Модернизация государства благосостояния в странах организации экономического сотрудничества и развития (стр. 1 )

2.1. Причины модернизации государств благосостояния

В конце 1970-х гг. практически все государства благосостояния столкнулись с похожими трудностями и проблемами, хотя в сравнительных исследованиях указываются варианты, связанные с институциональными различиями стран.[1] Кризис государства благосостояния х гг. и его последующая перестройка были обусловлены совокупностью причинно-следственных связей. Вначале энергетические проблемы 1970-х гг. сыграли роль пускового механизма для выхода «наружу» прежде латентно протекающих процессов экономической глобализации и интернационализации. После объединения стран вокруг трех сильнейших центров – американского внутреннего рынка (NAFTA – свободная зона торговли между США, Канадой и Мексикой), Европейского сообщества стран и азиатского региона,[2] между ними развернулась конкурентная борьба за создание наиболее жизнеспособного хозяйственного уклада. В 1970-е гг., когда еще изменения были недостаточно ощутимыми, политика благосостояния в большей степени ориентировалась на старые схемы реакции на экономические кризисы в границах традиционной институциональной композиции. Почти все страны субсидировали находящиеся в кризисе хозяйственные отрасли с целью компенсации потерянных рабочих мест. К тому же телекоммуникационные и транспортные предприятия, а также энергетический сектор находились под государственным контролем не столько из-за международной конкуренции, сколько с целью защиты от внутренней рыночной конкуренции. Континентально-европейские государства вытесняли иностранных рабочих из-за высокой безработицы.[3]

Постепенно хозяйственные процессы и проблемы ослабили суверенитет национальных государств. Внутренние социально-экономические проблемы усилились под нажимом межнациональных влиятельных организаций (Валютного союза, МБРР и др.), посылающих национальным правительствам рекомендации, направленные на открытие больших возможностей для роста конкурентоспособности рынков.

Падающая конкурентоспособность хозяйства, незначительный экономический рост, массовая безработица и высокая инфляция[4] в последней трети XX века повлекли за собой бюджетные проблемы в большинстве государств благосостояния. Национальные элиты предпринимали первые нерешительные попытки по сокращению второстепенных социальных расходов, ужесточению доступа к социальным услугам с помощью рестрикций, увеличения времени ожидания услуг, общих сокращений времени получения трансфертов, отказа от индексации некоторых видов услуг (например, пенсий). В результате после 1970-х гг. консолидация расходов и либерализация хозяйственной жизни становятся главными экономическими задачами правительств.

Вследствие этой политики усугубились проблемы на рынке труда и в системе занятости. Общество, основанное на труде в рыночной системе, должно было сформировать иные рычаги перераспределительного вмешательства для того, чтобы в новых условиях направить общественные ресурсы в наиболее производительные сферы и тем самым добиваться повышения эффективности рыночной деятельности. Использование же в условиях либерализации традиционного инструментария экономического регулирования увеличивало искажения на рынках и приводило к снижению уровня благосостояния для всех. Еще относительно высокие трансфертные платежи (социальные пособия) приводили к увеличению длительной безработицы, ментальным эффектам иждивенчества и разрушению трудовых стимулов.[5] Казалось бы несомненный успех государственной деятельности – создание широкой системы социального обеспечения – стал после 1970-х гг. расцениваться как провал. Доминирующая в тот момент либеральная философия требовала увеличения эффективности и действенности (equality-efficiency-trade-off) и отмену «равенства»,[6] поскольку «правление равенства» блокировало готовность к деятельности и производительности, а стремление к равенству больше вредило тем, кто, казалось бы, должен от него выиграть.

В процессе развития международной конкуренции особое значение для всех государств благосостояния приобрел фактор конкурентоспособности хозяйственной системы. Государства благосостояния боролись за налоги, новые законодательные регулирования и зарплаты, вернее их снижение, для того, чтобы национальная территория стала привлекательной для месторасположения бизнеса. Со временем низкие издержки на труд стали рассматриваться как важнейший инструмент для привлечения капитала и размещения производств. В континентальных странах с развитым социальным страхованием высокая стоимость труда (оплата труда работников складывалась из нескольких частей, в том числе вкладов работодателей в социальное страхование) сильно усложнили конкурентную борьбу. Но Германия, Франция, Австрия и другие страны стремились сохранить и приумножить достижения высокотехнологичного хозяйства, которое никогда в принципе не ориентировалось на малоквалифицированную рабочую силу. Это стало причиной торможения модернизации. Длительное время обсуждалось, но так до начала XXI столетия и не было принято решение о том, какой из альтернативных стратегий следует воспользоваться: может ли демонтаж социальных услуг и снижение издержек на труд быть предпочтительнее курса, направленного на сохранение системы социального обеспечения. Неопределенность в выборе целей, тем не менее, не помешала возникновению эффекта «конкуренции при демонтаже социальных услуг» между странами.[7] В Европейском сообществе стран положение усугубилось еще сокращением количества и объема социальных услуг в рамках т. н. «стратегии занятости Евросоюза».[8]

