Hoe bewaart het Government Accountability Office zijn onafhankelijkheid ondanks nauwe banden met het Congres?

De positie van het Government Accountability Office (GAO) binnen het Amerikaanse institutionele landschap is even paradoxaal als strategisch doordacht. Hoewel het agentschap in zijn oorsprong nauwe banden heeft met het Congres – dat het merendeel van de opdrachten verstrekt – blijft het GAO vasthouden aan een bijna dogmatische onafhankelijkheid in zijn methodologie en conclusies. Deze houding komt voort uit de overtuiging dat werkelijke verantwoording binnen het uitvoerende bestuur slechts mogelijk is wanneer de controle plaatsvindt zonder inmenging of politieke partijdigheid.

In het verleden werd er wel eens aan de institutionele aard van het GAO getwijfeld – sommigen beschouwden het als een hybride tussen de uitvoerende en de wetgevende macht. De kwestie werd uiteindelijk beslecht in Bowsher v. Synar, een uitspraak van het Hooggerechtshof die de wettelijke positie van het agentschap verhelderde. Toch blijft de effectiviteit van het GAO grotendeels afhankelijk van hoe het Congres met zijn aanbevelingen omgaat. Ondanks deze afhankelijkheid is het agentschap uiterst waakzaam in het bewaken van zijn eigen analytische autonomie.

Een bijzonder aspect van het werk van het GAO betreft de behandeling van zogenaamde bid protests – juridische bezwaren tegen aanbestedingsprocedures of federale contracten. In 2021 werden er meer dan 2000 van dergelijke gevallen geregistreerd. Deze toename weerspiegelt niet alleen de groeiende complexiteit van het overheidsapparaat, maar ook het vertrouwen dat bedrijven en instellingen stellen in de onpartijdigheid van het GAO als scheidsrechter.

Het aandeel rapporten dat voortkomt uit verzoeken van het Congres is opvallend gegroeid. Waar in 1969 slechts 10% van de rapporten op verzoek van het Congres werd uitgevoerd, lag dat percentage in 2021 op 94%. GAO werkt daarmee in toenemende mate als onderzoeksarm van het Congres. Toch heeft het agentschap protocollen ontwikkeld om die samenwerking te structureren zonder zijn onafhankelijkheid te verliezen. Sinds 2000 leggen deze Congressional protocols vast hoe verzoeken worden beoordeeld, hoe de communicatie met volksvertegenwoordigers verloopt, en hoe rapporten worden gepubliceerd – inclusief de mogelijkheid voor aanvragers om publicatie tijdelijk uit te stellen of hun steun in te trekken.

Het opstellen van een rapport is een proces dat uitblinkt in systematiek. Eerst werkt een mission team aan de inhoud, waarna het rapport meerdere technische en inhoudelijke controles ondergaat binnen de organisatie. Het aantal controles neemt toe naarmate de complexiteit of politieke gevoeligheid stijgt. De cijfers en analyses worden herhaaldelijk geverifieerd en het betrokken agentschap krijgt, tenzij expliciet anders verzocht, de kans om commentaar te leveren voor het rapport wordt vrijgegeven.

Ondanks de toegenomen verbondenheid met het Congres blijft het zelfbeeld van het GAO ongewijzigd: een neutrale controleur met een sterk normatief besef van publieke verantwoordelijkheid. Het GAO ziet zichzelf niet als een verlengstuk van het politieke proces, maar als een hoeder van bestuurlijke integriteit. Die houding blijkt ook uit het profiel van zijn medewerkers. De meerderheid beschikt over een mastergraad in public policy of public affairs; enkelen hebben een doctoraatstraject gevolgd. Hun expertise is breed: geen specialisten in de klassieke zin, maar generalisten met diepgaande kennis van hoe overheidsorganisaties functioneren.

Wat ook opvalt, is de institutionele stabiliteit binnen het agentschap. Veel medewerkers brengen er hun hele loopbaan door. Deze continuïteit versterkt niet alleen de institutionele cultuur van onafhankelijkheid, maar ook het analytisch geheugen van de organisatie. Het agentschap functioneert als een collectieve autoriteit op het gebied van bestuurlijke effectiviteit, met als leidraad de overtuiging dat goed bestuur meetbaar, controleerbaar en verbeterbaar is – mits men bereid is te luisteren naar ongemakkelijke waarheden, opgemaakt in neutrale taal.

Wat gebeurt er als een regering stopt met samenwerken met haar eigen controleurs?

