности информации о финансовой деятельности правительства; открытой подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности; обеспечения соответствия финансовых данных стандартам качества.

Эксклюзив: предоставление какой-либо информации исключительно одному журналисту или СМИ.

Эмбарго: ограничение на выпуск отчета и освещающих его новостей до определенной даты.

Многие богатые природными ресурсами страны используют свой потенциал расточительно, обогащая при этом меньшую часть населения, одновременно ввергая большинство своих жителей в нищету вследствие коррупции и неправильного управления. Особая ответственность в этих странах падает на гражданское общество, подталкивающее свое правительство в сторону прозрачности и такого распоряжения средствами, которое бы соответствовало потребностям общества.

«Контроль за деньгами. Руководство по мониторингу бюджетов и доходов от нефтегазовой промышленности» предоставляет неправительственным группам практическую информацию о том, как проводить мониторинг правительственных доходов и расходов. С помощью детализации и распространения данных мониторинга «Контроль за деньгами» призван оказать содействие в снятии «проклятия ресурсов», препятствующего развитию многих бедных стран.

Данный отчет публикуется Институтом Открытого общества и его Программой «Наблюдение за доходами» в сотрудничестве с Центром политических исследований при Центральноевропейском университете и Международным бюджетным проектом. Он первый из целой серии руководств, намеченных к публикации Программой «Наблюдение за доходами» и призванных помочь неправительственным организациям, журналистам, инвесторам и политикам в их содействии достижению прозрачности и подотчетности действий правительства.

ИНСТИТУТ ОТКРЫТОГО ОБЩЕСТВА

[1] Джонатан Пауэр, «Борьба Нигерии с нефтяным проклятием», «», 8 января 2004 г.

[2] Всемирный банк, Проект разработки нефти и строительства нефтепровода
Чад-Камерун: Записка по использованию нефтяного бонуса (июнь 2001 г.), www. worldbank. org/afr/ccproj/project/bonus. pdf

[3] Руководство для журналистов, освещающих влияние развития нефтяного сектора на добывающие страны, опубликованное совместно проектом Наблюдения за доходами Института Открытого Общества и Инициативой политического диалога, будет выпущена в начале 2005 г.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6