В господствующей идеологической программе неолиберализма утверждалось, что общее снижение зарплат создаст положительные эффекты на уровне первичного распределения (в рыночной экономике), вследствие сокращения социальных услуг люди будут вынуждены больше трудиться, чтобы компенсировать потерю в заработках. Программа согласовывалась с распространенным убеждением о снижении трудовой этики и ценности труда из-за деятельности государства благосостояния.[9]

Однако эта и другие элементарные теории во многом не соответствовали действительности. С нашей точки зрения, проблема лежала в области рассогласования целей экономического и социального развития на этапе увеличения скорости движения капитала и выхода его за пределы национальных рынков. Если хозяйствующие субъекты больше ориентировались на принятие краткосрочных решений, солидарные системы оплаты труда по-прежнему зависели от долгосрочного планирования зарплат. Стремительно возрастающие социальные взносы и/или налоги трудящихся граждан и работодателей также негативно влияли на хозяйство и занятость:

- у предприятия отсутствовала заинтересованность в относительно непродуктивной деятельности из-за высоких затрат на труд;

- работники считали малопривлекательным труд из-за низких трудовых доходов, которые при желании было легко заменить пособием;

- потребители, вынужденные платить высокие цены за домашнюю продукцию, больше склонялись в сторону приобретения товаров и услуг в теневом хозяйстве.[10]

Труд становился непривлекательным как со стороны предложения, так и со стороны спроса. Работодатели отказывались от дополнительного найма и восполняли недостаток рабочих рук за счет увеличения производительности труда. Эмпирические исследования подтвердили, что удорожание фактора труда действительно корректировало планы бизнесменов по найму, при этом доход в секторе низкооплачиваемого труда был больше похож на пособие по бедности, что разрушало систему найма. Государство благосостояния, определив высокую цену на труд, само стало заложником безработицы. Кризис занятости охватил не только производительный индустриальный сектор, но и менее производительный сектор услуг служб. Даже увеличение налоговой нагрузки на потребителей услуг (за счет налога на добавленную стоимость) не стало выходом из ситуации: спрос напрямую зависел от цены на услуги.[11]

Декоммодифицирующая активность государства благосостояния в условиях глобализации особенно негативно отразилась на внутреннем рынке услуг, а активно снижающаяся занятость в индустриальном секторе была в большей степени обусловлена обострением международной конкурентной борьбы.[12] Самые сложные проблемы в период кризиса возникали в тех государствах благосостояния, в которых эффективно функционирующие хозяйства сочетались с низкой степенью социальной защиты, или, наоборот, неэффективные хозяйства были связаны с высочайшими гарантиями социальной защиты.[13] Косвенно эти выводы подтверждены в прикладных исследованиях: до перестройки большинство бедных людей в Европе[14] улучшали свое положение в основном за счет социальных услуг, а в США выбраться из состояния бедности помогала занятость.[15]

Поскольку на трудовые стимулы воздействуют не только налоги, но и социальные нормы, считалось, что западные государства в эпоху перемен столкнулись с труднопреодолимым феноменом «потребительства», явившимся результатом реализации широких социальных программ и выросшей ценности досуга. Если государство, предлагая определенный набор социальных услуг, стремилось поддержать население во время кризиса, то сами трудящиеся рассматривали аттрактивные государственные услуги, все меньше зависящие от трудовой активности, как максимизацию извлекаемой пользы (деньги и отдых). Дурную роль сыграли биографически обусловленные психологические факторы «выученной беспомощности» и культурные влияния – «иждивенчество», «культура бедности» определенных групп, которые во времена перестройки (в отличие от периода экспансии) стали рассматриваться в качестве девиации (как отклонения регулярной занятости). Являлись ли эти факторы истинной причиной экономических проблем государства благосостояния? В отдельных случаях «эффект ослабления стимулов к труду» эмпирически подтверждается популярностью у населения услуг системы раннего пенсионирования, но получение социальной помощи больше связывается с субъективными мотивами.[16] Часто люди сами добровольно отказывались от мнимо привлекательной социальной помощи и злоупотребляли ею только в 5% случаев.[17] В большей степени имела место проблема недоиспользования услуг: как правило, на одного получателя социальной помощи приходился еще один, который хотел бы ее получить или имел на нее право, но не получил.[18] Длительное получение социальной помощи в государствах благосостояния являлось редким случаем, и больше половины всех выплат социальной помощи заканчивались в пределах одного года. При этом социальные расходы государства быстро возрастали, если получатель социальной помощи отказывался от нее в пользу трудового дохода. С другой стороны, сама система стимулирования труда во многих случаях оказывалась неэффективной, и до перестройки лишь незначительная часть лиц из всего числа активно ищущих работу получателей социальной помощи смогли отказаться от нее при поддержке активной политики государства. Повторная занятость нуждающихся людей напрямую зависела от квалификации, которую они могли предложить на рынке труда.[19] В результате, росла длительная безработица.[20] При этом безработные испытывали чувства подавленности, несчастья и аномии.[21]