Tijdens de Trump-regering bereikte de spanning tussen het Government Accountability Office (GAO) en de uitvoerende macht een ongekend niveau. Waar overheidsinstanties traditioneel een zekere tegenzin toonden tegenover controle en audits, was er altijd een onderliggende erkenning van het belang van samenwerking met GAO. Deze norm werd tijdens de Trump-jaren tot het uiterste getest.

Vertrouwde werkrelaties met ambtenaren in federale agentschappen veranderden fundamenteel. Waar informatie voorheen relatief vrijelijk stroomde via contactpersonen en inhoudelijke experts, moest nu voor elk detail expliciete goedkeuring van politieke benoemden worden verkregen. Voor het eerst in decennia werd GAO actief informatie ontzegd. In het verleden was het vrijwel ongehoord dat GAO een verzoek vanuit het Congres moest beantwoorden met: “We kunnen de benodigde gegevens niet verkrijgen.” Na 2017 werd dat een reële mogelijkheid.

De effectiviteit van GAO als controleur is direct afhankelijk van de medewerking van de agentschappen die het onderzoekt. De institutionele competentie van GAO is gebouwd op langdurige relaties met carrièreambtenaren, op vertrouwen en op stabiliteit. Maar wanneer deze ambtenaren hun autonomie verliezen, wordt die relationele infrastructuur zinloos. De onafhankelijkheid en deskundigheid van GAO raakten hierdoor zichtbaar aangetast, afhankelijk van de gevoeligheid van het onderzochte onderwerp.

In beleidsdomeinen waar er brede, partijoverstijgende steun was—zoals defensie of ruimtevaart—kon GAO zijn werk min of meer normaal voortzetten. Maar zodra het ging om politiek beladen kwesties, werd het werk bemoeilijkt of zelfs geblokkeerd. De impasse rond de beoordeling van Trump’s bevriezing van hulpgelden aan Oekraïne, of de juridische analyse van Chad Wolf’s benoeming als minister van Binnenlandse Veiligheid, zijn illustratieve voorbeelden. Deze kwesties deden GAO opschrikken, maar binnen de veel grotere organisatie—zeker vergeleken met de kleinere CBO—bleef de impact van dergelijke incidenten relatief beperkt.

Toch veranderde de toon binnen het Congres zelf ook merkbaar. De opkomst van luidruchtige, gepolariseerde stemmen leidde tot minder inhoudelijke betrokkenheid en meer publieke zelfprofilering. Volgens voormalig GAO-personeel waren congresleden vroeger bereid om zich in te leven in het verhaal dat GAO trachtte te vertellen. Tegen het einde van hun carrière ervoeren zij juist het tegenovergestelde: achterdocht, politieke verdachtmakingen en afnemende waardering voor objectieve analyse.

Desondanks slaagde GAO erin zijn neutraliteit grotendeels te behouden. Dit kwam deels doordat het bureau actief betrokken is bij het formuleren van de onderzoeksvragen samen met de congresleden die het verzoeken. Deze onderhandelingen stellen GAO in staat om de toon en insteek van het werk te bewaken en de retoriek te temperen. In plaats van het politiek geladen uitgangspunt van een verzoek te volgen (“dit programma moet worden beëindigd”), zoekt GAO naar een analytisch kader waarin het werk neutraal kan blijven.

In vergelijking met zusterinstellingen als CBO en OMB heeft GAO minder last gehad van directe aanvallen op zijn legitimiteit. Toch is dat geen reden tot geruststelling. De kwetsbaarheid zit in het weefsel van de Amerikaanse bestuurscultuur zelf. GAO heeft door decennia van zorgvuldig opgebouwde institutionele cultuur—met belangrijke bijdragen van figuren als Elmer Staats en David Walker—een ethos van neutrale competentie gecultiveerd dat moeilijk te ondermijnen is, maar niet onaantastbaar.

Toch laat de ervaring van het afgelopen decennium zien dat zelfs diepgewortelde neutraliteit onder druk komt te staan in tijden van extreme polarisatie. De erfenis van de jaren negentig, waarin GAO al eerder bedreigd werd in zijn onafhankelijkheid, heeft geleid tot een meer risicomijdende cultuur—iets wat tegelijkertijd beschermend als beperkend werkt.

Wat van essentieel belang is om te begrijpen, is dat de legitimiteit van een instelling als GAO niet alleen van binnenuit wordt opgebouwd, maar ook van buitenaf moet worden erkend en beschermd. Zonder een Congres dat bereid is om op basis van feiten te regeren, zonder een uitvoerende macht die de rol van onafhankelijke controle erkent, verliest zelfs de best geleide en meest neutrale instelling haar vermogen om impactvol te blijven. Neutraliteit is geen vanzelfsprekendheid; het is een constante strijd in een politieke omgeving die steeds minder tolerant lijkt voor ongemakkelijke waarheden.