Одним из важнейших следствий социально-экономического кризиса и стремительных изменений на рынке труда стало ослабление институтов государства благосостояния. В последней четверти прошлого века быстрыми темпами росли разнообразные формы занятости, перераспределялась квалификация, трудовое время, изменялась система найма (частичная занятость, лизинг, нелегальный труд). Флексибилизация рынка труда[22] резко снизила влияние профсоюзов и изменила соотношение сил в гражданском обществе.[23] Популярность профсоюзного движения падала из-за невозможности мобилизации занятых в секторе услуг по сравнению с коллективизацией индустриальных рабочих, а также вследствие потери ими смысла и возможности продолжать настаивать в новых условиях на повышении заработных плат, что всегда привлекало работников.[24] Одновременно ослабилось церковное влияние, участились выходы из общин, все меньше людей были верны традиционным ценностям. Спад религиозной активности и участия в формальных объединениях заменялся ростом заинтересованности населения в создании необычных форм политической причастности. Однако такого рода деятельность была больше интересна старшему поколению, тогда как молодежь отказывалась от участия в ней.[25]

Флексибилизация рынка труда оказала негативное воздействие на широкие области социального обеспечения, формируя их неэффективность. Вне связи со сферой трудовых отношений повышение обязательств государства в области гарантий социальных услуг, едва ли могло быть причиной его кризиса. Сами по себе системы социального обеспечения не были неэффективными механизмами[26], поскольку, во-первых, это не доказано, а, во-вторых, увеличение социальных услуг происходило в большинстве стран континуально и в незначительных объемах, а потому не было связанно по времени с периодом острого кризиса государства благосостояния. Случалось, что повинными в увеличении услуг оказывались законодательные ошибки или давление общественности и СМИ.[27] Социальные расходы государства регулировались системами эффективного контроля[28] и не приводили к драматизируемым в прессе негативным эффектам государства благосостояния, например, расточительству, злоупотреблению или мошенничеству.[29]

Гораздо чаще дефицит средств в системах пенсионного и медицинского обеспечения возникал вследствие снижения числа плательщиков налогов и взносов в систему социального страхования, а также из-за роста потребностей в медицинском обеспечении у лиц, не имеющих возможности эквивалентно оплачивать предоставляемые услуги. Государство дотировало системы медицинского и пенсионного обеспечения еще и потому, что росла безработица и число людей, не имеющих медицинской страховки. Если государству не хватало средств на поддержание систем социального обеспечения, то оно проводило политику консолидации расходов (реструктуризация обязательств), в результате которой в первую очередь ухудшался уровень жизни малодоходных групп населения.[30] Вследствие повсеместно повышался уровень бедности и росло социальное неравенство. Так, в Германии относительная бедность по доходам усилилась после 1973 года и одновременно повысилась степень неравенства по доходам.[31] Поэтому эксперты, несмотря на финансовый кризис государства благосостояния, продолжали настаивать на повышении социальных расходов государства: «растущие тенденции поляризации в обществе требуют увеличения государственных компенсаций, с помощью которых можно только частично решить проблему, но ни в коем случае (новые расходы) не должны рассматриваться как неэффективные».[32] Защитники государства благосостояния настаивают, что один только хозяйственный рост не может гарантировать увеличения благосостояния в бедных слоях.[33] Поэтому в наиболее дальновидных стратегиях реформ с самого начала закладывалась комбинация (баланс) государственного участия (активизирующей помощи) и самообеспечения с помощью занятости.[34]

Новые вызовы, с которыми столкнулись индустриальные общества в XX столетии, дополнили картину кризисного развития государства благосостояния. Например, изменение возрастной структуры населения[35] (уменьшение числа трудоспособных людей и увеличение части пожилых людей) усложнило задачи многих государств благосостояния в политике на рынке труда, в системе занятости, страховании, социальном обслуживании.