Hoe verhouden bureaucratische competentie en neutraliteit zich tot elkaar in moderne overheidsorganisatie?

Historisch gezien is het belang van bureaucratische competentie erkend, zelfs in tijden waarin politieke benoemingen dominant waren. Functionarissen met gespecialiseerde kennis, zoals controleurs en auditors, werden behouden ondanks politieke wisselingen omdat hun expertise onmisbaar was voor de continuïteit en geloofwaardigheid van de overheid. In deze context werd rationele beleidsvoering, gestoeld op objectieve standaarden en niet op persoonlijke of partijgebonden loyaliteiten, als essentieel beschouwd voor het dienen van het publieke belang. De expertise van departementen zoals het Amerikaanse ministerie van landbouw versterkte niet alleen hun interne geloofwaardigheid maar droeg ook bij aan hun autonomie en vertrouwen in de publieke opinie.

Neutraliteit werd oorspronkelijk in de Verenigde Staten vooral opgevat als onafhankelijkheid van partijdige politiek, een reactie op het Jacksoniaanse spoils system waarin ambtenaren als politieke instrumenten werden ingezet. Het doel was om een meritocratisch en professioneel ambtenarenapparaat te creëren, waarin loyaliteit aan de wet en de staat centraal stond in plaats van aan politieke partijen. Verschillende vormen van loyaliteit tussen bureaucraten en politici werden onderscheiden: van onafhankelijke rechters en “waarheidszeggers” die zich richten op het recht, tot meer afhankelijke partners die nauwe banden onderhouden met politieke leiders.

Belangrijk is dat de lezer beseft dat bureaucratische competentie en neutraliteit niet statisch zijn, maar voortdurend worden heronderhandeld in de context van veranderende maatschappelijke verwachtingen, politieke invloeden en nieuwe beleidsdomeinen. Het inzicht dat neutraliteit niet louter afwezigheid van politieke voorkeur betekent, maar een zorgvuldige afweging van professionele integriteit en politieke legitimiteit, is cruciaal. Bovendien is het van belang te begrijpen dat bureaucratische deskundigheid niet alleen technisch van aard is, maar ook gepaard gaat met interpretatieve vaardigheden die het mogelijk maken om publieke belangen in complexe situaties te wegen en te vertalen naar beleidsadviezen en uitvoering.

Hoe blijft neutrale bekwaamheid overeind in politieke tijden?

Neutrale bekwaamheid leeft nog steeds binnen belangrijke overheidsinstanties zoals het Congressional Budget Office (CBO) en het Government Accountability Office (GAO). Deze instellingen blijven hun taak vervullen om wetgeving objectief te beoordelen, ook wanneer hun bevindingen ongemakkelijk zijn voor machthebbers. Zo gaf het CBO bijvoorbeeld een kritische inschatting van de begrotingsimpact van de “Build Back Better”-wetgeving van de Biden-administratie, ondanks mogelijke politieke tegenwind. Tegelijkertijd blijft de GAO uitvoerig toezicht houden op de uitvoerende macht en waarschuwt jaarlijks voor programma’s met een hoog faalrisico.

Dit brengt ons bij de vraag: wat verstaan we precies onder ‘neutrale bekwaamheid’? Er zijn verschillende vormen, waarvan twee in dit geval centraal staan. De eerste is wat ik ‘neutrale specialistische kennis’ noem. Deze vorm komt veel voor binnen uitvoerende instanties zoals het CDC of EPA, waar medewerkers hun expertise inzetten om beleidsvorming te informeren. Hoewel ze deskundig zijn, brengen zij vaak een impliciete voorkeur mee, bijvoorbeeld een sterke milieubeschermingsopvatting bij EPA. Dit betekent dat hun neutraliteit beperkt is tot het vakinhoudelijke en dat zij soms andere politieke of sociale belangen buiten beschouwing laten. Deze vorm van neutraliteit is dus niet politiek neutraal in de strikte zin, maar vooral inhoudelijk gedreven.

De tweede, meer klassieke vorm van neutraliteit zien we bij CBO en GAO. Hier ligt de focus op het bieden van diepgaande, zorgvuldige analyses die alle kanten van een beleidsbesluit belichten, inclusief onzekerheden en risico’s. Dit model komt het dichtst in de buurt van het ideaal van politieke neutraliteit en wordt door het publiek ook zo ervaren. Het is bovendien haalbaar binnen de wetgevende macht, waar dergelijke instellingen onafhankelijk kunnen opereren, zoals bleek tijdens de drukke en vaak confronterende jaren van de Trump-regering.

Een derde variant, minder neutraal maar met belangrijke waarde, zien we bij het Office of Management and Budget (OMB). Deze instelling balanceert tussen neutraliteit en politieke responsiviteit, waarbij het beleid wel wordt afgestemd op politieke doelen, maar toch een waarborg vormt door juridische en operationele grenzen te bewaken. Deze rol van ‘verantwoordelijke adviseur’ maakt OMB onmisbaar, maar ook kwetsbaar als politieke leiders geen respect hebben voor neutraliteit of wetmatigheden.

Het behoud van neutrale bekwaamheid vraagt om bewuste keuzes binnen de overheid over welk model men wil koesteren en versterken. Neutraliteit is geen vanzelfsprekendheid; het vereist institutionele bescherming, een cultuur van professionele integriteit en een bewustzijn van het publiek belang boven politieke belangen. Bovendien is het cruciaal om te begrijpen dat expertise niet per definitie neutraal is als het wordt toegepast zonder aandacht voor het bredere politieke en maatschappelijke kader. Het delicate evenwicht tussen deskundigheid, onafhankelijkheid en politieke verantwoordelijkheid blijft een blijvende uitdaging voor democratische besturing.

Hoe beïnvloedt politieke loyaliteit de professionele bureaucratie en wat betekent dit voor het toekomstig bestuur?

De spanningsboog tussen politieke loyaliteit en professionele competentie binnen de bureaucratie is een centraal thema in de hedendaagse bestuurskunde. De casus rond Trumps Schedule F-executive order illustreert dit scherp. Deze order had als doel om de ambtenaren die beleidsuitvoering verzorgen te herclassificeren, waardoor zij makkelijker konden worden vervangen door politieke loyalisten. Deze maatregel weerspiegelt een diepgaande verschuiving waarbij politieke trouw boven professionele expertise komt te staan, wat de kern raakt van het functioneren van een stabiele en deskundige overheidsdienst.

De dilemma’s van deze ontwikkeling reiken verder dan de Verenigde Staten. Het spanningsveld tussen politieke aanstellingen en ambtelijke continuïteit speelt wereldwijd en raakt aan fundamentele vragen over democratische legitimiteit en de rechtmatigheid van overheidsbesluiten. De administratieve traditie zoals verwoord door Max Weber stelt dat bureaucraten handelen vanuit professionele normen en regels, zonder directe politieke beïnvloeding, wat een garantie vormt voor de voorspelbaarheid en betrouwbaarheid van beleid. Wanneer deze principes worden aangetast, ontstaat het risico dat het bestuur instrumenteel wordt ingezet voor partijdige doelen, wat het vertrouwen van burgers in de overheid kan schaden.

De rol van controle- en adviesorganen, zoals de Government Accountability Office (GAO) in de VS of de National Audit Office in het VK, wordt steeds crucialer om de balans te bewaren tussen politieke doelen en administratieve integriteit. Hun onafhankelijke positie helpt het politieke proces te controleren en te zorgen dat het ambtelijk apparaat niet louter een verlengstuk wordt van de politieke macht. Dit bevordert transparantie en verantwoordingsplicht, die essentieel zijn voor een gezonde democratie.

Wat hierbij essentieel is te onderkennen, is dat de relatie tussen politiek en administratie niet louter conflictueus hoeft te zijn. Recente benaderingen suggereren een complementair model waarin politieke en administratieve actoren samenwerken binnen duidelijk afgebakende rollen. Deze samenwerking vraagt echter om institutionele waarborgen die professionaliteit beschermen tegen willekeurige politieke invloeden, terwijl tegelijkertijd politieke legitimiteit en bestuurlijke effectiviteit worden gediend.

Het is tevens van belang om te beseffen dat veranderingen in het bestuursapparaat ook diepgewortelde culturele verschuivingen vereisen. Organisaties zoals het GAO hebben aangetoond hoe strategie, structuur en professionalisme kunnen bijdragen aan een evenwichtiger organisatiecultuur die bestand is tegen politieke fluctuaties. Het cultiveren van een dergelijke cultuur is cruciaal voor het voorkomen van verregaande politisering en het waarborgen van de continuïteit van de publieke dienstverlening.

Bovenal onderstreept deze problematiek de noodzaak van een voortdurende en kritische reflectie op de manier waarop politieke macht wordt uitgeoefend binnen democratische systemen. De balans tussen politieke controle en professionele autonomie vormt de hoeksteen voor het functioneren van de moderne staat. Zonder deze balans dreigt een erosie van vertrouwen en een afname van de legitimiteit van publieke instituties.