Деформация семейных и супружеских форм жизни также часто связывается с деятельностью государства благосостояния. Акцентирование индивидуальных правовых претензий на социальные услуги способствовало развитию феномена психологического разделения получателей услуг на группы (пенсионеры, инвалиды), и в свою очередь ослабляло социальные связи, в том числе и семейную солидарность. Но этот процесс протекал очень медленно. Например, в немецком исследовании начала 1980-х гг. все еще фиксировалось наличие высокой активности немецких домохозяйств во внутрисемейной кооперации,[36] хотя доступные сведения очень противоречивы. С одной стороны, до сих пор существуют причины для «близости» между родственниками даже с учетом их раздельного и часто территориально удаленного проживания.[37] Еще многократно описанные «конфликты» поколений не связываются с «дорогостоящим» уходом за престарелыми родителями.[38] С другой стороны, сухие цифры статистики свидетельствуют об увеличении числа домохозяйств с одним лицом и росте финансовых расходов муниципальных образований и социальных служб на содержание несамостоятельных лиц.[39] Можно предположить, что всеобщее распространение и включение подавляющего числа населения в государственные пенсионные программы способствовало разрушению ценности детей как источника социального обеспечения в старости и со временем становилось причиной снижения деторождений.[40] Однако эти негативные факты не связываются с кризисом государства благосостояния 1970-х гг. Они являются следствиями всеобщей модернизации.[41] В обществе, в котором труд является главным источником благосостояния, уровень репродукции больше зависит от степени развития социальной инфраструктуры и условий, позволяющих женщине объединять профессиональные и семейные обязанности. Также имеют значение доходы, позволяющие не только обеспечить воспроизводство рабочей силы, но и репродукцию поколений.[42] Г. Эспинг-Андерсен уверен, что именно благодаря деятельности государства благосостояния спад рождаемости в скандинавских странах в 1960-е гг. был приостановлен.[43] С другой стороны, существуют контрасты при сравнении государств благосостояния с «третьими странами». В развивающихся странах, несмотря на высочайшие проценты молодежной безработицы, зафиксировано изумительное ее миролюбие. Этот факт объясняется совместным проживанием поколений и соответственно обеспечением молодежи в родительском доме.[44] Стоит еще отметить, что снижение количества детей и детской смертности в государствах благосостояния привело к эмоциональной интенсификации отношений между родителями и детьми. В силу этого до сих пор в Европе проваливались попытки сделать напряжение между поколениями основанием для политического образования партий.[45]

Вместе с перекосами в возрастной структуре населения и глубокими изменениями в структуре и способах проживания семей причинами кризиса государства благосостояния называют миграцию[46], эмансипацию (повышенные ожидания женщин[47]), медицинский[48] и технический прогресс.[49]

Серьезные сбои в эффективности и результативности институциональных структур и обостряющиеся социальные проблемы привели к невротизации власти в государствах благосостояния и к его последующей широкомасштабной перестройке. После легитимации кризиса главной стратегией государственной политики стало возвращение населения на рынок труда. Все прошлые цели государства благосостояния с тех пор не исчезли, но были пересмотрены под углом зрения активизации занятости и самообеспечения. Еще некоторое время государства благосостояния затратили на поиск эффективного инструментария для реализации институциональных реформ. В этот момент произошло нарастание общественного протеста, который не касался самого государства благосостояния, а был направлен против бездействия власти. Правда, по данным национальных немецких опросов населения, число тех, кто одобрял деятельность государства за время кризиса (с 1976 по 1994 гг.) слегка упало (с 93% до 87%). С недоверием к государству благосостояния относились владельцы малых частных бизнесов и менеджеры (одобрение в этих группах упало на 5-6% по сравнению с предыдущим временем), тогда как нижние профессиональные страты (например, малоквалифицированные работники) по-прежнему на него полагались.[50] С другой стороны, в новейших исследованиях устанавливается, что потенциал враждебности к государству благосостояния накапливается часто в среде тех, кто исключен из образовательного процесса.[51] «Бедность образования» как новая форма бедности может значительно поколебать веру и верность образованному демократическому сообществу, поскольку, считается, что малообразованные люди больше склонны к авторитарным представлениям о порядке.[52] В этом случае проблемой является само определение «бедности образования», которое подсчитывается на основании формальных документов: дипломов и сертификатов об образовании. В статистике не учитываются группы людей с непризнанным образованием или с достаточно высоким уровнем образования, но без соответствующего документального подтверждения.

Как бы то ни было, «кредит» доверия политике благосостояния и во время кризиса и после него остался высоким: население голосует за участие государства благосостояния в определенных сферах и соглашается с расходами.[53] Такие исторические факты, как движение противостояния политике благосостояния в 1970-х и 1980-х гг. в США или поддержка населением антисоциальных программ М. Тэтчер и Р. Рейгана воспринимаются в качестве временного феномена.

Таблица 4

Принятие систем социального обеспечения и высоких расходов государств благосостояния (1996 г., в % от числа опрошенных лиц)[54]

«Признание» населением государства благосостояния дифференцируется в отдельных областях и упорядочивается в иерархическую структуру. Лидерами «признания» являются обеспечение по старости и поддержание здоровья. Систему социальной помощи население признает в меньшей степени. «Принятие» государства благосостояния не ограничивается лишь областью социального обеспечения. Такие цели государственной деятельности, как предоставление рабочих мест, снижение социального неравенства в доходах и государством гарантируемый минимальный доход популярны во всех государствах благосостояния, за исключением США и Австралии.[55]

При определении сфер «признания» заметны отличия между «режимами» благосостояния. Например, в Великобритании население по-прежнему поддерживает национальную систему здравоохранения, а в Швеции люди благосклонно относятся к политике «государственного социализма». Серьезные проблемы немецкого социального государства отразились в результатах опроса. Нежелание населения участвовать в судьбе безработных людей интерпретируется как отражение острых проблем на рынке труда и в системе занятости. Впрочем, подобное отношение к безработице характерно для населения многих государств благосостояния после 1970-х гг.

В таблице 5 выделены основные группы причин модернизации государств благосостояния ОЭСР в е гг.

Таблица 5

Причины кризиса государства благосостояния

2.2. Планы реформ: интеллектуальный и политический дискурсы

Нарастающая с 1970-х гг. критика государства благосостояния одновременно создавала для него будущие перспективы. В основном обсуждались две противоборствующие альтернативы:

- будущее государства благосостояния

- будущие изменения государства благосостояния.

Будущее государства благосостояния рассматривалось в трех вариантах. Прежде всего, не отрицалась возможность наступления «конца государства благосостояния» и соответственно цель политики реформ заключалась в закрытии этого модернизаторского проекта.[56] Наиболее осторожные авторы считали, что в отсутствие институциональных альтернатив невозможно поставить государство благосостояния «на запасной путь». Но первый шаг в этом направлении должны сделать социал-демократические партии как «хранители государства благосостояния» – изменить свои интересы и позиции и признать либеральную рыночную гегемонию и риторику глобализации.[57] Наконец, в третьем варианте признавалось, что архитектура государства благосостояния все-таки необходима и удобна, поэтому национальные правительства не обязательно должны реализовывать политику демонтажа социальных услуг. Более срочным делом являлось создание «новой политики», которая приспособит институциональный режим к условиям глобализации.[58]

Последнее предположение легло в основу развития идей о будущих изменениях государства благосостояния, которые должны осуществляться при помощи широких реформ. В процессе обмена мнениями сложилось новое определение «реформы государства благосостояния», коренным образом отличающееся от установок прежнего времени. Во-первых, реформы воспринимались как «политический компромисс» между гетерогенными интересами и ожиданиями общественных групп по отношению к сценариям будущего развития. Во-вторых, хотя в ходе дискуссий были выдвинуты многочисленные конкурирующие рецепты реформ, в целом новая политика определялась как «усилие по ликвидации неэффективности» государства благосостояния, как «оздоровление» социального обеспечения.[59] Депрессивно настроенные авторы считали необходимым принимать меры, которые помогут «избежать позора».[60] С эволюционной точки зрения, новые шаги должны были обеспечить лучшие возможности по сравнению с прошлой, худшей работой. В-третьих, в острой ситуации механизмы изменений основывались на выстраивании цепочки «кризис – реакция». Это способствовало большей открытости при принятии принципиально новых решений или «заимствований» из коллективного опыта.[61] Со временем предложение реформ было оформлено в новую область экспертной деятельности, в которой наряду с накопительной политической логикой (сбережение социально-политических программ прошлого), предлагались радикальные инновации, позволяющие приписать индустриальным государствам новую «функциональную логику».[62] Постепенно появились идеи и планы модернизации институционального комплекса и нормативных ценностей государства благосостояния.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6